中國逆城鎮化危機研究

蔡之兵 周儉初

一、逆城鎮化危機出現的背景

城鎮化戰略是我國縮小城鄉差距，讓農民享受現代文明的重大舉措。〔1〕近些年來，黨和國家以城鄉發展為綱，不斷出臺一系列重要文件推進城鄉統籌發展，從2004年到2014年，中共中央連續11年以中央1號文件形式對城鄉相關發展問題進行部署。在這個過程中，農村和城市之間的經濟聯系逐漸加強，城鄉要素流動也越加頻繁，農村勞動力要素更是大量向城市轉移。到2012年，按常住人口計算，我國城鎮化率已經達到52.6%①數據來源于2012年中國統計公報。，城鎮化戰略取得了巨大成就。

與此同時，通過分析我國目前人口結構的數據以及其中蘊含的信息 (見表1)，我們認為，在城鎮化進程不斷加快的同時，一個逆城鎮化危機也已經悄然臨近。

我國目前的52%的城鎮化率是按照常住人口計算的。如果按照戶籍人口計算，我國的城鎮化率實際上只有35%。農村戶籍人口數量占全部13.5億人口的65%，即，農村人口約為8.8億人。而在這8.8億農村人口當中，處于15—60歲之間的勞動力數量只有6.2億人，其中又有大約一半是女性勞動力。也就是說，我國農村目前的有效勞動力只有3.1億人左右。在這3.1億人當中，有5000萬到6000萬人是不會進城的，這批人能夠在農村通過從事農業、餐飲、運輸等行業謀生。〔2〕因此，目前農村可以向城市轉移的有效勞動力數量只有2.4—2.5億人左右，而2012年我國進城務工的農村勞動力數量已經達到2.4億人。照此推算，未來應該不會再有大批新的農民工進城了。這2.4億流動人口的流動方向已經成為逆城鎮化危機是否會大規模爆發的決定因素。至此，本文驚訝的發現，我國已經到了逆城鎮化危機出現的邊緣。如果目前主要以農民工形式出現的2.4億流動人口因為各種各樣的原因選擇回到農村，那么，逆城鎮化現象即將出現。而根據目前各地出現的“民工荒”①來自深圳開發研究院2013年報告《農民工早退:理論、實證與政策》。和小城鎮熱②來自發改委城市和小城鎮改革發展中心今年6月份發布的一份調查顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區。另161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。等現象，流動人口回流農村的跡象已經開始逐漸顯現。

表1 我國目前人口結構 (單位:人)②

有鑒于此，本文對目前造成我國逆城鎮化危機的直接原因和深層次原因進行分析，并將根據研究結論提出統籌性、長期性、全面性的建議。

二、逆城鎮化危機出現的直接原因

逆城鎮化危機出現的直接原因在于大城市的推力和小城鎮、新農村的拉力。大城市日益提高的落戶難度和生活成本逐步將外來人口推出城外，而發展日益良好的小城鎮和新農村則將越來越多的外出人口拉回。如果不采取有力措施予以解決，這兩種力的合力最終將導致逆城鎮化危機出現。

1.大城市落戶與生存難度加大

大城市落戶難度加大和生活成本提高，是導致目前逆城鎮化現象出現的直接原因之一。外來人口之所以選擇在大城市生活，主要出自兩個目的:大城市相對較高的工資收入和特大城市戶口所附帶的如教育資源等其余利益。〔3〕然而，一方面，隨著城鎮化戰略的進行，我國的特大城市如北上廣深，由于經濟發達，工作機會相對較多，工資相對較高，因此，越來越多的外來人口不斷涌入這些城市，這些城市的規模逐漸變得越來越大。以北京與上海為例，2012年，北京的常住人口已經達到2069萬人，上海的常住人口也已經超過2300萬人。③北京和上海常住人口數量來自北京和上海2013年統計公報。越來越龐大的人口規模對特大城市的運行管理帶來了巨大的挑戰，生活空間擁堵、公共資源稀缺、公共治理難度加大等問題已經成為這些城市難以解決的問題。〔4〕在這種背景下，2013年中央召開城鎮化工作會議，明確了各類城市的城鎮化路徑，其中明確指出，要嚴格控制特大城市人口規模。隨之，北上廣深等城市紛紛對外來人口落戶政策進行調整，外來人口想獲得大城市的戶口變得更加困難。而另一方面，大城市的生活成本，尤其是住房租金，年年上漲，以北京為例，北京的租房價格自2010年以來已經連續55個月上漲。④數據來源于北京市統計局2013年10月發布的報告:北京住房租金自2009年3月到2013年9月已經連續55個月上漲。大城市的生活成本逐漸提高，在大城市落戶的難度越來越大，使得很多外來人口逐漸開始從大城市流出。據統計，2012年，北京市暫住人口比2011年已經減少41.6萬人。

2.小城鎮發展迅速，成為勞動力在大城市和農村之間進行流動的中轉站

大城市逐漸提高難度的落戶政策使得越來越多的外來人口選擇從大城市流出，而越來越多的小城鎮，尤其是小縣城的迅速發展更是加劇了這種流出。〔5〕小城鎮對農民的吸引力不在于其落戶政策的優勢。固然，在小城鎮落戶的難度遠遠低于大城市，但是，小城鎮戶口，包括小縣城戶口，所附帶的利益無論如何也難以和大城市戶口所附帶的利益相比，因此，小城鎮戶口對農村勞動力的吸引力并不是很大。小城鎮對農民的吸引力在于其空間特性。一方面，由于我國小縣城數目眾多，而且在地理空間上離農村相對較近;另一方面，在市場化和城鎮化進程中，農村戶口所附帶土地的現有價值和未來可能增值的利益對于農民而言，已經是一筆可觀的財產，因而，在農村生活，在離家不遠的縣城務工，可能是一種更符合農民最大利益的選擇。因此，小城鎮的迅速發展加快了外來人口從大城市的流出速度，吸引了越來越多的農村勞動力。但是，由于小城鎮戶口的低吸引力難以使農村戶口的勞動力放棄農村戶口成為真正的市民，所以，小城鎮的發展實際上成為了將農村人口從大城市運回農村的一個中轉站，小城鎮發展的速度越快，發展水平越高，從大城市流出的勞動力就越多，逆城鎮化的速度也就會越快。

3.新農村建設的快速推進

另外一個導致當前逆城鎮化現象出現的原因在于農村的飛速發展。在大城市的生活成本逐漸增高的同時，農民在大城市的工資并沒有隨之增長，而與此同時，國家逐漸加大了對三農的投資力度。〔6〕從2004年到2014年，中共中央連續11年將1號文件聚焦于三農問題，中央財政支持三農的投入從2004年的2626億元增加到2013年的將近14000億元，年均增長達到21%。①數據來源于中國統計年鑒和2013年中國統計公報。在政府的政策扶持下，農村的面貌大為改觀，農民的收入也逐漸增高。根據統計局數據，2012年城鎮居民的可支配收入為21986元，農村居民的人均純收入為7917元②數據來源于2013年中國統計公報。，城鄉居民收入比為2.78，是最近10余年的最低值，城鄉收入差距進一步縮小。在大城市生活成本逐漸提高的同時，國家對三農的大力度投入使得農村的吸引力逐漸提高，在這種背景下，越來越多的人選擇離開城市回到農村生活，也就理所當然了。

三、逆城鎮化危機出現的深層次原因

上述分析的大城市推力和小城鎮、新農村的拉力，只是表面上導致逆城鎮化危機出現的直接原因。實際上，逆城鎮化危機的出現的深層次原因在于我國當前實施的城鎮化戰略的缺陷，這些缺陷主要包括城鎮化戰略意圖出現偏差和城鄉發展思路搖擺不定。

1.城鎮化意圖出現偏差，城鎮化取得的成果難以保障

城鎮化戰略的根本目的在于讓多數的農民轉變為市民，讓農民也能夠享受城市生活所代表的現代文明。〔7〕這個轉變過程要求城市經濟實力足夠強、城市生活資源足夠多，城市文明容量足夠大，只有這樣，城市才具備足夠的能力反哺農村，才能真正的將農民轉為真正的市民。城鎮化速度越快，對城市經濟的實力要求也就越高。

然而，在實際發展過程中，我國城市經濟發展雖然已經取得較大成績，但是，這種成績更多的是體現在為數不多的幾個大都市的發展，而不是整個城市經濟的發展。實際上，如果從整個城市經濟經濟總量和城市經濟結構方面衡量，我國的城市經濟的實力并不足以以現有城鎮化速度容納規模龐大的農村居民。因此，我國目前城鎮化戰略的推進速度與城市經濟的發展水平是不相符合的。

城鎮化戰略的實質應該是通過資源在城鄉間的重新配置，實現農業生產方式和農村生活方式的現代化，讓農民享受現代文明。然而，在我國的城鎮化戰略實施過程中，存在明顯的因果倒置現象，即，相當多的地方政府僅僅將城鎮化戰略簡單視作拉動經濟增長的手段。固然，農民大規模轉化為市民的過程會拉動內需，帶來大量的投資，從而促使和保持經濟發展。〔8〕但是，城鎮化的中心畢竟是人，經濟增長只是滿足人的需要的手段。在當前城市經濟尚不足以帶動農村經濟，城市容量尚不足以吸收規模巨大的農村勞動力的前提下，只是為了追求經濟增長而大規模的推動城鎮化戰略，這種不以人為中心的城鎮化是脆弱的、虛假的、難以持續的，我國戶籍人口城鎮化率和常住人口城市化率間存在的巨大差距就是最好的明證。這也是導致逆城鎮化危機出現的根本原因。

2.城鄉發展思路搖擺不定導致城鎮鄉三元結構的形成

將城市化戰略等同于經濟增長的動力，是城鎮化戰略效果逐漸降低的重要原因。然而究其根本，逆城鎮化現象的出現實際上是我國幾十年來城鄉發展思路搖擺不定的表現和后果。在我國改革開放以來的城鄉發展過程中，先后出現了城市化、城鎮化、城鄉統籌、新型城鎮化等四種不同的思路。表面上看，這些思路極為相似，實際上，這些發展思路不僅存在本質上的區別，發展方式和實際后果也是大相徑庭。城鎮化發展戰略指的是在城鄉發展過程中，應該將小城鎮作為吸納農村人口的主陣地;而城市化戰略則更偏向于將大城市作為吸納農村人口的主陣地。也有學者提出了應該全面發展大城市和小城鎮的發展思路。〔9〕因此，在城鄉發展過程中究竟是應該著重發展大城市還是發展小城鎮，一直是我國學界和政界爭論不休的兩種重要思路。進入21世紀以后，我國政界和學界又形成了城鄉統籌發展思路。但是，究竟應該如何統籌發展尚沒有清晰的思路和布局。

實際上，在過去三十余年的時間里，我國并沒有找到或者真正確定一種城鄉發展思路，而是不斷隨著經濟發展過程中出現的新情況、新問題采取不同的城鄉發展思路。當大城市發展欣欣向榮時，我們就更多的注重大城市發展;當大城市因為受到外界因素，如金融危機或者房價飛速上漲的沖擊而陷入經濟發展低谷時，小城鎮的穩定和低成本便吸引了更多的目光。因此，我國在幾十年的過程中，屢屢出現當大城市處于發展高點時，小城鎮卻處于低谷;當大城市處于發展低谷時，小城鎮卻處于發展高點的矛盾現象。在某種程度上可以說，我國不是城鄉二元結構，而是城市城鎮農村三元結構 (簡稱城鎮鄉三元結構)。①如果嚴格按照戶籍區分，由于目前我國只存在城市和農村兩種不同類型的戶口，所以理論上應該只存在城鄉二元結構。但是，小城鎮的獨特性質使得它成為我國城鄉二元結構之外的第三元。本文中的小城鎮并不是指鄉鎮一級的城鎮，而是指中國絕大部分縣級市那樣類型的城鎮。這些小城鎮與大城市相比，生活成本更低，離家更近;與農村相比，能提供“二產”、“三產”的職位，能提供一定程度的現代城市文明。但是與大城市相比，小城鎮所提供的基礎設施水平、公共資源如醫療教育水平和就業工資水平與大城市差距較大，居住條件也難以與農民在農村建的小樓房媲美。因此，小城鎮具備與大城市和農村不同的結構特征，在研究城鎮化戰略時必須予以考慮。所以，本文提出我國目前并不是城鄉二元結構，而是城鎮鄉三元結構。搖擺不定的城鄉發展思路使得小城鎮成為我國城鄉二元結構中的第三元，而小城鎮的獨特性質和表現反過來又加大了確定城鄉發展思路的難度。

四、避免逆城鎮化危機的建議

逆城鎮化危機不僅是我國推進城鎮化戰略的重要阻礙，對我國經濟的可持續健康發展，乃至現代化的實現，同樣危害巨大。本文認為，必須從以下幾個方面采取措施，避免逆城鎮化危機。

1.盡快明確城鄉發展思路，提高城鎮化戰略效果

在長時間的城鄉發展實踐過程中，我國先后提出的和城鄉發展有關的思路，包括城鎮化、城市化、城鄉統籌、新農村建設、農業現代化、新型城鎮化等思路，并沒有緊緊圍繞城鄉發展這個核心，或者說，這些思路都是隨著經濟發展情況的變化、新問題的出現而隨之出現的，不同的思路針對的是不同的問題。如新農村建設主要針對的是“三農”問題里面的農村和農民問題，農業現代化主要是解決“三農”問題里面的農業問題，城鎮化戰略更多的是偏向小城鎮發展，城市化主要偏向大城市發展，城鄉統籌強調整體發展，而最新的新型城鎮化戰略則更多的是關注城市和城鎮間的區別。由于缺乏一個明確的城鄉發展思路，我國城鎮化戰略很難發揮最大的作用，實施的效果也就不盡如人意了。為了避免城鎮化戰略實施效果下降所帶來的逆城鎮化后果，必須盡快明確我國的城鄉發展思路，將所有相關問題的發展思路進行統籌布局，形成合力，最大程度保障城鎮化的實施效果。

2.堅持以人為核心的城鎮化，而不是以GDP為核心的城鎮化

在我國的城鄉發展過程中，尤其是城鎮化過程中，城市空間對農村空間的擴張速度遠遠快于農村居民轉向城市居民的速度。在很長一段時間內，農村和城市土地要素的價格差距使得農村土地要素具備較大的升值空間，相對于農村勞動力要素，能夠直接帶來更多財富和間接帶來未來發展空間的農村土地要素更被城市所看重。這直接導致了我國城鎮化戰略長期偏離人這個核心，而淪為了追求經濟增長的工具。不可否認，城鎮化戰略對釋放消費潛力，產生投資動力，從而保持經濟增長具有重要的意義，但是，究其根本，城鎮化戰略始終應該以人為核心，應該將重點放在農民市民化而不是農村土地城市化上，最大程度消除常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距。只有始終堅持以人為核心推進城鎮化戰略，將具備成為市民條件的農民完完全全的轉變為市民，才能夠從根本上消除逆城鎮化現象出現。

3.堅持發展大城市，增加大城市數量和提高大城市規劃管理能力。

城鎮鄉三元結構的存在使得城鎮化戰略難以進行。對于農村勞動力而言，小城鎮與大城市相比目前在就業吸引力方面的差距已經不大，小城鎮靠近農村的特點使得農村勞動力日漸傾向于選擇生活在農村，就業在小城鎮的生活模式。針對這種局面，可以考慮采取以下兩條思路轉變城鎮鄉三元結構:第一條思路是繼續以大城市為中心，大力發展常住人口過千萬的大城市，增加大城市數量，在保持大城市對農村人口吸引力的同時，提高城市容納農村居民的能力。第二條思路是堅持發展小城鎮。首先，小城鎮應該堅持發展經濟，通過發展能夠提供具有長期性、穩定性的就業職位的產業來推動城鎮化，而不是象目前大多數地方那樣主要依靠房地產產業來推動城鎮化;其次，小城鎮必須努力完善和提高小城鎮基礎設施、公共資源水平，如教育水平、醫療水平、交通水平、生活環境等，進一步提高自身吸引力。

對于我國的城鎮化戰略而言，與目前我國政府和學界普遍認同第二種思路的意見不同，本文認為，第一種堅持發展大城市的思路實際上是比較符合中國實際國情的，而第二種思路是難以實現的。這是由以下兩點原因決定的:

首先，小城鎮是否能夠成為吸納農村居民的最終目的地，實際上是以大城市不發展為前提的。只要大城市保持發展，即使是緩慢發展，小城鎮就不可能成為吸納農村居民的最終目的地。因為，與大城市相比，小城鎮即使在居住環境等其余方面擁有再多的優勢，也無法在經濟發展、就業保障、收入獲取方面同大城市相比。因此，除非大城市完全被分割或者倒退發展，絕大部分小城鎮是無法在目前我國大城市發展勢頭良好的情況下發展起來的。這也是目前我國一些三四線城市成為“鬼城”的根本原因。目前我國推動的大城市和小城鎮共同發展戰略是值得商榷的。

其次，不能簡單的因為北京和上海這兩個特大城市出現擁堵性的城市病就否定大城市發展戰略。在上海和北京之所以會出現所謂城市病，主要原因還是城市管理規劃水平的問題。世界上存在許多占地面積比北京小，但是人口密度比北京和上海大的城市。例如，東京2012年的常住人口為1300萬人，約為北京常住人口的63%，但是東京的面積只有2188平方公里，只有北京面積的13%;我國香港地區2012年常住人口696萬人，約為北京常住人口的34%，面積為1104平方公里，只有北京市面積的7%不到。本文還找了幾個城市進行測算，發現北京和上海的人口密度在幾個國際大城市中屬于最低檔次。具體比較換算結果如表2所示。

因此，加強城市規劃和管理水平是未來推動大城市發展戰略的根本保證。〔10〕

我國特大城市出現擁堵性的城市病的另一個重要原因則是因為我國大城市數量不夠多，區域分布尤為不均衡。目前，我國常住人口過千萬的城市雖然已經有14個，如表3所示，但是，這些城市中有很多原本戶籍人口規模就已經超過800萬人，如武漢市的戶籍人口為800余萬人，而武漢市的常住人口只有1000萬人。另外，在空間布局上，這些大城市主要位于我國的東部地區，中西部地區只有四個。從人口結構和地域分布的視角看，我國還存在很大的大城市發展空間。

表2 2012年北京與國內外大城市人口規模比較換算結果

當大城市數量和發展的質量上升以后，一方面，能夠繼續保持對于農民的吸引力;另一方面，由于大城市的數量增多，農村居民在大城市落戶的機會也會隨之增大，城鎮化戰略的推進難度將會降低。

表3 2012年14個常住人口超過1000萬的城市

4.以產業發展作為城鄉統籌發展的紐帶，加快農業現代化進程，選擇性的進行工業轉型升級以及加快服務業提質擴容

在我國的經濟發展過程中，很長一段時間內，城鄉之間除了通過犧牲農村的利益來發展城市這種聯系以外，城鄉之間聯系極為缺乏，因此，城鄉分割現象一直存在。〔11〕然而，在提出城鎮化戰略以后，除了要素，尤其是勞動力要素流動逐漸頻繁，城鄉各自的發展仍然是單獨的、分割的。真正合理的城鄉發展思路應該是城鄉共同發展，而不是消滅城鄉之間的某一方。我國政府目前提出的城鄉統籌發展雖然已經正式表明了這一思路，但是究竟該如何進行統籌發展，尚沒有形成清晰的思路和發展布局。

本文認為，要有效實現城鄉統籌發展，我國必須堅持以產業發展作為城鄉有機統籌發展的紐帶，堅持發展大城市戰略，在保持大城市對農民吸引力的同時，增加大城市的數量，以降低農民在大城市的落戶難度。同時，要大力推動農業現代化戰略，在提高農民收入水平的同時，進一步減少農業生產需要的勞動力數量。而多出來的這部分勞動力主要依靠服務業的提質擴容吸收。在這里需要指出的是，目前我國的工業轉型升級對我國的城鎮化戰略是一個挑戰，工業轉型升級將會導致大量的農民工失業。因此，一方面，工業轉型升級必須以逐步推進的方式進行，對于那些產業關聯度和吸引就業能力強的產業如建筑產業、房地產行業，必須采取“保發展、穩就業、緩升級”的做法;另一方面，必須盡快推動服務業的提質擴容，讓更多的農民工群體進入服務業就業。只有采取“三管齊下”的辦法，才能最大程度的避免農民工因為失業而回鄉最終導致逆城鎮化危機。

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