論我國問責法律制度的漸進模式與發展趨勢

陳 力 予

(作者單位：吉林大學法學院)

論我國問責法律制度的漸進模式與發展趨勢

陳 力 予

源于社會轉型期危機事件頻發的緊迫性，我國各地區的問責法律制度立法實踐不斷推進，問責法律制度發展的整體趨勢遵循著漸進性模式，進一步完善了我國行政責任追究制度體系。但其漸進發展中有兩個主要的阻滯，一是公務人員的法制意識和責任意識方面的問題；二是立法制度設計存在缺陷。為完善問責法律制度的頂層設計，必須確定我國問責法律制度發展路徑的選擇，“政府+社會”的混合問責模式是一種可行的方案，這不但解決了政府內部的責任追究問題，更響應了社會公眾的政治民主訴求。

問責；問責法律制度；問責立法；混合問責模式

一直以來，公法學的基本視角是從法的角度來思考行政糾紛，但從2002年“非典”事件以來，伴隨著行政監督立法實踐的不斷推進，公法學的基本視角更多著眼于現實運行的行政活動及對其加以實際規制的法律，尤其注重行政監督法的透明度和公眾回應性。行政監督立法現在也已將“責任”從行政行為問題上升到政治回應性問題，這就要求行政立法更多回應公眾的政治訴求。而相比于私法所秉持的“法不禁止即自由”，以行政法為代表的公法嚴格要求其所指向的對象必須在其法律框架內活動。但是一般意義上行政法所指向的對象，即公務員群體是并不會天然擁有高尚的道德而自愿接受責任體系約束的。成型于英美法系的西方問責法律制度建構了較為完善的以倫理道德法、政府透明為制度基礎的問責法律制度體系，而亞洲國家尤其是東亞國家的政府行政，包括新加坡、韓國、中國等東亞國家在內，其政府行政的價值觀中包括了威權政治下的行政不透明、權責體系不完整、公私利益交融等內容。因此，責任政府固然成為了所有民主政治國家一致認可的基本政治理念，但問責法律制度作為西方行政的舶來品是否具有廣泛適用性仍被懷疑。

一、我國問責法律制度的漸進式發展

以2002年“非典”事件為標志，我國問責法律制度的興起和發展深刻影響了我國行政體制和行政法制。然而，我國問責法律制度自誕生就被冠為“運動式問責”或“隨機性問責”，并被認為缺乏明確的制度內涵和完善的制度設計，問責法律制度的發展趨勢備受爭論。

(一)應急危機事件是推動問責法律制度產生和發展的動因

我國問責法律制度的誕生始于危機事件，作為危機管理的客體，危機事件雖然一直具有突發性、不可控性的特點，但現代科學的進步和流程管理的革新表明了危機事件也是可以被管理的，只是從危機的認識到解決，需要一段時間。可問題的關鍵不在于沒有一個穩定的社會世界讓我們去認識，而在于對這個世界的認識本身，就存在著不確定性和多變性[1]。改革開放30多年來，處于轉型期的中國在政治、經濟和社會的多方面出現了大量的不確定性因素，危機事件的頻發幾乎是不可避免的。因此可以這樣斷言，即使問責法律制度不是因為“非典”事件而產生，也會必然因為其他危機事件而產生，這是由今天中國的政治環境和經濟環境所決定的，而不是單一的危機事件可以左右的。我國問責法律制度的誕生看似偶然，實則必然。

從另一層面上則可以驗證我國問責法律制度的發展模式，那就是我國地方政府問責法律制度的建設規律。問責法律制度自從被中央政府、國務院采納作為危機管理的重要手段，實際上就主要指向國家部委、地方政府在實際工作中可能出現的作為不當或是不作為。在短短的幾年內，問責法律制度也普遍被國家部委、地方政府所引用，作為限制其內部人員或基層政府的不當行政行為的有效措施。

(二)我國問責法律制度完善了我國行政責任追究制度體系

問責法律制度在我國至少有兩種不同的類型，現在普遍意義上談論的是中國大陸地區在2002年“非典”事件以后正式啟用的以行政問責法律制度為代表的問責法律體系，而在中國香港也同樣有以高官問責法律制度為代表的政治性問責制度[2]。中國大陸使用“問責制”一詞有很大程度上是對香港“問責制”一詞的引用，但這種引用只是截取了其中的部分內涵，其核心是問責法律制度中對責任的強力程序機制和責任的明確追究。另外，由于中國大陸的政治環境和中國香港的政治環境存在客觀上的差異，因此中國大陸地區的問責制并沒有像中國香港那樣將政治問責的全部內涵都納入問責法律制度的內容之中。

我國問責法律制度的推行從很大程度上完善了現有行政責任追究制度體系，這是因為傳統行政責任追究制度一般是在行政管理內部框架內行使的一種上級對下級的監督管理，而問責法律制度則是一種政府行政對外部社會的責任承諾。我國問責法律制度由于創立時間尚短，在制度設計等方面仍然承繼了傳統行政責任追究制度的某些內容，有其衍生性的表現。

(三)現階段問責法律制度的主要任務仍是針對危機事件的處理

本文以2003—2009年的《人民日報》為樣本，因為其在我國所有媒體中最具有權威性，主要統計了所有官方報道的我國問責法律制度施行狀況案例(見表1)。

表1 2003—2009年我國問責事件匯總表

統計結果表明，2003—2009年間，《人民日報》報道的問責事件共107件(截止至2009年12月31日)，每一年因危機事件而引發的問責事件都超過本年度問責數量總額的一半以上，在較多年份都占針對危機事件的問責報道篇數的絕對多數。其中2004年因國務院加強審計問責工作使危機問責事件比例較少，2007年因國務院強調以問責制處理整頓違規占用土地的問題而使危機事件問責的比例有所下降。但從整體上看，我國問責法律制度的核心任務就是針對危機事件的處理。由于我國當前所處的發展階段，公民對政府履行責任水平的需求不會迅速提升，問責法律制度就不可能被政府公務人員自發地改進和革新——愈加先進的問責法律制度必然是對行政工作和行政人員的嚴厲束縛。因此，我國問責法律制度在一段時間之內，必然還是以針對危機事件的處理作為主要任務的，在危機事件的處理范圍方面則會不斷加大，從突發公共衛生事件、事故災難逐步擴大到不當行政、不當行為等。

二、我國問責法律制度漸進發展中的關鍵阻滯

問責法律制度強化了政府的責任意識和公民的問責意識，但其發展卻受到了整體環境的巨大影響，也可能遭遇各種利益集團的抵制，從目前來看我國問責法律制度雖然呈現漸進發展的總體態勢，但并不是沒有阻滯因素。

(一)公務人員的法制意識和責任意識有待加強

我國的行政體制決定了“從中央到地方——省、市、縣、鄉鎮，責任逐漸轉移，并不斷被放大，以至到了鄉鎮這個最低行政層次，出現了“上面千條線，下面一根針”的局面，形成了‘壓力型體制’”[3]。這種體制強化了公務人員下級對上級絕對服從的意識，卻淡化了公務人員對外部的責任意識，即對人民的負責意識。問責法律制度強調的核心點是公眾意見，雖然問責法律制度的下一步發展，或許還很難實現類似公民問責這種最大范圍的表達機制，但至少現階段改變公務人員責任意識的一種嘗試，是從公眾的角度不斷鼓勵和壯大公民社會的力量。因為公民社會被視為政府、市場之外的第三個平衡點，公民社會組織“扮演著重要的教育者角色，為提高公民的(政治)參與程度提供了重要的激勵”[4]，只有培育出健康的公民社會組織，才能實現我國問責法律制度的不斷深化。因此，強化公務人員的法制意識和責任意識，是很難從政府內部直接發動起來的，通常需要更多來自外部的力量，而只有這種意識理念的逐步崛起，我國問責法律制度最為根本的價值觀方面的阻滯才可以被突破。

(二)法律制度設計尚存缺陷

我國問責法律制度自出臺以來，問責立法的速度之快、數量之多是比較顯著的，但我國問責法律制度在制度文本方面也存在三個方面的缺憾：(1)問責法律制度設計還是強調以政府內部問責為主體，沒有具體表現出問責主體多樣化的重要特征。不但公民社會組織等問責主體沒有合適的問責渠道，就連作為權力授予機關的人民代表大會的問責地位也沒有在制度設計方面得到具體、明確的規定。(2)問責法律制度設計中的程序法方面存在較為嚴重的缺失現象。這將直接導致我國問責法律制度在程序機制方面存在不透明，不公開的可能，無法確保問責法律制度實施的公平性。(3)制度中模糊了官員復出機制。危機事件中常常發生官員被問責后辭職或是免職的實例，但是官員復出機制的不規范常常成為輿論民情詬病的關鍵問題。危機事件具有突發性的典型特征，問責法律制度為應對危機事件而誕生，這就決定了我國問責法律制度的立法進程存在問題，現行問責法律制度也不可能全面。因此，我國問責法律制度在制度設計方面應當謹慎而迅速地實現制度的完善化，并逐步將其升格為經過各級人民代表大會通過的法律，以應對處理危機事件同時帶來的次生影響。

三、我國問責法律制度未來發展的路徑選擇

我國問責法律制度的發展必須建立在我國特殊的國情基礎上，遵循公平和效率原則，協調外部環境和公眾的利益需求，這就需要在了解我國問責法律制度以漸進模式逐步發展的基礎上，探索出我國問責法律制度進一步發展的方向。

(一)路徑選擇之一：繼續架構以政府問責為主導的問責模式

危機事件中，社會不穩定因素的存在需要高效的政府來統一管理，強化下級對上級的絕對服從意識有利于更好地集中社會資源來解決社會問題。而在推行責任追究的問題上，上下級之間的絕對服從也有利于確保官員責任的追究，每個環節都應有相應的責任承擔者，這種一一對應的關系可以確保責任制的實現。但是，當前以危機事件作為問責法律制度的主要目標只是歷史的一個階段，從長遠來看，以政府為主導的問責法律制度難以從本質上強化政府官員的責任意識。如果只是從政府自身的角度出發，就容易導致政府的問責并未讓公眾滿意、問責對象(一般即為政府官員)認為責任分配不均或是權責不一致等問責失靈的現象。我國問責法律制度發展到今天，被問責官員的異地異崗升遷等問題都造成了公眾強烈的抵觸情緒，這種情緒的出現以及有可能的進一步加劇會削弱問責法律制度的權威效力。因此，以政府主導的問責模式只能是我國問責法律制度發展初期必經之路，但卻不會是長久之計。

(二)路徑選擇之二：強化以社會問責為主導的問責模式

從理論上說，政府與公民的關系是平等的交換關系和平等的制約關系[5]。然而行政管理體系的日趨復雜使得這種平等關系似乎不可能實現，具體行政管理中的信息不對稱又加劇了公眾與政府之間這種平等關系的弱化。新公共管理理論興起以來，尋求第三方力量的介入幫助社會加強對政府的監督是公眾的普遍訴求[6]。我國公民社會正處于快速崛起和發展的歷史階段，不但缺少有力的思想啟蒙和較長時間的底蘊積累，更缺少基本的經濟條件和外在環境。我國公民社會組織的自身治理存在缺陷和各種不當行為，期望實現以他們作為主導的問責模式顯然是不現實的。于是社會問責的希望被部分轉移到現代互聯網技術上來，網絡瞬時成為反映社會公民利益訴求的一大新興平臺。截至目前，中國網民人數達到4.04億，使用手機上網的網民達到2.33億人[7]。但由于網絡的虛擬性，網絡問責監督也存在著類似“人肉搜索”、“炒作”等弊病，將問責法律制度與虛擬的網絡結合起來風險巨大。因此，雖然以社會問責為主導的問責模式看起來是問責法律制度發展的最終形態，但在當前中國的整體環境下仍處于醞釀階段，還不可能成為目前我國問責法律制度發展的主流路徑。

(三)路徑選擇之三：搭建以“政府+社會”的混合問責模式

我國問責法律制度作為旨在解決危機事件的新生事物，社會公民對其的迫切期許可以理解，但必須考慮我國民主政治發展的復雜環境，我國問責法律制度不可能馬上發展成為西方社會問責式的制度，也同樣不可能長期滯在以政府問責為主導的問責模式。我國問責法律制度發展的最佳模式必須基于當前我國的政治、經濟和文化條件，提倡構建一種以“政府+社會”混合問責模式，以實現在強調政府內部問責實現的基礎上完善外部社會的問責。在當前我國政治文明發展的歷史階段，面對危機管理的迫切問題，不可否認政府主導的問責模式是最為有效的解決手段，但在問責法律制度進一步發展的進程中，單一的政府主導問責模式必然只會弱化了問責法律制度的效力，降低問責法律制度的公信力，甚至有可能加劇公民對問責法律制度的不信任。因此，社會問責在我國的發展，需要政府加以有力的引導，使公眾的社會意識逐漸加強，主體意識和權利意識也在不斷的強化，實現在法律層面和自我管理層面上的提升，并且逐步淡化政府問責的全面管制，逐步提升社會問責的能力水平。

[1] [英]安東尼·吉登斯.現代性的后果[M].南京：譯林出版社，2000：39.

[2] 周亞越.論我國行政問責制的法律缺失及其重構[J].行政法學研究，2005(2):85-90.

[3] 楊雪冬.市場發育、社會生長與公共權力構建：以縣為分析單位[M].鄭州：河南人民出版社，2002：65.

[4] Murray Scot Tanner.The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，Processes，and Democratic Prospects[M].New York: Oxford University Press,1999：4.

[5] 牛娜娜.我國官員問責制構建的理論支撐[J].前沿·臺聲，2005(10)：11-12.

[6] 楊建偉，張平.公民社會理論之困境[J].學術月刊，2007(39)：18-19.

[7] 王晨.中國網民人數達4.04 億[EB/OL].[2010-05-01].http://www.cnr.cn/gundong/201005/t20100501_506366151.html.

(作者單位：吉林大學法學院)

[責任編輯：秦衛波]

2014-07-30

教育部人文社科研究一般項目(青年項目)(10YJC810002)。

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1001-6201(2014)06-0255-03