我國民辦幼兒園治理：現狀、問題與對策研究

鄭玉蓮　李建年

【摘要】基本普及學前教育，體現學前教育的普惠性與公益性是新時期我國學前教育的戰略發展目標。但在我國現有學前教育資源中民辦幼兒園占較大比重，因此，僅依賴公辦幼兒園是無法實現上述目標的。因此，通過對民辦幼兒園的治理來實現學前教育的普惠性與公益性是我國學前教育發展的理性選擇。本文從民辦幼兒園治理的角度出發，對我國民辦幼兒園治理的現狀及問題進行分析，在此基礎上提出政策改進建議。

【關鍵詞】民辦幼兒園；治理；資助；管制

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2014）03-0034-04

學前教育的作用日益受到重視，學前教育逐漸由“家庭私人責任”轉為“國家公共責任”，〔1〕被視為一種公共物品〔2〕，普及學前教育是近年來世界上許多國家發展教育的重要趨勢。〔3〕2010年底，國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）出臺，明確了學前教育普惠性與公益性的戰略發展目標，開啟了我國學前教育發展的新局面。但在我國現有學前教育資源中，民辦幼兒園占較大比重，因此，僅依賴公辦幼兒園是無法實現上述目標的。

教育部網站上公布的2012年統計數據表明，我國共有幼兒園181251所，其中注冊的民辦幼兒園124638所（占68.8%）。事實上，我國還存在著數量可觀的未注冊的民辦幼兒園。〔4〕因此，通過對民辦幼兒園的治理來實現學前教育的普惠性與公益性是我國學前教育發展的理性選擇。

一、民辦幼兒園的治理：理論視角與分析維度

根據戴爾（Dale）〔5〕 及紐曼（Neuman）〔6〕有關教育治理的理論，我們嘗試從兩個角度分析民辦幼兒園的治理：一是資助（funding），即什么人、以什么方式對民辦幼兒園進行資助；二是管制（regulation），即什么人通過制訂什么樣的政策或行業標準對民辦幼兒園的哪些方面進行管理和規范。

資助可分為對服務提供方的資助（supply-side funding）和對消費者的補貼資助（consumer subsidy funding）兩類。對服務提供方的資助可采用以下幾種形式：提供運作經費，提供人員工資（或專項的工資提升資金），提供設備，提供針對有特殊需要兒童服務的專項資金，提供質量提升專項資金，等等。對消費者的補貼資助可通過為家長提供學券來實現。

管制涉及管理主體及管理范疇。管理主體有單一主體和多主體之分，如果是多主體，需分析多主體之間的權力關系。管理范疇涉及學前教育準入、學前教育政策定位、學前教育質量標準、兒童發展指南及其實施等。

二、我國民辦幼兒園治理：現狀及問題

本研究在對現有文獻進行梳理的基礎上，從資助和管制兩個角度分析我國民辦幼兒園治理的現狀及問題。

1.民辦幼兒園的資助

根據國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號），對民辦幼兒園的資助可以通過減免稅費、政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等形式實現。從實際情形來看，政府對民辦幼兒園的資助仍是相當匱乏的，國內僅有少數幾個省份對民辦幼兒園進行了形式多樣的資助（參見下表）。以貴州省的216所民辦園為例，筆者調查發現其中的92%未得到政府的資金支持。另有對22個省份學前教育發展三年行動計劃的調查發現，僅有13.6%的省份把普惠性民辦幼兒園的扶持列入學前教育發展行動目標。〔7〕大多數民辦幼兒園仍然依賴保育費維持運轉。〔8，9〕

從下表可見，現有對民辦幼兒園的資助，主要是政府對學前教育提供方的資助，資助方式更多的是“減免”。這些資助與民辦幼兒園的教育質量、運營管理、師資結構等關聯度〔11〕不大。

2.民辦幼兒園的管制

從經濟合作與發展組織（OECD）成員國家發展學前教育的經驗來看，由于學前教育事業發展涉及部門較多，很多國家都曾面臨學前教育管理上的協調問題。〔12〕我國同樣存在部門協調問題。一方面存在多部門共管問題，另一方面又存在管理缺失問題。民辦幼兒園管理定位以及各部門責任界限不清，譬如民辦幼兒園業務歸屬教育部門管理，而資助與獎勵又由專管部門實施，這些問題直接導致了民辦幼兒園的資助和獎勵與其提供的服務質量關聯度不大。

目前，我國尚無關于民辦園準入方面的專門法律，相關的規定散見于《教育法》《民辦教育促進法》以及《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《關于當前發展學前教育的若干意見》等法律法規或政策文件中。這不僅不利于規范民辦園的辦園行為，同時也導致了執法主體開展監督與管理時法律適用上的困難。〔13〕

對民辦幼兒園的管制，較少涉及對其辦園質量的監管。國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）規定，民辦幼兒園在審批登記、分類定級、評估指導、教師培訓、職稱評定、資格認定、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園享有同等地位。然而，現實中尚有很多省份還未制訂出具有可操作性的分類定級標準，也沒有清晰的指南指引民辦幼兒園根據自身情況申請評估定級或升級。可以說，很多地方的民辦幼兒園尚處于一個自生自滅的發展狀態。教師是影響幼兒園教育質量的關鍵因素，而目前我國尚缺乏關于民辦幼兒園教師的監管機制，更談不上對其專業成長的支持。筆者調研發現，與公辦園教師相比，絕大部分民辦園教師沒有參與教師職稱評定的途徑，參加培訓的機會也少之又少，加上待遇低、工作量大，很多民辦園教師看不到自己的專業發展前景，頻繁跳槽的現象非常突出。

三、關于改進民辦幼兒園治理的建議

學前教育的入口（access）、覆蓋面（coverage）和質量（quality）是學前教育發展的三大支柱，〔14〕也是實現學前教育普惠性與公益性戰略發展目標必須考慮的三大基本要素。基于民辦園在我國學前教育總體資源中所占比率較大的基本國情，要實現我國學前教育普惠性與公益性的戰略發展目標，必須將民辦園與公辦園統合起來考慮。筆者認為，緊扣三大基本要素，通過資助與管制，對民辦園進行治理，是實現我國學前教育普惠性與公益性戰略發展目標的關鍵。

1.完善民辦幼兒園資助政策體系

政府應加大對民辦園的資助，通過資助鼓勵優質民辦園提供普惠性和公益性的學前教育服務。同時，強調獲得資助的競爭性。一方面，可探索資助“消費者”的方式，賦予“消費者”選擇權，以建立優勝劣汰的民辦園發展機制，提升民辦園服務質量。另一方面，在對民辦園的資助中，要引入有管制的市場機制，以提升資助的有效性。要完善民辦園資助政策體系，在經費資助與普惠性和公益性學前教育的入口、覆蓋面和質量上建立一致性。可以項目的方式調動民辦園參與競爭的積極性，通過引導性競爭來推動民辦園服務質量的提升。

政府除提供競爭性資助外，還可提供專項經費資助，以確保特殊需要兒童、貧困地區兒童等弱勢群體兒童獲得有質量的學前教育服務。這也是西方發達國家如美國、英國等為確保學前教育公益性通常采用的重要舉措。

2.改進民辦幼兒園管制策略

首先，我們可以借鑒OECD成員國家的經驗，注重制度的頂層設計，即在中央層面建立由教育部門牽頭、各部門協同工作的機制，同時，中央與地方要相互協調，以共同推動學前教育事業的發展。〔15〕例如，地方政府應設立對應的責任機構，要明確民辦園的歸口管理問題以及具體監管職責等。

其次，應通過立法和制訂一系列政策來確保民辦園在實現我國學前教育普惠性和公益性戰略發展目標過程中的地位。地方政府應深刻領會國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）的精神，制訂相關政策，將對民辦園的治理納入學前教育事業發展的行動目標。

最后，政府可根據民辦園的不同定位〔16〕，建立結構性質量標準與過程性質量標準，以規范和促進民辦園的可持續發展。結構性質量標準，指支持教職員工推動兒童學習的各種條件，具體包括師生比、班額、員工的培訓與教育、員工工資及工作條件、員工的穩定性及學前教育機構的基本辦學條件等。〔17〕過程性質量標準，指在學前教育環境中支持兒童獲得有益經歷的環境創設、人際互動及關系，其中包括園所文化環境創設及其對兒童經歷的影響、成人與兒童的互動、兒童之間的互動等。〔18〕并根據結構性質量標準和過程性質量標準，制訂民辦園辦園指南，開展辦園質量評估，指導不同類別的民辦園升級，并將評估、升級與民辦園的收費標準及國家資助或獎勵聯系起來。

總之，民辦園的治理是一個系統工程，需要將民辦園的資助、管制與學前教育的入口、覆蓋面和質量密切地結合起來，建立標準并提供專業支持。只有這樣，我們才能真正實現學前教育普惠性與公益性的戰略發展目標。

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