城鎮化發展中的不良現象及其法律規制

摘要：城鎮化是生產力發展到一定程度后引起的農村生產方式、生活方式及居住方式向城鎮型轉變的過程。我國城鎮化早期出現了圈地建城、公民權益受損、環境破壞、資源浪費等不良現象。從法治建設的角度看，法律制度供給不足、城鎮化進程中執法存在偏差、農民整體上法律意識淡薄等，是誘發這些不良現象的重要因素。我國當前正在著力推進新型城鎮化建設，必須吸收發達國家城鎮化建設的經驗教訓，運用法治思維和法治方式，強化法治理念，完善法律制度，做好城鎮規劃，營造良好的司法、執法和守法氛圍，確保城鎮化建設合法、有序、有效地進行。

關鍵詞：城鎮化；法治思維；法治方式

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0066-04

城鎮化是生產力發展到一定程度后引起的農村生產方式、生活方式及居住方式向城市型轉變的過程。早期城鎮化是一個自生自發的過程，人們往往基于單純的經濟利益驅動而走上城鎮化道路，容易導致雜亂無章的城市“綜合癥”現象。我國城鎮化發展中也出現了一些不良現象。運用法治思維和法治方式推進城鎮化，對于防范城鎮化無序發展，促進我國新型城鎮化建設具有重要意義。

一、我國早期城鎮化建設中的不良現象

我國早期的城鎮化（新中國成立到20世紀末城鎮化緩慢起步、加速發展階段）缺乏配套的法律規制，一些地方對城鎮化存在錯誤的理解和追求，致使城鎮化進程中出現了許多影響經濟社會長期穩定發展的不良現象。

1.大量圈地擴城，房地產無序開發

在我國城鎮化早期，一些開發商和地方政府為了眼前利益，片面追求圈地擴城、大搞房地產建設，城鎮公共服務、社會保障、基礎設施、社會治理、生態保護等明顯滯后，“攤大餅”“城市病”現象愈演愈烈。一些地區過于依賴土地財政，陷入“要地不要人”“顧地不顧人”的思維誤區，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。①城鎮化初期勞動力流動并不頻繁、流向很不固定，房地產無序開發造成的“鬼城”“睡城”現象破壞了城市應有的多樣性品格。而實際上，“地區以其盡可能多的內部區域的主要功能必須要多于一個。這些功能要確保人流的存在，不管是按照不同日程出門的人，還是因為不同目的到此地的人，他們都應該能夠使用共同的設施。在一些城市街道里，人流必須是在不同的時間段里出現的。這里所說的時間是指小段的時間，是按小時來計算的”②。

2.公民權益受損，影響社會穩定

城鎮化為實現全面現代化提供了機遇，也帶來了挑戰。城鎮化是“大變革”，涉及人口遷徙、土地制度改革、投資融資方式創新、體制轉型、社會治理機制創新等方面的問題，這些問題的解決需要法制跟進，否則，公民的利益就可能受損。近年來，國內很多地方都在積極試行“宅基地換房”，即在政府主導下征收耕地，人為地建起一座座城鎮，將大批農民房屋拆遷后進行集中居住安置。有學者將這種現象稱為農民“被上樓”。③在一些地方，農民“被上樓”既是城鎮化的手段，也是城鎮化的結果。在這所謂的城鎮化進程中，地方政府部門利用城鎮化進行權力尋租，“被上樓”農民的權益（主要是土地承包經營權和宅基地使用權，就業權和社會保障權，居住和遷徙的自由）屢屢受到侵害。④

3.環境破壞、資源浪費現象嚴重

城鎮化若以經濟增長為首要追求而缺乏有效的規劃和統籌，其快速推進就可能對生態環境造成深度破壞，資源浪費現象就將非常嚴重。這樣的城鎮化將難以為繼，同時，環境修復、資源再生所需的大量資金會使各級公共財政捉襟見肘。“中國城鎮化率快速提高的背后，是能源與環境的沉重代價。目前我國城鎮化與資源環境之間的矛盾越來越突出，必須引起高度重視。”⑤由于發展理念偏差、規劃設計不當、征地成本過低等，一些地方在城鎮化過程中存在著“高耗地”現象，建設用地的利用率非常低。一些地方還存在著將不適合城鎮化的地區勉強城鎮化的“過度城鎮化”現象，以及缺乏產業、公共服務和社會治理的“空心城鎮化”現象。

二、城鎮化建設中出現不良現象的原因

城鎮化建設中出現不良現象的原因是多方面的，從法治的角度看，主要有三大誘發因素。

1.法律制度供給不足

首先，一些重要領域缺乏相關立法。如目前的農村立法對維護農民當家作主的政治地位給予了重視，但有關規范農村社會治理、保護農民經濟權益等方面的立法還十分欠缺，導致廣大農村基層干部和群眾在相關實踐中無法可依。其次，當前我國正處于社會轉型期，法律的滯后性表現明顯。如目前有關城鎮化的戶籍立法、土地立法和社會保障立法都處于極不完善的狀態，已有立法存在過于原則和抽象、可操作性差、內容與農村現實狀況脫節甚至沖突等問題，這些問題影響著城鎮化的規范、良性發展。

2.執法不嚴、不當

有關城鎮化的執法不夠嚴格，也制約了城鎮化的良性發展。雖然我國城鎮化的動力來源已經由政府推進轉變為政府推進與市場導向、民眾參與相結合，但政府推進在城鎮化發展中依然占有極其重要的地位。在政府推進城鎮化發展的過程中，有些地方的基層政府部門并沒有隨著改革開放的深化而適時轉變政府職能，其權力行使超出了法律框架，甚至隨意干預農村民主選舉和村民自治范圍內的事情；有的基層官員法律意識不強，法治觀念淡薄，工作中重效率輕公平、重人治輕法治，執法不嚴甚至濫用自由裁量權。這些都對城鎮化建設產生了消極影響。

3.公民法治意識不強

我國鄉村社會長期以來形成的情、理、義等方面的民間習慣，在一定程度上影響著農民的思維和行為。在宗法傳統比較濃厚的農村地區，許多農民法治意識不強，存在“厭訟”“惡訟”心理，當利益受損時不能積極主動地通過法治途徑進行抗爭，這不利于消除城鎮化進程中的不良現象。

三、發達國家城鎮化建設對我國的啟示：

以德國為例考察發達國家城鎮化建設中已經出現的問題，是我國在城鎮化過程中應當盡力避免的。不過，發達國家的城鎮化建設也不乏一些有益的經驗，如有的國家注重運用法治思維和法治方式來處理問題，這是我國新型城鎮化建設中可資借鑒的。

1.城鎮化建設需要健全的法律制度

發達國家一般都設立了獨立的監察人，在城鎮化中負責主持聽證會或處理申訴事宜。對于一般的規劃以及城鎮化中損害公民利益的行為，司法機關有權予以審查，這對防止權力濫用、矯正城鎮化中的違法行為、彌補城鎮化中政府與公民關系的裂痕等都有重要的作用。如德國《行政法院法》第47條第1款第1項規定，高等行政法院對于依據《建設法典》頒布的規章，可以根據申請而審查其有效性。營建規劃屬于規章，其因而需要接受高等行政法院的規范審查。在規范審查之外，德國還存在針對規劃的合法性的附帶審查制度。根據這一制度，在發生具體的行政爭議時，必須將營建規劃是否合法作為一個先決問題來處理。行政法院的規范審查和附帶審查，使得當事人可以對已經發生效力的規劃付諸司法，從而獲得救濟，這在一定程度上制約了建設指導規劃的制定和實施權。

2.城鎮化建設需要民眾充分參與

信息廣泛公開，供民眾特別是利益相關者知曉并提供可選擇的政策方案，這是許多國家城鎮化建設的共同經驗。如德國《建設法典》第3條第1款規定了早期參與制度，要求市鎮將規劃的目的和目標，不同規劃方案及其可能產生的效果等充分告知參與者，參與者不受是否與規劃有關的限制，其可以對規劃提出建議和批評。這一制度的目的是為了使規劃材料更完善。德國《建設法典》第3條第2款規定，規劃草案及理由應當公示一個月，在此期間內，任何人都可以表達對規劃草案的意見，市鎮應當對這些意見進行審查并告知公眾審查的結果。根據德國《行政法院法》第47條的規定，無論意見是否被采納，政府都應當正式通知當事人并說明原因。德國《建設法典》規定了詳細的公眾參與程序，規定規劃所在城區和相鄰城區的公共機構以及其他利害關系方都有權參加聽證程序。民眾的充分參與保證了城鎮規劃是基于各方的利益和關切，實現了對城鎮規劃的宣傳和推廣，有利于最大程度地避免不必要的誤解和阻力。⑥

四、運用法治思維和法治方式推進

我國新型城鎮化建設只有真正運用法治思維和法治方式推進我國新型城鎮化建設，才能保證城鎮化建設的正當性、合法性，促進城鎮化建設有序、有效地開展，最終實現格局優化、模式科學、機制完善等城鎮化建設目標。

1.強化法治理念

強化法治理念，就是要以法治思維貫穿城鎮化頂層設計和綜合治理，樹立以法律調節城鎮化過程中各種利益關系的理念。法治作為維護社會穩定、促進社會發展的基本手段之一，其所蘊含的權利思維、義務思維和程序思維，是決策者在進行城鎮化建設的頂層設計時必須運用的思維方式。強化法治理念有助于社會和諧，這一邏輯推斷建立在這樣的前提和假設上：首先，法律可以通過賦予社會主體權利義務而實現社會和諧。城鎮化是現代化的必由之路，是解決三農問題的重要途徑，是破除城鄉二元結構的重要依托，是推動區域協調發展的有力支撐。⑦無論是解決三農問題，還是破解城鄉二元結構，最終都是要實現人與人和諧相處，為實現人的全面、自由發展創造基本條件。法律可以通過明確社會關系中不同主體對某項客體的權利狀態及相應的義務和責任，從而避免或減少城鎮化過程中相關當事人之間的利益紛爭，促進城鄉和諧。其次，法律可以通過詳盡的程序性規定而保障城鎮化和諧進行。有了具體、明確的程序依據，城鎮化建設就會規范、有序，就會帶來和諧穩定的社會環境。在城鎮化建設中強化法治理念的具體體現，就是要制定和遵守有助于社會和諧的具體法律制度。

2.完善法律制度

要立足于新型城鎮化的需求，加強立法建設，以良好的法律制度推進我國城鎮化建設。城鎮化法律制度涉及方方面面，當前我國新型城鎮化建設迫切需要加強和完善關于戶籍、土地和社會保障的法律制度，以及關于公共服務均等化和社會治理的法律制度。首先，要改革戶籍制度，加強戶籍立法，把目前主要由政策調整的戶籍管理改變為主要由法律調整。戶籍立法要以保護公民的平等權、居住權、遷徙自由和規定相應的義務為目標，要保證公民身份平等。⑧其次，要完善土地制度立法。要圍繞提高建設用地的集約化程度、建立城鄉統一的土地市場、穩步推進農民宅基地制度改革等，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，引導和規范農村集體經營性建設用地入市，推進征地制度改革，完善城鄉一體化發展的體制機制。要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。⑨最后，要推進社會保障制度改革，完善城鄉統一的社會保障立法。要通過立法明確城鎮社會保障制度的覆蓋面，將已經在城鎮落戶、就業的農民工直接納入城鎮社會保險統籌；擴大農村合作醫療制度的覆蓋面，逐步實現農村醫療保險和城鎮醫療保險并軌；加快養老保險省級統籌和跨統籌區轉移接續，逐漸實現城鄉居民養老保險一體化；在農民工自愿、主動放棄土地的情況下，加強對農民工權益的法律保障。要通過立法對社保基金進行有序管理，確保社保基金保值增值。

3.做好城鎮規劃

城鎮化既需要國家設計長期的戰略規劃，也需要各地制定短期的實施政策。在城市發展中，規劃處于龍頭地位，具有重要的戰略引領和先導作用。各地情況不同，必須因地制宜地進行城鎮化建設。近年來，一些地方在城市規劃的編制和實施過程中存在一些問題，如不嚴格遵守城市規劃的時限要求，對規劃內容朝令夕改，“一屆政府一個規劃思路”。一些地方的城市規劃“貪大求洋”，不注重城市生態系統內部各種結構要素、利益團體的均衡協調發展，以至于損害公共利益的事情時有發生。要有效避免這些問題，促進城市長期健康和諧發展，就要完善有關城市規劃的法律制度，從源頭打牢城市規劃的法治基礎。從法治的角度看，城市規劃其實就是一部關于城市發展建設的法律，因此，遵守和貫徹城市規劃的過程就是一個守法、執法的過程。既然城市規劃是法律，那么從它的編制、審核到具體實施、監督，就都應該有明確的權責界定和嚴格的規范要求。⑩城市規劃是為民規劃，旨在不斷改善人們的生活空間。為民規劃意味著需邀請公民參與到政府的規劃決策中，法律制度要明確公民參與規劃決策的具體形式，為公民參與提供程序保障。

4.營造良好的司法、執法和守法氛圍

在城鎮化建設中營造良好的司法、執法和守法氛圍，就是要維護法律的尊嚴和權威，確保契合新型城鎮化要求的法律能夠得到貫徹、實施和遵守。司法、執法和守法是法律得到落實的三個主要途徑。政府推進在城鎮化進程中起主導作用，司法機關和行政機關在行使公權力的時候，要堅守法律底線，恪守“法無允許即禁止”的基本信條，將自身行為嚴格限制在法律的軌道內，確保法律的權威性和司法、執法的公信力。政府部門在規劃設計、土地征收、戶籍管理、公共服務、社會治理等方面，都要將法律作為行為標尺，以贏得公眾對政府推進城鎮化的認同感，確保城鎮化有序、有效推進。廣大民眾是城鎮化建設的最終受益者，也是確保城鎮化有序進行的基礎力量。國家要加強公民的法治教育，使公民明晰自己的權利義務并能通過合法的途徑行使權利、承擔義務。當前，尤其要提高廣大農民的法律意識，讓法律內化于其心、外化于其行。

注釋

①張志前、王申：《進城圓夢：探索中國城鎮化之路》，社會科學文獻出版社，2014年，第152—153頁。②[加]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，譯林出版社，2006年，第137—138頁。③劉松山：《征收農民房屋和土地的憲法法律問題》，《政治與法律》2012年第1期。④何虹、許玲：《城鎮化須以保障農民權益為根本——消除城鎮化幾個誤區的法律思考》，《農村金融時報》2014年1月6日。⑤李從軍主編《中國新城鎮化戰略》，新華出版社，2013年，第22—23頁。⑥李勇：《法治化處理拆遷矛盾》，《學習時報》2013年5月27日。⑦⑨柯尊全：《新型城鎮化制度創新的著力點》，《光明日報》2013年5月11日。⑧曹宗平：《中國城鎮化之路》，人民出版社，2009年，第269頁。⑩張貴峰：《期待城市規劃法治化》，《廣州日報》2006年6月2日。[德]克勞斯·昆茨曼：《上海可借鑒歐洲公眾參與城市規劃》，《東方早報》2014年5月7日。

參考文獻

[1]吳敬璉，等.中國未來三十年[M].北京：中央編譯出版社，2011.

[2]姜述弢.構建法律信任：中國城鎮化進程中社會矛盾之化解[J].學術交流，2013，（5）.

[3]鄒延睿.英國城市化對我國城鎮化的啟示[J].法制與社會，2011，（25）.

責任編輯：鄧林