生態文明視角下的環境損害評估與賠償制度化研究

摘要：環境損害賠償制度是實現生態文明發展觀的途徑之一，其有利于引導經濟發展方式的轉型升級。目前我國面臨著環境污染損害賠償難、地方保護主義干預嚴重、環境損害賠償制度缺位等諸多困境。歐美發達國家通過建立行政主導的法律救濟體系、制定具體明確的法律條文等途徑構建了成熟的環境損害賠償制度，有效解決了環境污染損害賠償難等一系列問題。借鑒國外的先進經驗，結合我國環境污染損害鑒定評估試點地區的實踐探索，今后我國的環境保護要以預防為主、綜合治理理念為指導，實現環保評估常態化和環保管理制度化。

關鍵詞：生態文明；環境損害；評估與賠償；制度化

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0088-05

黨的十八屆三中全會強調，要下決心解決好關系群眾切身利益的大氣、水、土壤等突出環境污染問題，建立系統完整的環境損害賠償制度，用制度保護生態環境，實現“美麗中國”——生態文明建設的宏偉目標。然而，“美麗中國”建設面臨著嚴峻考驗，大氣、流域及地下水等生態環境污染事件時有發生，高污染、高消耗的傳統發展方式再受拷問，以霧霾為中心的生態環境保護問題也是2014年全國“兩會”期間熱議的話題。這些問題的根源是環境污染損害賠償缺少制度化，因此，構建我國的環境污染損害賠償制度對于從源頭預防環境事故發生、轉變社會經濟發展方式、實現生態文明具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、問題的提出

1.環境損害評估與賠償實施的困境

近年來，我國環境污染事故頻發，每年由環境保護部直接處置的各類突發環境事件呈不斷上升趨勢，平均每兩三天發生一起。渤海灣康菲事件中的原油泄漏污染、云南曲靖的饹渣污染、山西渭河苯胺泄漏等突發環境事件令人觸目驚心。這類事件影響范圍廣、持續時間長、處置難度大、影響十分惡劣，不僅造成嚴重的生態環境損害，而且嚴重影響了社會經濟的可持續發展，甚至于貽害子孫后代。面對環境污染造成的損害，由于委托部門缺乏資質，其鑒定難以得到司法部門的認可，無法成為有效的證據，加之責任主體的推諉與監督執行乏力、地方保護主義的干擾等，致使環境損害評估與賠償在責任認定、鑒定評估、賠償兌現等諸多方面出現了困境。

2.環境損害評估與賠償實施困難的根本原因

除上述原因外，產生環境損害評估與賠償困難的根本原因是法律和制度的缺失。第一，環境損害賠償的法律缺位。目前，環境污染損害鑒定評估的法規尚屬空白。在司法系統內，以《全國人大常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》（2005年）為基礎建立起來的司法鑒定管理制度，不包含對環境污染損害鑒定評估的管理。從損害判定方面看，不少特殊損害領域的辨別標準和鑒定方法尚屬空白；從鑒定評估技術規范方面看，沒有統一性的程序與技術體系，鑒定評估結論的可比性差、公信力不足。第二，環境損害鑒定與評估制度缺失。在環保系統內，沒有建立環境事件處理處置中的鑒定評估工作機制，也沒有專門的鑒定評估機構，更沒有針對鑒定評估活動的監管措施。從專業隊伍及能力方面看，專業鑒定隊伍嚴重匱乏，多數鑒定評估任務找不到合適的鑒定機構和鑒定人；從管理方面看，由于缺乏監管，無法對相應從業機構和人員進行指導和監督，參與鑒定評估的機構和人員的技術水平參差不齊；從部門聯動方面看，環保部門與司法部門在環境污染損害鑒定評估工作方面還沒有建立起正式的協調合作關系。

二、環境損害賠償制度與生態文明建設

1.環境損害賠償制度是實現生態文明發展觀的重要途徑

環境損害賠償制度看似是事件發生后的賠償問題，實質是提倡對生態環境的保護，是對破壞環境行為導致環境危害的警醒，是對人們破壞環境嚴重后果的明確預期。環境損害包括兩部分：直接損害與間接損害。直接損害針對生態環境本身，間接損害針對人身健康和財產安全。直接損害具有隱蔽性、復雜性，間接的人身損害更明顯。相對于其他生態文明中的環境管理手段，損害賠償更具有公開性，對人身財產的破壞更具體明確，處理不好將引發群體性事件。環境污染損害是用極端的方式告誡人們對生態環境保護的意識，用最直觀、最直接的方式表現環境惡化與經濟發展之間的關系，展現經濟與環境不和諧的后果。無論是重大污染事件還是長期的污染危害，都是生態文明發展方式的指示劑。在生態文明制度中，損害賠償制度是用慘痛的教訓警示人們要增強意識，轉變行為。賠償的目的不只是實現賠償，而是通過賠償和責任追究，用震懾力告誡、警示污染者，今后要預防此類事件的再次發生。環境污染損害賠償制度是實現生態文明發展觀和發展方式轉變的重要途徑。制度特征是震懾，通過賠償顯示污染行為所要付出的代價，實現責任明確化，損害貨幣化，賠償精確化，進而實現用制度約束、引導人的行為。

2.環境損害賠償制度有利于引導經濟發展方式的轉型升級

環境污染損害賠償表面上是一個環境問題、法律問題，實質上是經濟發展方式問題，是對“粗放式”經濟發展方式的反省。只要“粗放式”的發展方式不改變，污染事故還會發生。如果污染企業為了經濟發展目標依然鋌而走險，地方政府還將污染事故看成類似火災、旱澇災害等災難事故，出了問題只是“亡羊補牢”，領導干部只是將污染事故當成“丑聞”、“霉運”，希望大事化小，小事化了，那么可以預見，即便環境污染損害賠償制度再嚴格，也難以從根本上杜絕污染事故的發生。環境污染損害賠償的意義不僅在于保護生態環境利益與人民的人身財產安全，還在于體現資源環境的稀缺價值，規范企業行為，引導經濟發展方式的升級轉型。中國的改革已經進入“深水區”，改革的方向是產業升級、設備改造、經濟發展方式的綠色轉型。一切政策手段都應圍繞這個中心進行設計，環境污染損害賠償制度也應圍繞促進經濟“升級轉型”這個中心，意義在于防患于未然。2011年全國“兩會”期間，全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅提出，環境損害賠償立法的重點要放在如何防止對生態環境的損害上，在未出現人體健康損害時就應及時處理，防止污染事件再次發生。

總之，梳理生態文明建設與環境損害賠償制度之間的關系，能夠為環境損害賠償制度的構建確定目標、指明方向。在生態文明建設目標的指引下，環境損害賠償制度設計還需要借鑒國內外相關實踐經驗，確保制度的可行性與可操作性。

三、國內外關于環境損害賠償實施的探索

鑒于環境損害發生的隱蔽性、修復的急迫性、數據證據的時效性、責任方和公訴人難以確定、機構不完善、基礎數據難以收集、賠償金額難以確定和執行，尤其是行政干預、地方保護等，使得環境損害鑒定評估賠償工作受到嚴重干擾。針對事故頻發與環境損害賠償難的問題，深入探討產生問題的根源，借鑒美、日、歐等發達國家和地區的經驗，有利于探索環境損害賠償制度化的途徑。

1.發達國家環境損害賠償走向規范化

縱觀美國、歐盟等國家和地區，均是在預防為主、綜合治理理念的指導下建立了環境損害賠償制度，制度體系完善而規范，對環境損害賠償責任主體、適用范圍、責任基礎、舉證責任、賠償范圍等都有具體的規定。

（1）預防為主的行政救濟手段。歐盟國家通過政府的行政手段，樹立預防為主的公法體系，從源頭上控制污染，引導經濟發展方式轉變，有效預防、監督了環境污染。德國、丹麥、芬蘭、瑞典等國采取有效的行政法方式預防環境污染事故的發生。預防原則徹底轉變了事后補救的指導思想，因為任何污染事故一旦發生，其損失都是很難補救的。預防原則將矛頭指向了潛在的污染者，對可能發生污染事故的責任主體，不管是長期損害還是歷史性損害，都作為環境污染賠償制度管理的對象。通過公眾監督、社會輿論等較早地對污染環境的行為進行糾正。另外，如果發生了污染事故，行政救濟手段可以將污染責任與潛在污染者在常規管理中對相關行政法規的遵守情況結合起來，迅速認定污染者的責任。

（2）完備的法律體系。歐美等國家已形成環境污染損害賠償方面成熟的法律體系。歐美國家在污染事故因果關系的鑒定與損害大小的評估方面有成熟的經驗。如美國的《清潔水法》《超級基金法》和《環境應對、補償和責任綜合法》《油污法案》，規定了環境損害的評估程序與方法。歐盟的《歐盟環境責任指令》是對歐盟國家關于環境損害評估的指導性指令，其對損害評估項目進行了具體界定，包括恢復成本、期間損失、評估損害的成本、法律和執行成本、收據收集和監測成本、環境監管成本等。意大利在發生幾次重大事故后逐步將《歐盟環境責任指令》引入國內，并不斷加以豐富和細化。在建立環保法庭方面，印度2010年頒布了《國家綠色法庭法》，目的是為了快速有效地解決與環境保護、森林和其他自然資源保護有關的案件。包括任何與環境相關的法定權利的實施，對人身、財產的損害及其他相關或偶然發生事項提供救濟和補償。根據該法的規定，由中央政府設立國家綠色法庭，行使法律賦予的審判權利。

（3）健全的鑒定評估技術體系。以意大利為例。1988年，政府以175號法令頒布了SevesoⅠ，從預防工業事故發生、盡量減少損失的角度，對企業的安保措施和檢查監控等方面提出要求；1999年，政府從關注高危工業行業對環境影響的角度，以334號法令修訂出臺了SevesoⅡ，確定了1178家環境風險重點監管單位，對其危險化學元素特征、生產過程的安全規定、相應的預防措施等進行規定并列表；2005年，政府以238號法令修訂出臺了SevesoⅢ，對國家安全管理機制和突發公共事件聯絡機制以及檢查企業事故風險等方面內容做了詳細規定。2009年，日本通過了《關于解決水俁病被害者救濟及其水俁病問題的法律》，2010年政府又通過了關于水俁病問題解決的特別措施法，對于水俁病事件的救濟措施、基金籌建等方面做出了相關規定。

（4）專門的調解機構。訴訟外糾紛解決是環境損害賠償制度的重要環節。日本于1970年頒布《公害糾紛處理法》之后，基于此法建立了訴訟外糾紛解決制度，該制度也被中國、韓國等國家所仿效。日本在中央設立了公害等調整委員會，在各都、道、府、縣設置了公害審查委員會，這些機構的糾紛處理方式有斡旋、調停、仲裁、裁定等權力。在2007年8月的東京大氣污染訴訟案中，東京高等法院通過訴訟外糾紛解決制度，使當事人以和解的方式結案。國家、東京都、首都高速道路公團和三菱、豐田、本田等汽車制造商及本案所有被告一起出資，補償被污染損害的受害者。

（5）快速反應的聯動機制。歐盟等國家建立統一協調的污染事故指揮機構，實現多部門迅速反應的事故處理機制。意大利的國家民事保護部，由總理直接領導，負責全國范圍的應急指揮協調和救援工作。2002年成立的國家應急指揮委員會，由意大利的海陸空三軍代表和消防、警察、內政、交通、安全、環保（全稱為環境領土與海洋部）、衛生等部門的最高長官組成，負責重大應急事件救援決策的協商。2004年建成了新的決策指揮系統、應急救援信息共享系統、資源配置體系和聯合辦公機制等。國家民事保護部是意大利應急事故處置的總牽頭部門，直接對總理負責。發生突發環境事件時，最先到達現場的是消防隊和醫療隊，如果事態嚴重，意大利民事保護部也會參與。意大利政府建立的部門應急聯動機制是提高應急效率的有效手段。

歐美等發達國家關于環境損害賠償規范化的先進經驗，對我國的環境損害賠償的制度化建設有一定的啟發和借鑒意義。一是行政主導的法律救濟體系。環境屬于公共物品，只有政府才能作為公共利益的代表維護環境公益。二是預防為主的管理理念。由私法到公法，歐美國家逐漸意識到環境損害賠償的最終目標是防患于未然，源頭上防止污染事故的發生才是最有效的手段。這一理念對我國發展方式的轉變以及生態文明建設尤為重要。三是具體明確的法律規定。法律法規制定的越具體，對潛在污染者的威懾力越大。我國亟待解決環境損害賠償法律法規不健全的問題。四是常規管理的防控手段。常規化的管理方式不僅能在污染事故發生前有效祛除污染事故隱患，也能在污染事故發生后迅速認定責任主體與污染責任，這對我國有較強的借鑒意義。

2.我國試點地區環境賠償實施的進展及存在的問題

（1）試點地區實施的進展情況。我國《民法》（2013）修訂案中賦予了公民提出環境公益訴訟的權力。我國《刑法》（2013）規定，環保部門在環境污染事故現場應急處置時收集的數據可以直接作為訴訟的證據。我國《刑法》第338條污染環境罪規定：違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。但法律中對于責任如何認定，損害數額如何核算都沒有具體規定，其中提到的“嚴重后果”該如何衡量容易導致較大爭議。2011年，國家環保部、司法部共同組織了環境污染損害鑒定評估試點工作，選取了江蘇、昆明、重慶、山東、河北、河南、湖南7個省市作為試點地區，并建立了環境污染損害評估領導小組。部分地區，如重慶市，已經建立起環保法庭。江蘇、昆明、重慶三地相繼建立了環境污染損害鑒定評估機構，專門從事環境污染事故的責任認定、損害鑒定與評估工作。2014年，7個省市均獲得了我國第一批環境污染損害評估機構與評估人員的合法資質，并獲得了司法鑒定資質，為環境公益訴訟提供法庭證據。這些試點地區已經開展了工作，如對云南曲靖、重慶等地的噪聲污染事故，山東化工廢水非法傾倒案等案例的處理；國家環保部環境規劃院在廣西龍江河鎘污染事件中進行的經濟損失調查評估與突發環境事件環境損害評估、核實漁業損失等基礎信息統計。

（2）試點地區實踐中存在的問題。主要有三個方面：一是重GDP、輕生態效益的政績觀帯來地方保護主義的干預。在試點地區，由于地方政府受傳統經濟發展觀念的影響，不配合相關人員進行第一手證據的收集。二是相關機構之間缺乏聯動機制。污染事故的處理、賠償需要應急、公安、衛生、消防、農業、漁業、環保等多個部門參與，環保部門往往不能第一時間到達現場，無法取得第一手數據。三是基礎數據積累欠缺。由于立法前沒有對某類問題的長期跟蹤分析與基礎數據的積累，一旦在意見和利益出現分歧時，缺乏有說服力的證據去加以證明。

四、我國環境損害賠償制度體系的建立

根據目前環境損害評估與賠償中面臨的困境，針對試點地區在實踐中遇到的障礙和難點，我國的環境損害賠償應在借鑒國外經驗的基礎上，制定符合我國國情、科學有效、可操作性強的環境損害賠償制度體系。

1.環境損害賠償制度設計的理論依據

十八屆三中全會提出了我國生態文明建設的目標：致力于構造一個以環境資源承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續社會經濟文化政策為手段的環境友好型社會。為了實現這一目標，我國制定了關于生態環境損害賠償的三項措施：一是劃定生態保護紅線，建立資源環境承載能力監測預警機制，對超載區域實行限制性措施；二是探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制；三是對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。要實現這些措施，必須建立健全相關制度體系，并有效實施之。

制度體系的構建需要明確構成要素及運行機制，新制度經濟學提出了制度體系的構成要素和運行機制。根據丹尼爾·W.布魯姆利的觀點，制度分為所有權制度與行為準則制度兩類。所有權制度是在對社會目的或手段偏好不一致時用來協調行為的社會制度；行為準則制度是用來協調行為的社會制度。這兩類制度共同作用于人們的行為。根據諾斯的制度構成理論，制度包括三種：一是界定責任的規則，即組織中權責的劃分；二是選擇空間的規則，規定人們能做什么、不能做什么的策略集；三是關于懲罰的規則，規定對第二條規則的違反要付出什么樣的代價，即參與約束與激勵相容約束。

基于新制度經濟學理論及中國的實際，我國在建立行之有效的生態環境損害賠償制度體系時需要注意三點：第一，制定界定責任的規則。要建立行政主導的賠償制度以及多部門的聯動機制。第二，制定選擇空間的規則。告訴人們能做什么、不能做什么，要完善環境損害評估體系，明確規定有關評估、賠償方面的工作程序與技術規范。第三，制定關于懲罰的規則。要制定嚴格的環境損害賠償管理制度，對污染企業、主管部門、當地政府都要嚴格考核，明確不遵守規則所要付出的代價。

2.環境損害賠償制度體系的設計

構建環境損害賠償制度體系應從建立行政主導的賠償制度、環境損害評估體系、環境損害賠償管理制度、環境損害賠償聯動機制等幾個方面著手。

（1）建立行政主導的賠償制度，排除地方保護主義干擾。面對環境損害、環境利益被侵蝕，環保部門應發揮主導作用，全面承擔起保護環境的重任。環境損害賠償法應當確立“政府干預、行政主導”的基本原則。依照“權力法定”的原則，為了解決環境利益訴訟代表缺位以及環境損害索賠之訴的程序啟動權，環境損害賠償法需要賦予政府特定部門“環境損害索賠權”。要充分發揮環境行政部門以及其他相關部門在認定、監測、調查與評估環境損害等方面的技術優勢，強化政府維護公共環境資源的職責。為了進一步加強環境損害賠償法的強制力與執行力、督促特定部門有效行使環境損害索賠權、排除地方保護主義的干擾，環境損害賠償法還需要借助檢察機關的震懾力建立監督機制，由人民檢察院下達檢察建議書，甚至在一定情況下代位提起環境損害賠償之訴，從而充分落實環境損害賠償責任。環境損害賠償制度還有賴于行政協助、公眾參與、責任填補社會化等配套機制的進一步完善。環境損害賠償法難以涵蓋所有問題，還需要在法律頒布實施之后由特定部門按照立法授權并結合實際情況，在長期的法律實踐過程中逐步發現問題、研究問題、解決問題。

（2）完善環境損害評估體系，將損害精確化、貨幣化。環境損害賠償評估體系包括技術層面的鑒定、評估體系，專家系統?？梢詫⒆匀毁Y源損害分為預評估期、評估規劃期、評估期和后評估期。其中，預評估期決定是否有必要啟動評估程序，開展評估工作；評估計劃期主要制定評估計劃，選擇采用的評估類型；評估期確定自然資源損害的貨幣化賠償金額，并公示于眾；后評估期主要工作任務包括編制評估報告，并在收回損害賠償金后制定最終恢復計劃。

（3）嚴格環境損害賠償管理責任制度，糾正單純追求GDP的政績觀。要根據中國的現實情況設計一套經濟發展與生態環境保護相結合的業績考核體系，促使領導干部增強生態文明意識，改變過去單純追求GDP的政績觀，將環境政策與經濟社會發展放在同等重要的位置。在每年“兩會”上，各級政府應提交“國民經濟、社會發展與環境保護報告”，全面匯報經濟社會發展與生態環境保護方面的情況。

（4）建立環境損害賠償聯動機制，及時處理污染事故。環境損害賠償聯動機制應包含事故處理工作的聯動與配套政策之間的聯動。污染事故處理工作的聯動由應急、公安、衛生、消防、農業、漁業、環保及事故發生地的地方政府等多部門共同參與，相互協調，信息共享，應保障環保部門在環境污染事故發生的第一時間到達現場，取得第一手數據。通過資源環境承載能力監測預警機制、環境風險評估機制與企業環境責任保險機制的有效運用，促使各相關部門之間的聯動配合。

（5）加強污染損害賠償制度的常態化管理，貫徹預防為主的指導思想。為使生態損害賠償制度的制度體系更加完善，需要對生態損害的源頭與過程實行全面、常態化管理，實時監控，盡早發現問題，防患于未然。另外，日常工作中要積累基礎資料與數據，做好基礎工作，保證評估工作的效率。

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