制度反腐的九大舉措

任大立

反腐敗的治本之策，是健全反腐倡廉制度，用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里。黨的十八屆三中全會《決定》的一個重要內容，就是突出制度反腐，并提出了制度反腐的九大舉措。

落實黨委的主體責任和紀委的監督責任。黨的十八屆三中全會科學反腐的第一個新舉措，就是提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”，簡稱“兩責任”。所謂黨委負主體責任，是指黨組織主要負責人要認真履行好第一責任人的職責，班子其他成員要根據工作分工，對職責范圍內的黨風廉政建設負起主要領導責任，切實做到“一崗雙責”。所謂紀委負監督責任，是指紀委除了要協助黨委抓黨風廉政建設之外，還要加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好地發揮黨內監督專門機關作用。

強化上級紀委對下級紀委的領導。黨的十八屆三中全會制度反腐的第二個舉措，就是作出了“兩個為主”的具體規定，以強化上級紀委對下級紀委的領導。第一個“為主”是：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”在原來的習慣性程序中，不少地方紀委如果發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到同意后才能進行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機會。現在案件線索的處置和案件查辦必須同時向上級紀委報告，那么就能夠對同級黨委主要領導形成制約，就能從體制上解決壓案不報和瞞案不查的問題，有利于嚴格依法，懲治腐敗行為。第二個“為主”是：“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”此舉有利于強化他們同上級紀委的溝通和聯系，有利于他們更加負責任地發揮職能作用，為各級紀委更好行使黨內監督權，提供了有力的體制保障。

做到紀檢機構和巡視兩覆蓋。 黨的十八屆三中全會制度反腐的第三個舉措，就是提出要做到“兩覆蓋”，即紀檢機構全覆蓋和巡視全覆蓋。此前，在中央一級黨和國家機關，中紀委主要在政府部門設置派駐機構，在黨務部門基本上沒有設置。十八屆三中全會明確規定：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。”據此，中央一級黨和國家機關都要派駐紀檢機構，不留空白。派駐機構對派出機關負責。派駐紀檢組長擔任駐在部門黨組成員，只履行監督職責，不參與駐在部門業務分工。為加強紀律監督，黨的十七大決定，中央和省一級設立巡視組，但在十八屆三中全會以前，巡視工作沒做到全覆蓋。黨的十八屆三中全會明確提出：“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。”所謂全覆蓋，是指對所有地方、部門、企事業單位都應當進行巡視，包括中央政治局委員兼任地方黨委書記的同志在內，都在巡視監督的范圍之內，以形成震懾。

科學配置黨政部門及內設機構權力和職能。黨的十八屆三中全會制度反腐的第四個舉措，就是明確提出“科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。”科學配置權力的基本原則，是構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。要按照不同性質的權力由不同部門行使的原則，使決策、執行、監督職能相分離，對直接掌管人財物等高風險部門和崗位的權力進行限制，壓縮和規范各種權力的自由裁量空間。現行權力配置的一個突出問題是權力往往過分集中于主要領導干部手中。黨的十八屆三中全會明確提出要規范各級黨政主要領導干部職責權限，以解決權力過分集中于主要領導的問題。要按照集體領導、分工負責原則進行分工，按決策、執行、監督要求分解權力，形成領導班子成員內部相互制約和協調的權力運行系統。已有部分省市和國企出臺規定，不允許主要負責人直接分管人事任命、財務管理、工程發包、政府采購等事項，把這些容易出問題的權力交給其他官員分管，從而讓主要官員可以對其進行有效監督。

推行地方政府及其工作部門權力清單制度。黨的十八屆三中全會制度反腐的第五個舉措，就是提出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。權力清單，就是詳細規定權力究竟應該做什么，不能做什么，具體怎么做。它要求對政府及其工作部門所掌握的公共權力進行全面清查，明晰權責，給權力劃定邊界，同時將其列表清單公之于眾，讓權力行使公開透明，主動接受社會監督。推行政府權力清單制度既是推進政務公開的重要內容，也是從源頭上預防腐敗的重要措施。

建立健全廉政風險防控制度。黨的十八屆三中全會制度反腐的第六個舉措，是提出要健全廉政風險防控制度，這是從源頭上預防腐敗的治本之策，有利于增強反腐敗的前瞻性、科學性、有效性。廉政風險，是指黨員領導干部在日常工作和權力行使過程中發生腐敗行為的可能性。所謂廉政風險防控，就是把現代管理科學中的風險管理理論運用于反腐倡廉實際工作，針對因教育、制度和監督不到位而可能產生的廉政風險，以崗位風險防控為基礎，通過采取前期預防、中期監控、后期處理等措施，對腐敗風險加以有效防范或及時化解。

健全防止利益沖突制度。黨的十八屆三中全會制度反腐的第七個舉措，就是提出要健全防止利益沖突制度。所謂利益沖突，是指官員因同時扮演雙重角色而可能導致的利益沖突。官員一方面是普通社會成員，有自己的個體利益，另一方面又是公共權力行使者，應代表和維護公共利益。當兩種利益通過同一主體來實現時，難免產生利益混淆和沖突。防止利益沖突制度，就是在假定官員也有私心的基礎上，通過建立健全一系列制度，預防官員在行使權力的過程中公權私用、以權謀私。建立防止利益沖突制度，一般來說，要堅持以下三個基本原則：一是禁止公職人員在與其本人或利害關系人利益相關的任何事項上采取任何行動。二是禁止公職人員或其利害關系人與公職人員所在單位或受其監管的單位發生交易行為。三是要求公職人員在執行公務之前說明所涉及事項是否關聯到本人利益并主動申請回避。

推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。黨的十八屆三中全會制度反腐的第八個舉措，就是提出“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。領導干部有關事項公開制度，也就是通常所說的官員財產申報制度。這一制度要求官員將本人、配偶及子女的從業、財產等情況公開，接受社會的監督。這一制度最早起源于240多年前的瑞典，現在世界上的200多個國家和地區中，已有90多個國家和地區實行官員財產申報制度。我國在改革開放后，也開始試行官員財產申報的做法。如1995年5月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，全國就開始了縣級以上官員的財產申報工作。2010年5月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了修改后的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。但以上文件都只要求官員向內部報告個人或家庭的財產收入情況，并未要求向公眾公開。另外，官員的個人事項申報后，紀檢或組織人事部門也沒有對官員的申報情況進行審核。如何在官員的財產申報方面取得突破？十八屆三中全會決定推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。這一制度的基本設計是，在未來的若干年內，對新提拔的領導干部逐年實現公開財產，接受社會監督，并在試點基礎上全面推開。而對于未能得到提拔的領導干部，先不要求財產公開，而是通過現行的辦法和制度進行反腐。也就是通常所說的老人老辦法，新人新辦法。表面上看，這種做法似乎有妥協，不徹底，但不失為一個重大突破。因為全部領導干部的財產在近期都公示，阻力大，查處的難度也大，本著先易后難、實事求是的原則，從新提任領導干部和新人推進，阻力會小得多，查處也相對容易，并可在推行若干年條件成熟后，對所有的領導干部作一樣的要求。

探索實行官邸制。黨的十八屆三中全會制度反腐的第九個舉措，就是提出“探索實行官邸制”，這是解決領導干部多占公有住房、預防住房腐敗的一項有效措施。官邸制，是由國家為重要官員在任期內提供住房的一種制度。所謂官邸，是指國家為較高級別的官員在任職期間提供的公有住房，官員擔任某種職位的官，就住相應的公有住房，一旦離開這個官職，就搬離這套公有住房，由繼任的官員居住。對官員來說，官邸在任期內只有居住權，沒有產權。官邸制作為官員住房的制度，已在國外實施多年。在美國，白宮就是美國總統的官邸，由在任的美國總統入住，有130多個房間，居住期間每年只象征性的交1美元的租金。中國當前實行官邸制，很有現實意義。現在很多重要官員在任期間的住房由當地政府提供，但隨著他在不同地區任職，在各個地區都有住房，出現了一名官員占有多套住房的現象。 對哪個層級的官員實行官邸制，目前具體的制度安排還沒出臺。多數學者認為，官邸制的實行對象僅限于掌權的重要職位的官員，比如縣級、市級、省級的一把手，而其他公務員住房通過市場化、貨幣化或其他方式安置，不在此制度考慮范圍內。

（作者系湖北省委黨校中共黨史黨建教研部主任、教授）