京津冀城鎮化與工業化協同發展的戰略思考

辜勝阻等

摘 要：京津冀協同發展有利于推動區域內大中小城市和小城鎮協調互動發展，打造梯度有序、分工明確、優勢互補的城鎮體系，推動區域產業優化布局和人口均衡分布，實現城鎮人口、資源與環境協調可持續發展。北京治理“大城市病”要通過產業疏解和功能疏解帶動人口向外疏解；河北要合理承接首都產業和功能，淘汰污染產能，通過協同發展推進新型城鎮化和工業化。

關鍵詞：京津冀協同發展；大城市病；人口疏解；新型城鎮化

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）04-0005-04

在今年全國“兩會”前夕，習近平總書記在嚴重霧霾天氣之時視察北京，并主持召開了京津冀協同發展工作座談會，將京津冀協同發展提升到重大國家戰略的高度，提出各地要自覺打破“一畝三分地”的思維定勢，實現優勢互補、良性互動、共贏發展，并就推進京津冀協同發展進行了具體謀劃和部署。京津冀協同發展，不僅有利于治理大氣污染，保障居民的身體健康，提升生活品質，而且有利于促進京津冀地區產業布局優化與城市功能調整以及人口的合理均衡分布，對推動京津冀地區健康可持續發展具有重要意義。本文以北京和河北為例，在分析京津冀當前發展過程中面臨的產業、人口、資源與環境等問題基礎上探討京津冀協同發展的意義，并就如何推進京津冀協同發展提出相應的對策建議。

一、京津冀協同發展的戰略意義

當前，京津冀城市群是我國最重要的政治、經濟、文化與科技中心，擁有完整齊備的現代產業體系，也是國家自主創新戰略重要承載地[1]。但同時，京津冀三地之間發展嚴重不平衡，造成產業和人口分布與地區資源、環境的承載能力不匹配，進而產生一系列經濟、社會、生態問題。北京市出現嚴重的“大城市病”，問題出在城市規劃和功能定位上。要害在于城市功能過度集中，既是行政中心又是經濟中心、文化中心、教育中心、醫療中心、科技中心，大量優質資源過度集中在北京，造成北京的人口膨脹，每年到北京看病就醫的人口就達5 000萬人次。世界上一些其他大城市，如紐約、倫敦、東京等，都經歷過人口快速增長時期。相比這些大城市，北京的人口增長呈現更為明顯的“速度快，規模大”特點。紐約、倫敦、東京三個城市人口規模的快速增長分別持續了50年、50年和20年，人口增量分別為502萬、390萬和513萬，而北京在2000—2013年的13年間，人口增長了752萬[2]。人口急劇膨脹也產生了資源緊張、環境污染、交通擁堵、房價高企等“大城市病”。環境污染問題最明顯的就是當前日益嚴重的霧霾天氣。2013年監測結果表明，北京市全年優良天數加起來共有176天，尚不足總天數的一半，重度污染天以上的天氣累計有58天，占到全年天數的15.9%，平均6～7天就有一次重度污染。據國際衛生組織數據顯示，北京PM10濃度在全球1 600個城市中僅排名1 461位。北京的大氣污染的病因之一城市功能過度集中所導致的人口過度膨脹，人多導致車多，車多又導致尾氣排放多。目前，北京的機動車保有量已經超過500萬輛，有研究表明，北京大氣污染來源中，在本地污染源中機動車污染貢獻20%以上，是霧霾天氣的第一大內部貢獻者。資源緊張方面最突出的是水資源的短缺。北京是一個水資源比較稀缺的地區，近些年來隨著工業發展和人口急劇膨脹，工業用水和生活用水量持續增加，造成了北京供水持續緊張。近十年來，北京每年形成的水資源量平均只有21億立方米，而年用水總量達36億立方米。巨大的用水缺口，只能通過外省調水和超采地下水來緩解。北京人均水資源量減少到不足200立方米，不到全國平均水平的1/10，只有世界的1/40，是極度缺水區。河北產業發展滯后，城市功能弱，基礎設施與公共服務不完善，對產業和人口的吸引力不足，城鎮發展嚴重滯后，形成“環首都貧困帶”現象。有數據表明，在京津周圍的河北省轄區內，分布著32個貧困縣、3 798個貧困村，貧困人口達到272.6萬[3]。同時，河北又過度依賴重工業發展，消耗了大量的煤炭資源，造成大量的污染排放，也加劇了京津冀區域的大氣污染。

京津冀三地在地理上緊密聯系，人口、資源、環境等問題相互交織，要解決三地發展過程中的各種難題，需要三地密切合作，相互配合，實現協同發展。在人口方面，北京一直在努力通過控制人口進入的方式來控制人口規模，但效果并不理想。2010年第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1 961.2萬人，提前10年突破了2020年常住人口總量控制在1 800萬人的目標，而且目前人口仍然保持快速增加的勢頭。因此，治理北京“大城市病”關鍵在于疏解北京人口，而不是試圖通過行政控制的手段阻止人口流入。人口往哪里疏解？這就需要北京周圍的河北中小城市來承接。對于河北而言，環首都的大量中小城市如何擺脫貧困？這也需要北京的輻射帶動作用，為城市與產業發展提供技術、管理、金融、物流等生產性服務。河北還可以通過合理承接北京的部分產業轉移來加快產業發展與產業結構轉型升級。

推動京津冀協同發展，加強北京與河北中小城市的聯系，發揮北京對河北中小城市的輻射帶動作用，促進北京與河北中小城市和小城鎮的協調互動發展，有利于構建梯度有序、分工明確、優勢互補的區域城鎮布局結構體系，促進京津冀三地健康可持續發展。合理有序的城鎮體系有利于促進人口在京津冀城市群內的合理均衡分布，實現人口與資源、環境的協調可持續發展，有效緩解北京因人口過度膨脹而產生的交通擁堵、空氣污染、房價高企等“城市病”，并帶動河北中小城市集聚人口。合理有序的城鎮體系還有利于促進京津冀城市群內大中小城市根據各自的產業比較優勢進行產業鏈分工合作，形成區域內高效的產業分工體系，促進各城市的產業快速發展和產業競爭力的提升。

二、推動京津冀城鎮化與工業化協同發展的對策思考

中共十八屆三中全會最大的理論創新是重新塑造政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，構建“市場主導、政府引導”的發展模式。促進京津冀協同發展需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的有效配合。要充分發揮市場在區域資源配置中的決定性作用，促進人流、物流、資金流、信息流等要素流在區域內的自由流動，提高區域資源的利用效率。政府要發揮好協調引導作用，做好區域發展戰略與功能定位、產業發展規劃、產業環保標準與環保法規制定、基礎設施與基本公共服務建設以及相關的協同發展政策的落實等方面的工作，保證市場機制的有效發揮。

霧霾天氣是當前京津冀共同面臨的最為嚴重的問題之一，京津冀協同發展要以霧霾治理為突破口。京津冀地區大氣污染治理是一項系統工程，治理的難點在于不僅各地自身空氣污染情況不容樂觀，而且存在日益顯著的區域傳送和相互影響特點。有數據顯示，北京PM2.5主要污染物來源區域輸送占25%左右。在特定氣象條件下，區域輸送可能達到40%左右。因此，在京津冀地區大氣污染治理問題上，各地都無法獨善其身，必須通力合作，構建京津冀協同發展長效機制，有效治理大氣污染。我國大氣嚴重污染的深層次原因在于粗放的工業化消耗了大量能源資源造成巨量的污染物排放，和失衡的城鎮化發展模式造成特大城市人口過度膨脹[4]。推進京津冀協同發展和霧霾治理，要加快區域產業布局和產業結構調整與優化升級，積極淘汰落后產能；要以京津冀城市群建設為載體，促進首都非核心功能向外疏解，優化京津冀城市群空間布局，實現區域均衡發展；構建京津冀協同發展與生態建設的頂層設計及其組織體系，保障大氣污染治理行動的順利推進。

（一）推動京津經濟結構高端化，推進首都環境友好型產業向河北的轉移的同時大力淘汰落后污染產能，使河北產業結構調整有“退”有“進”，帶動京津冀整體產業結構優化升級

工業及能源污染一直是京津冀大氣污染的重要“貢獻者”。京津冀區域內鋼鐵、水泥、有色金屬等重點工業行業是大氣污染物排放的重點行業。特別是河北，長期以重化工為主的粗放型發展模式，使其貢獻了區域內絕大部分的重工業產值和能源消耗，河北煤炭消費占京津冀地區全年燃煤總量的80%，對京津冀大氣污染影響顯著，產業升級優化也面臨艱巨的挑戰。要統籌協調京津冀區域發展及經濟定位，轉變產業資源過度集中首都地區的現狀，促進首都產業資源合理向外轉移。要利用京津冀地區產業發展的梯度差異和資源的互補性，促進區域范圍內的資源流動和產業整合，實現三地產業的錯位發展和產業鏈對接，共同打造京津冀主導優勢產業鏈[5]。要加快推進產業對接協作，進一步理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，發揮各自產業比較優勢，不搞同構性、同質性發展，實現區域產業合理布局與整體優化升級。要逐步改變北京“大而全”的經濟體系，重點發展生產性服務業、高端服務業、高新技術產業，大力推進首都產業的高端化、服務化、低碳化。天津要按照打造北方經濟中心、國際航運、國際物流中心的功能定位，充分發揮港口、制造業、濱海新區綜合改革先行先試等比較優勢，重點發展科技創新、金融及電子信息等產業，打造天津高新技術產業高地。作為首都北京的重要鄰省，河北省要把淘汰自身落后高污染產能與合理承接首都產業轉移相結合，改變原有偏重的產業結構，處理好“退”和“進”的關系。一方面，要嚴格市場準入制度，遏制地方政府與企業擴張沖動，不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目。支持技術先進企業兼并落后企業，對規模小、重復性高的企業進行有效整合；將市場倒逼機制與激勵機制結合起來，促進企業加快技術創新和產業升級；要大力支持過剩產能企業走出去，完善激勵企業開展海外拓展的扶持機制；完善企業退出機制，加快淘汰產能效率低、污染嚴重的企業。另一方面，要合理承接首都產業轉移，按照“主體產業配套、新興產業共建、一般產業互補”的思路，利用首都先進的技術條件，發展低能耗低污染的戰略性新興產業，形成環首都高端產業圈，促進產業升級和產城融合。產業項目在轉移過程中要積極尋求轉型發展，要通過生產流程再造、生產設備更新等技術、管理手段提高能源資源利用效率，降低污染排放，提高綠色發展水平。這樣，河北承接首都產業轉移就不會增加新的污染排放，可以避免污染的轉入，還有利于促進河北產業轉型升級，實現京冀合作共贏發展。河北還應發揮北京高技術產業發展水平高的特點，圍繞北京對周邊地區的技術外溢，將河北環首都地區逐步發展成為北京的科技成果轉化基地和高端制造業基地。要加快推進現代物流、旅游休閑、文化創意、健身療養及文化教育等高端服務業向環首都地區的疏解，使環首都地區成為滿足北京養老、醫療、休閑、教育等服務需求重點區域。

（二）促進首都非核心功能向京外疏解，把疏解人口、疏解產業項目和疏解城市功能相結合，促進京津冀空間布局優化，有效緩解北京人口過度膨脹，實現區域均衡發展

疏解北京人口必須與疏解城市功能相結合，以功能疏解帶動人口疏解。北京要明確其政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的戰略功能定位，大力促進首都非核心功能向京外疏解。通過城市群建設，發展大城市的衛星城，吸引人口向衛星城市轉移，進而疏解大城市人口壓力是一種行之有效的途徑，已在很多國家的大城市地區得到推行，像日本、韓國、英國、法國、美國等國家在其首都地區都采取過此措施。例如日本東京，上世紀五六十年代也遭遇過首都功能過度集中于城市中心區而出現嚴重的交通擁堵“大城市病”，其解決辦法是在首都周邊建設副中心和新城，并通過立法來轉移部分政府機構和研究機構，并吸引企業入駐，從而有效疏解了首都功能，治理了首都的“大城市病”。衛星城市有多種形態，如臥城、工業城、科學城、多功能衛星城等形態。北京也需要立足發展現狀科學發展多種功能形態的衛星城，吸引市區人口向衛星城轉移，緩解市區巨大的人口壓力。要加快北京的衛星城建設，將緊鄰北京的一些河北中小城市納入北京衛星城建設范圍以內，增強北京對衛星城市的輻射帶動作用，即起到疏解北京人口的作用，又能改變環首都“燈下黑”局面。基礎設施特別是交通、通訊等基礎設施是提高城市之間互聯互通水平，強化城市間分工合作的基礎。東京發展首都副中心給我們的一個重要啟示是交通基礎設施是城市副中心匯聚人氣、有效承接主城部分職能和分擔主城服務功能的最基礎條件，特別是對特大城市而言，多條軌道交通（地鐵和輕軌）的交叉往往是城市副中心成長的首要推動力[6]。促進京津冀協同發展也需要完善的交通基礎設施作為支撐。目前，北京周邊存在的大量“斷頭路”現象，嚴重阻礙了北京與河北中小城市的交流與聯系，制約了京津冀協同發展。要推進城市群內基礎設施全面對接，著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。具體而言，要協調京涿（涿州）、京廊（廊坊）、京燕（燕郊）、京固（固安）城市輕軌項目，加快進京、環京高速公路網建設，打造10分鐘到半小時交通圈，引導北京市區人口向周邊衛星城鎮合理轉移和穩定居住，緩和北京市區人口膨脹壓力，并帶動衛星城鎮聚集人氣。在市場經濟背景下，人口流動更多的是一種物質和精神利益導向，人口會向工作機會多，發展潛力大，子女教育、醫療、養老等基本公共服務完善的地區流動。京津冀區域人口分布嚴重失衡的一個重要原因就是北京的就業機會、基本公共服務資源比河北好。因此，要積極推進京津冀地區基本公共服務均等化，使衛星城享受和北京平等的基本公共服務，增強北京衛星城的吸引力。

（三）完善京津冀在協同發展中治理生態環境的頂層設計，重點針對大氣污染及水資源短缺問題，構建京津冀大氣污染聯防聯控的高層協調機制，建立節約生產生活用水的激勵約束機制，促進京津冀在協同發展中有效解決生態環境問題

治理大氣污染是當前京津冀協同發展過程中最迫切的任務之一。京津冀協同治霾過程中會涉及到企業和機構在地區之間的轉移問題，這會影響到轉出地政府的GDP和稅收收入，從而降低地方政府合作的意愿與積極性。要促進三地之間的協同合作，必須建立高于三地行政級別的更高組織協調機制，做好大氣污染聯防聯控的頂層設計，統一協調和監督三地的大氣污染防治行動。可借鑒德國魯爾工業區污染治理的經驗，由聯邦、州和市三級政府共同參與魯爾區的改造工作，并成立魯爾煤管區開發協會，作為魯爾區最高規劃機構，統一指揮、形成合力。建議不斷完善由中央政府領導牽頭、區域內各地人民政府共同參與的京津冀大氣污染治理聯席會議制度，作為區域空氣污染防治工作的最高協商與決策機構，為京津冀及周邊地區大氣污染防治工作的聯動協作提供有效的制度保障。在共同協商的框架下，重點構建區域大氣污染任務分擔機制與治理監督機制。要按照“共同但有區別的責任”原則合理確定各地區所承擔的大氣污染治理任務與實施路線圖，依據所承擔任務合理分配對各省市的財政、信貸支持力度。為避免地方政府由于自身發展需求而造成區域環境污染的短視行為，首先應加大中央政府對地方政府的監督力度，督促地方政府定期遞交空氣環境標準的執行細節。其次，還應完善包括人大、檢察機關、法院、公眾、公民團體、企業等“第三方主體”監督機制，構建企業、政府與“第三方主體”各司其職的制衡體系，加強“第三方主體”對污染治理的有效監督和約束。要盡快形成區域性空氣污染防治法規，對污染排放標準與處罰標準采取統一標準，防止污染企業在區域內轉移，采取各省市聯合執法行動，統一執法尺度，以此加大對區域內污染違法行為的查處力度和效率。要依據生態補償機制原理，多渠道擴容京津冀大氣污染防治專項資金，發揮政府投入的示范和先導作用，廣泛吸納社會資本，建立多元空氣污染防治成本分擔機制，支持落后污染產能的淘汰，扶持分流下崗職工再安置和再就業。

針對目前京津冀地區的水資源短缺問題，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，緩解目前經濟社會發展需求與水資源儲量不匹配的現狀。要健全有效的激勵和約束機制，實施財稅、信貸和政府優先采購等方面的政策措施，鼓勵企業采取綠色生產方式，盡可能減少工業用水消耗；對耗水量大的企業生產進行約束，增加其運行成本，倒逼耗水量大企業減少用水消耗。要建立反映環境要素稀缺程度的價格機制，最大限度地利用經濟手段增強全社會節約用水的內生動力。要進一步增強公民節水意識，將節水意識上升為公民意識，將節水行動普及為公民行動。加大對節水產品的補貼力度和信貸支持，鼓勵消費者購買和使用節水產品，促進公民逐步樹立環保節水消費模式，逐步減少公民生活用水量。

參考文獻：

[1]首都經濟貿易大學課題.扎實推進京津冀協同發展[N].經濟日報，2014-04-01.

[2]李鐵，范毅，王大偉.北京人口調控該往哪走？[N].光明日報，2014-05-27.

[3]天津經濟課題組.京津冀一體化的綜述與借鑒[J].天津經濟，2014，（4）.

[4]辜勝阻，鄭超，方浪.城鎮化與工業化高速發展條件下的大氣污染治理[J].理論學刊，2014，（6）.

[5]祝爾娟.京津冀一體化中的產業升級與整合[J].經濟地理，2009，（6）.

[6]馬海濤，羅奎，孫威，王昱.東京新宿建設城市副中心的經驗與啟示[J].世界地理研究，2014，（3）.

責任編輯、校對：關 華