以深化改革推動京津冀協同發展

摘 要：京津冀區域經濟發展不協調、少協作、區域競爭力弱。必須深化改革，建立協同發展的體制與機制，才能推動和實現京津冀一體化發展，為此，應建立京津冀協同發展協調機構，科學合理地明確京津冀各自的功能定位，調整現行財稅制度、考核制度等制度安排，制定區域資源協同利用共享使用政策，促進區域要素合理流動，統籌區域城鄉一體化發展，實現區域生態建設一體化。

關鍵詞：京津冀；一體化發展；協同發展

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）04-0009-05

改革開放以來，僅僅經過30多年的發展，就在我國成長出了兩大城市群，一是“珠三角城市群”，另一個是“長三角城市群”。而規劃中的‘環京津環渤海城市群卻讓人感覺十分勉強。城市群是區域經濟一體化和城市化發展到較高階段的必然產物，也是實現資源優化配置、提高城市承載力、集約利用資源和基礎設施的重要途徑。環京津環渤海城市沒有形成分工緊密經濟一體的城市群，反映出京津冀區域經濟發展之不協調、不開放、少協作。京津冀協同發展關乎北京大城市病治理、國家創新戰略制定、新增長極培育、城市群布局、人口資源環境區域協調發展等目標的實現。

一、京津冀區域經濟社會協同發展水平長期落后于“長三角”與“珠三角”

從上世紀80年代末至今，京津冀的經濟總量一直只與珠三角的廣東省一個省持平，只相當于長三角滬蘇浙三省市的近60%。京津的經濟總量也只相當于河北省或上海一個城市，而僅蘇州一個城市的財政收入就相當于整個河北省的財政收入。現在京津大城市病凸顯，區域內城鄉二元結構嚴重，環境污染已經達到了令人無法容忍的程度。京津冀合作至今只在農副產品生產與銷售、旅游兩個方面建立了比較好的合作機制，在實踐中取得了各方都比較滿意的成果。

京津冀區域相對于長三角、珠三角落后的主要原因，一是改革開放起步晚，政府職能轉變慢，干部群眾思想觀念不夠解放，小農經濟和計劃經濟思想根深蒂固；二是國有企業太多，改革轉制慢，民營經濟起步晚，發展慢；三是區域內貧富差別、城鄉差別大，河北省的人均GDP值只相當于京津的41.2%，天津的38.2%。2013年河北省城市化率只有48%，有一半的國土面積生態環境脆弱，環京津還有26個國家級貧困縣和6個省級貧困縣，服務業只占經濟總量的35.5%，工業產業結構和產品結構層次低。河北省GDP在全國排第六位，但是“大而不強”的特征非常明顯。

京津冀區域相對于長三角、珠三角落后還有一個重要原因就是京津冀區域經濟合作水平不高，沒有形成能像珠三角、長三角那樣的區域競爭優勢，沒有形成利益共同體。很多因素阻礙京津冀區域內協同發展：一是京津長期處于生產要素的聚集階段，對外輻射不夠。以首鋼搬遷到曹妃甸為標志，北京2004年以后才開始對外輻射。二是京津冀區域之間在市場基礎上的整合還存在許多深層次的制度障礙，特別是行政區劃和財稅體制造成京津冀之間的利益分割，有跳出“一畝三分地”的思維模式。三是沒有一個統領全局的京津冀區域發展規劃。四是沒有健全的合作機制。五是沒有形成統一的要素市場。六是河北省產業配套能力差，包括軟硬環境建設遠不如廣東。如北京電子產業規模大，但配套生產基地大都選在廣東。

二、京津冀協同發展已成為國家訴求

京津冀區域地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚，但是，長期以來這一區域各自競爭發展為主，并未形成規劃一體、資源共享、優勢互補、分工協作的經濟社會共同體。

國家主席習近平開始關心京津冀協同發展問題。2013年5月他到天津調研，同年8月到北戴河調研，對京津冀協同發展作出重要指示。2014年2月26日習近平主席在北京專題聽取京津冀協同發展工作匯報，將京津冀協同發展提升為國家戰略。按照習近平這次講話的精神，要在國家治理能力和治理體系中考慮京津冀區域發展。京津冀協同發展已成為國家對這一區域發展戰略的需要。

京津冀協同發展的最終目的是，打破行政壁壘實現區域內各種生產要素的自由流動和最優配置，人口、資源、環境在這一區域協調發展，消除貧困，實現經濟一體化發展，使京津冀區域整體競爭優勢最大化，成為全國新的經濟增長極。

京津冀區域協同發展的具體目標是，京津的核心優勢（主要是高科技的研發優勢）得到充分發揮；疏散北京的非首都功能，減少北京的城市壓力；構建區域內科學合理的產業布局和城市布局；構建區域內現代產業體系；建立健全區域內服務體系（包括金融、物流等等）；構建統一的要素市場，實現要素的自由流動；消除貧困，實現區域內城鄉一體化發展；區域內建成完善的基礎設施，實現城鄉公共服務一體化；實現生態環境建設一體化，基本消除霧霾和水資源污染。

京津冀區域行政碎片化分割嚴重且行政地位不平等，因此必須深化改革，建立協同發展的體制與機制，才能推動和實現一體化發展。

三、以深化改革推動京津冀協同發展

京津冀是一個特殊的區域，地緣相接，地位不等，京為都津為港，京津雙城冀中央。故而京津冀協同發展需要國家層面的協同發展體制機制設計，需要中央層面統籌，激發地方政府參與區域間經濟社會協同發展的自主性和活力，使地方政府出于自身地方利益的考量而愿意突破固有的行政區劃的羈絆，主動參與到區域經濟社會的協同發展中來。

（一）建立京津冀協同發展協調機構

由于行政壁壘嚴重，京津冀的關系，說到底不是三方關系，而是中央與京津冀四方的關系。沒有中央參與，沒有頂層設計，很多制約區域合作的難題不好解決。很難有效地推進京津冀區域內具體領域的協調發展。

1. 盡快成立京津冀協同發展最高協調機構。建議盡快成立由國務院領導，國家發改委牽頭，京津冀行政長官參加的區域協調發展聯席會（領導小組），負責區域發展的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實；負責研究、編制和落實京津冀區域發展總體規劃，統籌協調區域合作和一體化戰略決策。2004年《廊坊共識》沒有得到充分落實，主要原因是沒有一個監督、推動、協調三省市落實該共識的權威機構。

區域協調發展聯席會領導小組的具體職能構想：（1）負責制定京津冀一體化發展的方針、目標、總體規劃。（2）明確區域合作機制，解決區域有關政策法規沖突，合理解決合作中發生的經濟糾紛等，優化合作的軟環境。（3）確定需聯合向國家申請的合作項目和爭取的政策。（4）完善區域產權、資本等市場體系建設，推進區域市場一體化。以資本經營為主要經營形式，推動企業實行跨行政區、跨行業、跨所有制的合作，建立市場化的經濟合作體制。（5）協調區域內各行政主體和經濟主體的利益關系，解決規劃實施過程的矛盾和問題。實際上中央為協調地方利益關系，實現協調發展，已經成立了類似的協調機構，如黃河水利委員會，還有南水北調工程建設委員會。

2. 盡快成立京津冀專業發展協調與合作委員會。根據影響京津冀區域協調發展的重大問題或突破點，分領域組建由三方政府相關職能部門參加的專業發展協調與合作委員會（如京津冀區域大氣環境治理合作委員會、京津冀能源發展與供應委員會、京津冀統一水資源供應安全委員會、京津冀區域交通運輸協調與合作委員會等等），就跨行政區的重大項目和具體問題的協調與合作舉行三方會談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點。

3. 三省市政府各部門、各黨派、群眾團體、各行業協會，可以建立廣泛而密切的協商合作渠道，各相關企業也可以在政府的協助下建立相應的合作平臺，定期或不定期的研討有關事宜。

（二）科學合理地明確京津冀各自的功能定位

京津冀協同發展度不高，重要原因之一就是京津冀功能定位的競爭性。尤其是北京的多中心定位更造成北京成為吸引全國資源的黑洞，更成為京津冀地區的黑洞，進而成就北京的大城市病。京津冀協同發展，必須科學合理定位各自功能。

1. 北京要明確首都功能。首都功能不是北京功能，是國家功能。研究京津冀協同發展規劃，首先是功能的規劃。北京是首都，北京的主要功能是政治、文化、國際交往和科研開發。北京應該在金融資本、生產性服務業、高科技產品的研發、人才和教育資源、信息等方面加強對區域的輻射。除一些面向全國的非首都核心功能，大部分非首都功能要向周邊或更遠的地區疏散。部分科教文衛機構可適當遷移出北京。非關國家經濟命脈的央企總部，也可以適度遷出北京。優化三次產業結構，優化產業特別是增量工業項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化。

2. 科學規劃區域城市空間布局和產業空間布局。明確京津冀區域內工業開發區和科技園區功能定位，實現三省市各方需求的對接。各地方政府有關部門應該從京津冀協同發展的大局出發，優化布局、科學確定功能，科學分區形成協調互補的產業發展與人居環境一體化體系。

（三）按照有利于推進區域協調發展的方向調整現行制度安排

區域經濟社會協同發展只依靠京津冀之中的任何一方的施舍或犧牲都是不可行的，不可持續的。只有外在的旨在一體化的體制、機制制度安排，使得京津冀三家親身感受到參與京津冀區域合作能夠得到巨大紅利，三省市的廣大干部和群眾才能更加積極主動地投入到區域協同發展的行動中來，協力打造利益共同體。在改革財政體制，大力提倡突破“一畝三分地”思維模式的同時，要盡快建立起京津冀區域管理協調機制、利益補償機制和相應的業績考核機制。

1. 由中央政府建立以京津冀經濟圈各市為被考核單位的考核制度與項目。政績考核不再考核地方生產總值的總量和增速，而把京津冀三家政府在區域合作中的行為與功過作為考核重點之一。考核地方轉變政府職能的成效，理順中央與地方關系，激發地方政府協同發展的自主性和活力，通過頂層的架構設計，通過中央層面的適度放權和統籌，使地方政府出于自身地方利益的考量而愿意突破固有的行政區劃的羈絆，主動參與區域經濟社會的協同發展中來。

2. 設立首都財政，讓北京瘦身。為了根治北京的大城市病，減少其在大辦制造業方面與津冀的競爭，北京市可以借鑒類似“華盛頓特區”模式，建立有別于普通地方財政的“首都財政”，讓北京市聚焦首都功能。把北京市作為中央一個部來對待，單獨作為一個財政預算和支出單位。北京市作為首都不應該為了增加地區財政收入而大辦工業，考慮到首都處于北京市，為了既能夠確保履行“服務首都”重要職能，又能促使北京市積極參與京津冀區域在高科技和現代服務業方面的合作，建立“首都財政”，使北京市不再繼續背著深重的財政包袱，不再參與區域內招商引資競爭。

（四）充分利用河北省各市縣的科技園區和經濟開發區承接北京的產業轉移

在區域性復合型大氣污染面前，任何一個地區都不可能獨善其身。在京津冀區域環境污染，特別是嚴重的大氣“霧霾”的情況下，指令河北省大力消減鋼鐵、水泥、玻璃等產業，2014年一季度河北增長率只有4%，下降5個點，同時出現了大批下崗失業人員。為彌補經濟總量和安排下崗人員，更需要將北京、天津的裝備制造業、IT產業的生產基地和服務產業轉移到河北。消除區域內污染源是京津冀的共同任務。北京和天津應該真正一起幫助河北發展經濟，這樣由發達區域帶動欠發達區域進行產業升級轉型才是協作治霾的根本之道。

為了實現區域內生產要素合理配置、最大化地發揮其經濟效益，必須制定實施有利于促進產業集聚的政策，科學地規劃和打造京津冀區域科學合理的城市布局和產業布局。根據各地的資源稟賦和產業基礎，同時考慮后進地區利益補償，科學制定規劃。鼓勵京津冀地區差異化發展、錯位發展。把鼓勵政策、限制政策和引導政策結合起來，促進各地區轉變經濟增長方式。建立既符合市場競爭規律又能發揮區域比較優勢的產業結構，形成城市之間的合理分工，推進城市之間的平等合作和優勢互補。

（五）制定京津冀資源協同利用共享使用政策

京津冀協同發展，只有實現區域資源協同利用共享利用，才能實現真正的協同發展。為此，要加強土地資源、水資源、人口資源、能源、基礎設施等的協同使用，統籌考慮區域產業、交通、公共資源、人口等問題。

建立京津冀統一、安全、合理的水資源市場。推廣建立可交易的水權制度。界定水權是建立可交易的水權制度的核心。這里的水權是指水資源的使用權和與水環境維護、治理相關的各種權益。界定水權會涉及到流域地區方方面面利益的調整，既要考慮水資源的持續利用、循環使用，保護寶貴的水資源，又要高效率使用水資源。大力發展海水淡化工程，解決城市用水安全。合理分配有償使用南水北調水資源。

要統一規劃和管理區域的土地資源、能源資源、岸線資源，將資源消耗量大的產業向其賦存程度較高的區域轉移。北京、天津兩市土地資源稀缺，可以將占用土地規模較大的產業向河北一些區域集中。

推動共同開發利用區域內鐵路、公路與港口等公用基礎設施。

（六）京津冀協同發展的機制與路徑

1. 京津冀區域協同發展應遵循的原則。京津協同發展應遵循自愿、平等和互利共贏的原則，按市場經濟規律辦事原則；堅持市場主導、政府推動的原則，使資源配置達到最佳效益；發揮比較優勢，堅持錯位發展，不搞同質競爭，優勢互補的原則；堅持統籌兼顧、可持續發展的原則。

2. 京津冀區域協同發展的合作機制。從產業組織的整合進度看，一定要建立政府之間和企業之間的兩套合作機制。政府引導、市場主導；政府搭臺，企業唱戲。

3. 大力改善發展環境。為進一步加強經濟合作，三省市政府要大力改善制度環境，提升制度競爭力，加大政府機構改革和職能轉變對區域經濟發展的推動力，加強政策、政務、市場、法制、人文、硬件等六大環境建設，對科技創新建立長期靈活有效的保障機制，加強投融資機制創新，從而使制度安排對資源優化配置和經濟發展產生巨大的推動作用。

4. 科學處理產業集聚與疏散的關系。集中資源和生產要素，有效地發展重點區域與重點城市，在促進產業集聚過程中實現區域生產力的優化布局。加快形成分工合理、重點突出、比較優勢得以發揮的區域產業結構。

5. 京津冀協同發展要由虛到實、求同存異、先易后難、梯次推進。先易后難，從眼前亟需解決的問題入手。比如當前可以從治理霧霾入手，共同調整區域內產業結構和能源結構；把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡；從發展旅游和農副產品供應入手，共同發展交通和物流產業；從勞動力市場建設入手，建立人力資源培訓體系；從南水北調中線建設入手，共同建設包括海水淡化在內的水資源市場，保障京津冀區域的生產和生活用水安全；充分利用京張聯合申辦冬奧會和北京第二機場建設是京冀合作的重要機遇。張家口可以發展交通、物流、旅游、休閑度假、生態建設等產業。固安可以發展臨空港產業，包括服務業、制造業、物流業等等。

（七）制定政策促進促進區域要素合理流動

京津冀區域要素市場流動不暢，市場割據、部門保護、地方保護還不同程度的存在。京津冀協同發展，要著力加快推進市場一體化進程，下決心堅決破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規律在區域內自由流動和優化配置。

1. 建立開放、統一、公開、透明的要素市場。及時清理已經過期、不合時宜的部門封鎖和區域封鎖政策；積極實施反壟斷、反區域封鎖的政策；建立能夠競爭有序、結構合理的企業組織體系；規范市場的進入和退出行為。

2. 建立京津冀統一的融資機構和融資平臺，開展金融租賃業務。發揮金融本身的巨大優勢，把不同地方的資源，進行跨時間、空間調配，特別是對未來資源進行調配。大規模增加資本供應，加快實體經濟發展速度。金融發展的結構、方向和重點要服從于區域經濟發展的結構、方向和重點。

（八）統籌京津冀區域城鄉一體化發展

圍繞京津在河北存在著一條環京津貧困帶。這樣的貧困帶將直接影響京津冀一體化發展。要從根本上解決環京津貧困帶問題，建議國家實施“京津冀城鄉一體化發展規劃”，堅持有差別的開發式扶貧戰略，制定專項幫扶規劃、特殊政策和措施。對于國家來說，河北省各貧困縣的要求并不特別高，只要對這些貧困縣在扶貧開發、基礎設施建設和生態建設方面給予與北京郊縣延慶、懷柔、密云同樣的投資標準和優惠政策，這些貧困縣貧困落后面貌的改善將是指日可待的。比如，造林至少需要一年種植三年補植，造林資金需要多年投入，成年樹木達到成活標準每畝至少需要投入資金1 500元，但2010年造林補助張家口、承德各縣每畝僅為200元，而北京遠郊縣每畝投入達5 500元。

（九）建立生態補償機制，實現區域生態建設一體化

河北的張（家口）承（德）地區為京津提供了生態屏障，為京津水安全和環境建設做出了突出貢獻，與此同時也犧牲了自身發展。作為京津上風上水的生態屏障和水資源地，從1997年起，張家口停產治理了企業277家，取締企業517家，失去了很多發展機會。2008年奧運前后的半年多時間，河北省有一千多家企業被迫停產。盡管張承地區的發展不能以本地GDP論成績，但是他們為京津冀地區作出的生態貢獻與水安全貢獻的成績則不應是無私的，是應該有回報的，因為生態保護是需要大量投入的。受益區政府應給予相應補償。因此，建立京津冀區域生態建設補償機制十分必要和重要，否則有失公平。應本著“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，盡快建立京津冀生態補償機制。生態補償范圍應包括飲用水源補償、水土保持小流域治理補償、生態公益林的補償、濕地保護補償、農田基本建設補償、礦產資源補償，以及生態移民補貼。補償總額應相當于生態貢獻、水資源安全貢獻投入的機會成本。建議盡快成立“京津冀區域生態環境建設領導小組”，同時成立辦事機構，具體制定京津冀區域生態一體化建設規劃，規劃建立自然保護區，成立專項基金，制定基金使用管理辦法，以及區域生態建設補償政策。這些補償資金主要應該有中央政府財政轉移支付，京津冀三家政府也應該適當補充。基金主要用于生態投資與環保補償，用經濟手段實現生態安全的投入與產出的平衡。

（十）確定一批大力支持京津冀一體化開發的重大活動和項目

1. 在國家安排“南水北調”、“國家高速公路網絡”、“國家高鐵網絡”、“張承地區風電”建設等工程以后，再在河北省安排一些重大工程，如河北省與天津市沿海統一的華北物流基地建設、沿海制造業基地建設，在環京津貧困帶特別是張承地區安排一些重大的制造業項目。

2. 北京市和張家口市聯合申辦2022年冬奧會，將為兩市基礎設施建設帶來新的機遇，建議國家安排交通、旅游、生態、冰雪體育競賽場館等方面的建設項目。

3. 推進網絡支持體系建設，實現人才、科技、商業的信息共享。

（本文為楊連云研究員2014年3月8日在河北經貿大學召開的“京津冀協同發展：機遇與路徑”學術研討會上的發言整理稿。河北經貿大學經濟研究所高鐘庭研究員對楊連云研究員提交的參會文稿和即席發言進行了合并整理。）

責任編輯、校對：高鐘庭