關(guān)于中國設(shè)立國際船舶登記制度的深層思考

全賢淑

(大連大學(xué) 文學(xué)院,遼寧 大連 116622)

隨著國際海運(yùn)業(yè)的發(fā)展，方便旗船在船舶規(guī)模和船舶質(zhì)量等方面都發(fā)生了很大的變化，時(shí)至今日已經(jīng)不能再用“低標(biāo)準(zhǔn)船”作為方便旗船的代名詞，方便旗船隊(duì)為世界海運(yùn)業(yè)和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是從國家的整體利益考慮，發(fā)展和壯大本國籍船隊(duì)對(duì)提高綜合國力具有不可替代的作用。因此，一些傳統(tǒng)的海運(yùn)國家采取各種措施如制定國際船舶登記制度等以抗衡方便旗船，吸引移籍海外的本國船回歸，擴(kuò)大本國籍船隊(duì)。

目前我國同許多航運(yùn)國家一樣方便旗船隊(duì)的比重不斷提高，截至2013年1月我國1000總噸及以上的船舶中方便旗船已達(dá)到62.93%，這是有史以來我國方便旗船比例的最高值。為了盡快使中資方便旗船回國，制定符合我國國情的新的船舶登記制度更加必要。目前天津東疆港國際船舶登記制度試點(diǎn)已開始啟動(dòng)。就登記制度本身而言，我國的國際船舶登記制度是否要沿襲歐洲已有的制度，如果要改革創(chuàng)新，改革的關(guān)鍵又是什么，這些都需要去深刻思考。

一、國際船舶登記制度及其發(fā)展

國際船舶登記制度又稱“第二船籍制度”或“離岸登記制度”，是20世紀(jì)80年代中后期出現(xiàn)的一種既有別于傳統(tǒng)的船舶登記(嚴(yán)格登記)又有別于船舶開放登記(方便旗船籍)的船舶登記制度(見表1)，其目的是吸引移籍海外懸掛外旗的船舶回國懸掛本國國旗。最先推出該制度的是挪威(挪威國際：NIS)，以后又有丹麥國際、馬恩島船舶登記處(英國)、凱爾蓋朗船舶登記處(法國)、馬德拉船舶登記處(葡萄牙)、阿魯巴(荷蘭)、盧森堡(比利時(shí))以及新加坡、中國香港等也先后實(shí)行了國際船舶登記制度。“第二船籍制度是方便旗船籍制度對(duì)世界航運(yùn)界沖擊的產(chǎn)物。方便旗登記對(duì)以航運(yùn)業(yè)為國家與主權(quán)象征的傳統(tǒng)海運(yùn)強(qiáng)國構(gòu)成了一定的威脅。為了既能保持一支數(shù)量多、標(biāo)準(zhǔn)高的本國籍船隊(duì)，又能在一定程度上降低船舶成本，以挪威為代表的歐洲海運(yùn)發(fā)達(dá)國家自80年代中期開始調(diào)整本國海運(yùn)政策，效仿方便旗國的某些政策措施，推出了‘國際船舶登記制度(ISR)’……由于第二船籍的船舶懸掛本國國旗，船舶安全標(biāo)準(zhǔn)較高，在貨主中有較高的信譽(yù)，因此在歐洲海運(yùn)發(fā)達(dá)國家中得到普遍推廣。”[1]

國際船舶登記制度的實(shí)質(zhì)與特征是：(1)放寬船員配備體制，減少本國船員人數(shù)，允許配備外國船員；(2)改善勞動(dòng)條件，使船員的工作條件符合ILO規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；(3)由船舶所有人和船員所屬國的船員工會(huì)共同簽訂有關(guān)勞動(dòng)條件的協(xié)定；(4)根據(jù)船員的雇傭形式確定保險(xiǎn)金的支付方法，如養(yǎng)老金和社會(huì)保險(xiǎn)金，短期雇傭船員由船員自理，而長(zhǎng)期雇傭船員則由船舶所有人支付。

由于實(shí)行國際船舶登記制度的國家執(zhí)行的是較為嚴(yán)格的登記標(biāo)準(zhǔn)，在船舶所有人與船旗國之間建立了真正的聯(lián)系；同時(shí)由于船旗國參加了國際海事組織和國際勞動(dòng)組織的主要國際公約，船員的生活和工作條件都得到了保障；另外，這些船舶的技術(shù)狀況相對(duì)良好，在國際上有較好聲譽(yù)和影響，并在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是在世界航運(yùn)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程和各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是方便旗船隊(duì)結(jié)構(gòu)的變化以及方便旗船自身的良性變化等，現(xiàn)在的國際船舶登記制度也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

表1 部分國家和地區(qū)國際船舶登記制度在船員配備方面的基本要求

來源：根據(jù)相關(guān)國家的國際船舶登記制度條款作成。

國際船舶登記制度創(chuàng)立初期，實(shí)行該制度的國家(或地區(qū))在擴(kuò)大本國籍船隊(duì)方面取得了較大的成效，這在20世紀(jì)90年代比較明顯。以挪威為例，挪威國際船舶登記制度自1987年建立后，在一段時(shí)間里發(fā)展較快：1989年登記船舶達(dá)到543艘，1337萬總噸；1990年登記船舶達(dá)到857艘，2145萬總噸；1995年登記船舶670艘，總噸位1880萬噸。1997年挪威船舶海外移籍率僅為42.7%，明顯低于歐洲其他海運(yùn)發(fā)達(dá)國家。見表2。

表2 1997年世界十大航運(yùn)國家(地區(qū))商船隊(duì)船旗情況(1000總噸及以上船舶)

但是，目前一些實(shí)行國際船舶登記制度國家的方便旗船舶數(shù)量卻在增加，其主要原因依然是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，方便旗船隊(duì)已由大型或超大型、新型的高性能、有較高安全性的船舶代替了“低標(biāo)準(zhǔn)船”，對(duì)航運(yùn)公司更加有利，而國際船舶登記制度曾有的優(yōu)勢(shì)已不再凸顯。見表3。

表3 世界船舶總量前十位國家(地區(qū))方便旗船舶比例(1000總噸及以上船舶) %

來源：根據(jù)ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

從表3中可以看出，這些國家的方便旗船舶數(shù)量都在增加，包括那些實(shí)行國際船舶登記制度的國家。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，挪威和丹麥1994年方便旗船比例分別是36.6%和45.1%，2013已分別增長(zhǎng)到73.7%和70.1%，分別增長(zhǎng)了37.1%和25.0%。這從一個(gè)側(cè)面說明單純地用一種新的船舶登記制度已經(jīng)不能達(dá)到吸引本國船舶回歸的目的，也就是說，曾經(jīng)頗有成效的國際船舶登記制度在世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天也需要有所調(diào)整和改革。見表4。

表4 1994—2013年挪威、丹麥方便旗船在本國船舶總量中的比例(1000總噸及以上船舶) %

來源：根據(jù)ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

二、世界方便旗船隊(duì)發(fā)展以及中國方便旗船隊(duì)現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代盛行的開放登記制度，是指海運(yùn)發(fā)達(dá)國家將本國船舶置于外國船舶登記處注冊(cè)登記、懸掛外國國旗從事航運(yùn)活動(dòng)，國際海運(yùn)界通常把這種做法稱為方便旗航行。這些懸掛方便旗國家國旗的船舶叫做方便旗船。允許外國船舶在本國登記的國家被稱為方便旗國(開放登記國)。只要船舶所有人能夠滿足開放登記國的條件，任何國家的船舶均可登記，這是開放登記的重要特征。船舶移籍是方便旗船隊(duì)擴(kuò)大的主要原因，同時(shí)也是世界海運(yùn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的主要原因。

吸引外國船舶登記的關(guān)鍵，是寬松的登記條件以及較低的船舶檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。因此，在一段時(shí)期內(nèi)各方便旗國幾乎成了老舊船舶的集散地，方便旗船一度被“低標(biāo)準(zhǔn)船”所代替，而頻發(fā)的海難事故也使方便旗船成為港口國監(jiān)控的主要對(duì)象，經(jīng)常被列到“黑名單”中。但是，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各方便旗船實(shí)際的船舶所有人(所有國)充分認(rèn)識(shí)到船舶質(zhì)量不僅是船舶安全航行的重要保證，同時(shí)也是確保經(jīng)濟(jì)效益的重要前提和條件。而那些曾經(jīng)為規(guī)避本國嚴(yán)格的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)而選擇方便旗船籍的老舊船舶也已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，目前航行于國際航線的方便旗船，除個(gè)別民營(yíng)小公司保有的老舊船舶外，基本都是大型或超大型的先進(jìn)船舶。毫無疑問，方便旗船隊(duì)在世界海運(yùn)中已經(jīng)很大程度地改變了自身的條件進(jìn)而也改變了人們對(duì)其的評(píng)價(jià)；方便旗船隊(duì)所發(fā)揮的巨大作用不可低估，為其所屬公司創(chuàng)下的價(jià)值更是非常巨大。但是，盡管如此，站在國家的角度，吸引本國船舶回國懸掛本國國旗依然非常重要。

在這樣的國際大背景下，我國船隊(duì)的結(jié)構(gòu)也存在同樣的問題。目前，中資方便旗船在我國船舶總量中持續(xù)著較高的比例。同本國籍船舶相比，無論在規(guī)模上還是在安全性能上都具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)世界航運(yùn)經(jīng)濟(jì)與物流研究所(ISL)對(duì)全球1000總噸及以上船舶的統(tǒng)計(jì)，截至2013年1月，我國共有船舶4090艘，16 090萬總噸，位居世界第三。其中懸掛五星紅旗的船舶1905艘，5963萬總噸，平均船齡14.0年；而懸掛外旗的船舶2185艘，10 127萬總噸；我國方便旗船占我國該噸位船舶總量的62.94%，平均船齡為13.2年。見表5。

表5 1995—2013年中國方便旗船的發(fā)展(1000總噸及以上船舶) %

來源：根據(jù)ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

鑒于各方面的原因，方便旗船舶在國際航運(yùn)和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了特殊的作用。但是如此大的比重，對(duì)中國航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展，國家政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等方面必然會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響：懸掛方便旗的船舶不能享受我國作為一個(gè)航運(yùn)大國同其他海運(yùn)國家所簽協(xié)議中的優(yōu)惠條件；在遇到緊急情況和產(chǎn)生糾紛時(shí)，不能得到我國駐外使領(lǐng)館的及時(shí)支持、幫助以及相關(guān)的法律支持；不利于維護(hù)中國船員的合法權(quán)益；易使國家、企業(yè)遭受不應(yīng)有的損失，造成我國稅費(fèi)和外匯的大量流失。因此，通過法律的規(guī)范和一定程度的強(qiáng)制以及相應(yīng)的優(yōu)惠政策等，盡快使一定數(shù)量的中資外籍船回國懸掛五星紅旗，形成我國船舶所有人的船舶懸掛中外船旗合理比例勢(shì)在必行。

三、對(duì)中國設(shè)立國際船舶登記制度的深層思考

移籍海外和直接在海外建造并在方便旗國注冊(cè)登記的中資方便旗船的不斷擴(kuò)大，使得在我國設(shè)立具有中國特色的國際船舶登記制度更加必要，同時(shí)也成為改變船隊(duì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的一個(gè)重要手段，也是在當(dāng)今世界海運(yùn)發(fā)展新形勢(shì)下對(duì)我國海運(yùn)政策的再思考，因而具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

首先，設(shè)立國際船舶登記制度是早日實(shí)現(xiàn)向海運(yùn)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的需要。我國是航運(yùn)大國，盡快向航運(yùn)強(qiáng)國轉(zhuǎn)型是時(shí)代賦予我們的使命。國際上通常是依據(jù)一個(gè)國家擁有本國籍船隊(duì)的數(shù)量、質(zhì)量來認(rèn)定其航運(yùn)地位的，因此擁有強(qiáng)大而具有安全性的本國籍船隊(duì)，對(duì)我國的國際航運(yùn)地位有重要影響。同時(shí)建立符合我國國情的國際船舶登記制度有利于加強(qiáng)和鞏固我國在聯(lián)合國國際海事組織中A類理事國的地位，提升在國際海事組織中的話語權(quán)，從而早日實(shí)現(xiàn)由航運(yùn)大國向航運(yùn)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)型。

其次，設(shè)立國際船舶登記制度是國家政治安全、國防安全以及經(jīng)濟(jì)安全的需要。當(dāng)今世界雖然和平與發(fā)展已成為時(shí)代的主旋律，但世界依然不斷出現(xiàn)緊張局勢(shì)，國際霸權(quán)主義和地區(qū)政治軍事爭(zhēng)端不斷，未來國際風(fēng)云變幻不可預(yù)測(cè)。而一旦發(fā)生重大的矛盾和沖突，特別是在處于戰(zhàn)時(shí)狀況、貿(mào)易戰(zhàn)及其他緊急狀況時(shí)，本國籍船舶可以有效地保證外貿(mào)運(yùn)輸以及緊急物資運(yùn)輸?shù)捻樌M(jìn)行，從而滿足國家安全的需要。另外，海上運(yùn)輸在我國國家能源安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活保障等方面的作用越來越突出。根據(jù)《中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析與展望報(bào)告藍(lán)皮書》統(tǒng)計(jì)，每年我國原油、煤炭以及鐵礦石等的進(jìn)口量都有增長(zhǎng)趨勢(shì)，海運(yùn)在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更顯得舉足輕重，而本國籍船隊(duì)在本國國際航運(yùn)中的重要作用不言而喻。

再次，設(shè)立國際船舶登記制度有利于我國履行船旗國的義務(wù)。吸引方便旗船回國懸掛五星紅旗以擴(kuò)大本國籍船隊(duì)，能夠確保國家與本國所屬船舶之間建立真正的聯(lián)系，進(jìn)而行使有效的監(jiān)督管理權(quán)和行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)的管轄和控制，確保船舶的適航性和安全性，維護(hù)國家、企業(yè)和個(gè)人的利益，避免損失。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定：“每個(gè)國家應(yīng)確定對(duì)船舶給予國籍、船舶在其領(lǐng)土內(nèi)登記及船舶懸掛該國旗幟的條件。”“國家和船舶之間必須有真正聯(lián)系。”“每個(gè)國家應(yīng)對(duì)懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)的管轄和控制。”[2]因此，鼓勵(lì)中資船舶回國登記與公約的規(guī)定相符，可以更好地履行公約規(guī)定的船旗國義務(wù)。

綜上所述，設(shè)立以吸引中資方便旗船回國為主要目的的國際船舶登記制度，關(guān)系到國家各個(gè)方面的利益和發(fā)展。那么，我國的國際船舶登記制度要在哪些方面有所創(chuàng)新和突破才能使之符合我國國情、具有中國特色以達(dá)到更加行之有效呢？根據(jù)國際船舶登記制度的基本特征，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。

第一，船舶所有權(quán)問題。根據(jù)我國現(xiàn)行的船舶登記條件，在我國登記的船舶，中方資本不可低于50%。鑒于方便旗船在國外注冊(cè)登記的特殊情況，中資方便旗船的所有權(quán)會(huì)涉及較大比例的外國所有人(公司)，這就需要在國際船舶登記制度中對(duì)所有權(quán)的限定要較大幅度地低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，至少在制度設(shè)立初期要有所放寬，以使其有一個(gè)過渡適應(yīng)階段。

第二，船員配備問題。船員配備是一些傳統(tǒng)海運(yùn)國家船舶移籍海外的重要原因。在航運(yùn)成本中占較高比例(通常是30%左右)的人員成本迫使船舶所有人在方便旗國登記以便配備低成本的外國船員來代替較高成本的本國船員，從而提高船舶航行的國際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，允許配備外國船員也是國際船舶登記制度主要的優(yōu)惠條件。“丹麥國際登記處一方面對(duì)丹麥海員免除稅收，另一方面允許船舶所有人在與外國勞工組織就能夠反映生活費(fèi)用差異的工資水平簽訂集體工資合同的情況下自由雇用非本國海員。”[3]由于我國船員較為充實(shí)，因此配備外國船員不是我國國際船舶登記制度的主要內(nèi)容，而更應(yīng)該從提高我國船員就業(yè)率的角度考慮。當(dāng)然這還需要相關(guān)部門的通力合作，以保證我國高質(zhì)量的船員培養(yǎng)，特別是高級(jí)船員的培養(yǎng)。

第三，稅制改革問題。一直以來船舶海外移籍的目的之一就是規(guī)避本國較高的稅收標(biāo)準(zhǔn)。“在方便旗國家，對(duì)登記船舶免收所得稅或只以低額征稅，通常只征收登記稅以及年稅。”[4]稅收改革是我國國際船舶登記制度的重要內(nèi)容。

(1)減免降低船舶進(jìn)口關(guān)稅。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前我國對(duì)船舶進(jìn)口征收較高的關(guān)稅和增值稅，其合計(jì)為船價(jià)的27.53%。改革稅制可以從根本上為企業(yè)去掉回歸的阻力，同時(shí)，還可以讓那些準(zhǔn)備在國外登記的新造船直接在國內(nèi)登記。特別是對(duì)于一些中小航運(yùn)企業(yè)的吸引力將會(huì)更大。

(2)以噸稅制替代營(yíng)業(yè)稅。企業(yè)所得稅對(duì)于航運(yùn)企業(yè)是重要的稅負(fù)，用噸稅制代替企業(yè)所得稅則不失是一個(gè)積極的鼓勵(lì)政策。我國前幾年為吸引中資方便旗船回國在稅收方面實(shí)行了優(yōu)惠政策，對(duì)符合條件的中資船舶免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，然而中資方便旗船回歸的效果并不明顯。目前，噸稅制取代所得稅制，已成為國際船舶運(yùn)輸稅制的一個(gè)世界性標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭、英國、挪威、德國等在1996年就引入了噸稅制，2007年歐盟也全面實(shí)施了噸稅制；美國從2004年開始，對(duì)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸及其輔助服務(wù)用噸稅制代替所得稅制；日本也通過修改《海上運(yùn)輸法》，以噸稅制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的所得稅制。

稅制改革是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，它涉及相關(guān)的法律法規(guī)和具體的方針政策，從我國航運(yùn)企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，這是不容忽視的重要方面。單純從稅制改革看似乎是一個(gè)損失，但從全局著眼，高比例的中資船舶懸掛方便旗船，實(shí)際上已經(jīng)造成了大量稅收的流失。

在積極地實(shí)行國際船舶登記制度的同時(shí)，還應(yīng)該注意到實(shí)行國際船舶登記制度絕不是吸引方便旗船回歸的唯一途徑，單純的經(jīng)濟(jì)扶持政策也未必是上策。世界方便旗船隊(duì)的不斷壯大，包括我國在內(nèi)的海運(yùn)國家方便旗船比重的持續(xù)上升都有力地說明了這個(gè)問題。讓移籍海外的船舶和直接在海外注冊(cè)登記的新造船回國懸掛本國國旗，不僅是制度和政策方面的問題，航運(yùn)企業(yè)從根本上意識(shí)到擴(kuò)大本國籍船隊(duì)的意義和作用同樣是一個(gè)直接的重要的因素。

參考文獻(xiàn)：

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[3]Report on an ILO investigation into the living and working conditions of seafarers[R]. Geneva: International Labor Organization, 2002:8.

[4]水上千之.船舶國籍與方便旗船籍[M].全賢淑,譯.大連：大連海事大學(xué)出版社，2000:131.