加快推進環境影響評價制度改革

杜黎明 全國人大代表 重慶市人大常委會副主任

我國實施環評30多年來，對控制項目建設可能造成的環境污染和生態破壞，促進經濟社會與環境保護協調發展發揮了積極作用。但是，有資料表明在過去20多年中，全國建設項目環評通過率達99%，與同期水、空氣以及土壤環境問題集中顯現形成強烈反差，環評的公信力及其發揮的作用與預期目標存在較大差距。現行的環評制度存在一定弊端，究其原因：

一是我國環評制度確立和實施經歷了與其他發達國家不同發展歷程。在計劃經濟時期，由于任何項目都必須獲得計劃部門批準后才能建設，導致環保法規定的環評程序只適用于建設項目而不適用于政府其他重大決策活動；實行市場經濟后，因一些項目無需計劃部門審批立項而導致環評前置程序部分落空。

二是我國環評制度在設計上一開始并非將其作為獨立程序，而是將其納入建設項目管理程序之中的輔助程序，環評的時機、時期均必須符合項目總體管理的要求。2004年國家投資體制改革后，環評制度并未進行配套改革，使得環評的權威和效力縮水。

三是環評制度在我國有關開發決策活動中的地位較低，對違反環評義務的法律制裁較輕。我國《環境影響評價法》對未經環保部門審批環評文件就開工建設的，只是規定責令停止建設和限期補辦環評手續，制裁措施缺失，而對有關違法行為直接責任人追究行政責任也未真正落實到位，對于該違法行為持續不斷的則無制裁規定。導致全國范圍內高耗能、高污染的鋼鐵、電解鋁、水泥、玻璃項目未批先建，產能嚴重過剩。

四是環境保護職能交叉，環評這一政府行政許可被割裂。迄今為止，環保部門審查的環評文件偏重于環境污染，而建設項目所涉及到的水土流失控制、水資源論證、行洪論證、排污口設置、地質災害、生態影響等環境問題評估卻分散在水利部門、國土資源和農業部門。

五是管理部門重審批輕管理，對于環評質量及環評提出的環保措施落實情況監督乏力。在利益驅使下，環評機構的誠信缺失，是當前環評法律實施過程中的不爭事實，“拿人錢財，替人消災”的現象在環評市場上并非少見。據了解，環保部門每年度審批的建設項目數量遠大于項目驗收數量，甚至審批多年的項目也未進行環保竣工驗收。據統計，全國驗收率僅為30%左右。

有鑒于此，結合政府職能轉變和行政體制改革，對環境影響評價制度改革提出如下建議：

一是將環評“審批制”改為“備案制”。借鑒深圳市南山區“環評備案制”經驗，對于一般性建設項目實行備案制，主管部門著重審批污染較重行業的項目、區域開發項目，加強政府重大決策規劃的環境影響論證。對已備案的項目、已在市場監管部門登記但未向環保部門申報的項目以及審批到期的建設項目，加大執法監督力度。

二是整合環評行政許可職能。取消相關部門的水土保持方案、地質災害評估行政許可，將水土保持方案、地質災害評估、生態影響等相關內容并入環境影響評價報告，建立由環保部門會同有關部門會審制度。

三是改革環評程序。使其獨立于項目的其它審批程序，提升環評的獨立性和效力。

四是加大對環評違法行為的制裁力度。廢止補辦環評程序，嚴格追究違法責任人的法律責任。

五是建立和完善建設單位、環評機構的環評信用制度，并加強監督，同時改革環評報告評估方法。