基于群眾路線的同級監督研究——以煙草系統為標本

莫家大 王 珺

（懷化市煙草局監察科，湖南 懷化418000）

如何提高監督效益？有兩類觀點：其一，上提一級監督機構，或由上級監督，上級權力監督本級權力，避免不敢監督的情形；其二，增加監督設備，廣泛使用電子監控，避免不便監督的問題。課題組認為，以上兩類設計，大幅改變監督體制，增加監督成本，降低社會信用，可行性不大。課題組主張，監督體制改革，必須堅持群眾路線，整合存量監督資源，激活群眾監督潛能，大力發展同級監督。

同級監督，俗稱內部監督，指依靠本級組織的要素，監督權力和資產的運行，降低廉政風險和經濟風險，提升廉政績效的監督體制。

1 最需監督、最難監督的標本

黨政合一。煙草系統從國家局到縣級分公司，黨政合一，黨組書記兼任局長，黨組成員兼任其他領導，二塊牌子一套人馬。

政企合一。煙草專賣局與煙草公司，二塊牌子一套人馬，局長兼任經理，其他領導兼任公司職務。

絕對壟斷。煙草公司在經濟市場中居絕對壟斷地位，壟斷地位由行政權力規定和保障，不同于一般的市場壟斷，是行政壟斷基礎上的經濟壟斷，是絕對壟斷。

權力高度集中統一。煙草系統的政治權、行政權、經濟權三權合一，且經濟運行是最嚴格的計劃經濟，權力高度集中于黨組、上級局、國家局、國家局黨組、國家局黨組書記。

超大經濟規模。據國家煙草局趙成康局長報告，2010年煙草行業實現工商稅利6045.52億元，占國家總收入的7.24%，是國家關稅收入的3倍，是國家房產稅的6.76倍，比國防支出總額還多1000億。[1]

系統封閉。因為卷煙禁止廣告宣傳，大部分人不接觸煙草制品，煙草產業鏈相對短小，嚴格專賣制度也阻止大眾了解煙草系統。

煙草系統有較好的同級監督傳統。除一般的紀檢、監察、審計監督之外，有專賣監督管理系統，監督檢查煙草專賣品的生產經營活動，特別是內管機構專門監督內部人員的違紀行為，有比較成熟的體制。

水利質量檢測人員的專業能力直接影響著質量檢測的結果，所以水利企業要重視質量檢測人員的能力培訓，定期的組織質量檢測人員進行專業培訓，這樣可以有效地提高他們的質量檢測能力，還要對檢測人員進行職業素養教育，讓他們具備較高的社會責任心和職業素養，這樣才能在質量檢測的過程中切實的負起責任，按照相關的標準要求規范檢測，保證質量檢測的準確性和真實性。另外，水利企業招聘質量檢測人員的時候，要盡可能多招聘一些專業的質量檢測人才，并且要質量檢測經驗豐富的，這樣更能保證質量檢測的準確性。

因此，煙草系統權力高度集中，利益空間巨大，社會監督偏弱，是廉政風險和政治風險很大的行業。從另一方面說，煙草系統能搞好監督，其他機關、行業的監督則迎刃而解。

2 群眾路線是監督工作的生命線

群眾路線是黨的根本工作路線。以毛澤東為代表的中國共產黨在長期斗爭中形成了一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。

“一切為了群眾”，是我們黨一切工作的根本出發點和目的。煙草系統內部監督，確保國家利益至上、消費者利益至上的實現，確保國有資產保值增值，確保煙草系統員工的就業機會和勞動效益。因此，只有把監督目的確立在服務群眾的基礎上，才能獲得其合理性和合法性。“一切依靠群眾”，是我們黨一切工作的力量源泉。鄧小平在總結自己時說：我只不過是總結人民的實踐經驗而已。紀檢監督必須依靠群眾，才能獲得最廣泛的信息，最堅強的后盾。當然，一切依靠群眾，并不是人海戰術。

“從群眾中來，到群眾中去”，是我黨的根本領導方法和工作方法。即在集中群眾意見的基礎上制定方針政策，交給群眾討論、執行，并在討論、執行過程中不斷根據群眾的意見進行修改，使之逐步完善。

監督體制改革，走群眾路線，走上層路線，還是專業路線？現在側重于后兩者。這里存在三個錯誤：第一，群眾水平較低、政治冷淡，沒有監督的積極性和能力；第二，現代管理都是專業管理，紀檢監察也應該如此，依靠專門人員和專門機構；第三，現代行政服從理念，加之官本位傳統，只有上級才能管住下級。這些錯誤的本質，是英雄史觀在監督領域的體現。歷史已經反復證明，人民是創造歷史的真正動力，群眾路線是一切工作的生命線，也是監督工作的生命線，同級監督為主、其他監督為輔的監督體制，是監督工作貫徹群眾路線的必然選擇。

當然，要調動群眾的監督積極性，須在以下三個方面功夫：

第一，淡化“多種花，少栽刺”的傳統觀念，大張旗鼓宣傳鐵肩擔道義的典型人物，培育大眾的正義感。第二，貫徹職工民主制度，民主管理落到實處，把采納職工建設性意見作為法律責任來理解。第三，消除對現代企業制度的誤解，資本主義國家的職工也有企業管理權，何況是我國國有企業員工？員工是國有企業的真正主人。第四，消除普通職工普遍存在的自卑感，從輿論上、政治上落實工人階級的主人翁意識和領導地位。

3 群眾是人的集合體，監督要以人為本

群眾不是虛無飄渺的概念，是人的集合體。煙草系統的群眾，就是系統的普通職工、普通客戶、普通消費者，領導也是群眾一員，都是七情六欲、生動活潑的人。因此，監督體制的設計，要以人為本，從人的因素出發，尊重每個人的人格和利益，預防人性的弱點。

人是什么？人類能認識自己，是人類的巨大進步；人能意識到這個問題，可以看作人與動物分野的標志之一。斯芬克斯其實就是哲學家的化身，他在警告人類不要忘記了自己是人。[2]人是生產力中最活躍的因素，也是最復雜的因素。馬克思說：人是社會關系的總和。[3]也就是說，社會關系有多復雜，人就有多復雜，決不能從單一角度去理解人、把握人、管理人。

如何從復雜的社會關系中把握人？社會關系可分為人的關系、物的關系，而物的關系的后面是人的關系，歸根結底是人的關系。馬克思和恩格斯說：“實物是為人的存在，是人的實物存在，同時也就是人為他人的存在，是他對他人的人的關系，是人對人的社會關系。”[4]物質關系、資本關系、階級關系可以復原為人的關系，并且必然是人的關系，應該看到人的關系，否則，我們的研究既是無源之水，也是無的放矢。后馬恩時代的學者，研讀馬恩著作最大的缺陷，就在于此。

人處在社會關系中，要根據人所處特定社會關系設計監督。煙草系統的同級監督，要根據系統內人的知識、能力、素質設計監督方式，根據人的權利大力設計監督強度，根據人的工作崗位和工作環境設計監督模塊。

設計監督體制，必須考察人的道德水準。對人的德與能的考察監督方式有差別，考察人的能力易，考察德行難。德行有內在性、隱蔽性、多面性、多元化的特點，不易細化量化，容易一葉障目或一俊遮百丑。白居易曾感嘆：“周公恐懼流言后，王莽謙恭未篡時。向使當初身便死，一生真偽復誰知！”（《放言五首》其三）

4 群眾意志法律化，監督法律操作化

走群眾路線，建法治國家，必須把群眾的監督要求、監督權利法律化。法律具有公開、規則、確定、強制的屬性，能夠滿足監督剛性的需要。通過監督關系確定監督主體、監督相對人，監督內容、監督方式、監督責任、責任確定程序、承擔責任方式，并且賦予國家強制執行力。監督法律化，監督融入了國家法律體系，獲得了國家機器支持，監督力度就會大大增強。鄧小平說：好的制度可以使壞人變好人，不好的制度會使好人變壞人。［5］制度好壞的標準之一是法律化，他曾說，還是法律靠得住些。許多好干部因為得不到有力的約束和監督，時間久了，不免犯錯誤，腐敗勢力就可能趁虛而入。

好的法律應該操作性強。我國煙草系統監督法律比較多，國家級的如《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》等，根據《新法規速遞》軟件統計，有關煙草的省級以上法律454個。匆庸諱言，綱領性的多，柔性的多，好操作的少。監督法律要包括明確的、具體的、務實的、科學的操作要領。

5 監督監督者，非群眾不可

我國監督不力的另一原因,是監督者沒有被監督。監督者因為監督可能導致自身利益的受損,而不監督。監督者這樣取舍,不僅沒有風險,還可能獲得交換利益,因此現行監督者監督被監督人不僅沒有風險機制,也沒有激勵機制,甚至是一種反向激勵機制。

必須設計一種體制力量,讓監督者擺脫被監督者的制約，迫使監督者不敢不監督,監督不力必會追究。此種力量何在？上級監督有這種力量；但是，最高層由誰監督？可能有人說，國家領導人德高望重，不需要監督。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]阿克頓也說：絕對權力導致絕對腐敗。[7]我們認為，黨的建設、國家建設的的主要方向，是日益強化對高層領導機關、高級領導干部的監督，側面證明上級監督模式有缺陷；監督監督者的最強動力源是人民群眾。我們設計的煙草系統同級監督模式解決了這個問題：主管監督員工，內管監督業務部門，紀監審監督內管，員工、客戶監督紀監審，群眾具有最后監督權和最高監督權。

6 同級監督是群眾路線的必然選擇

監督工作要堅持群眾路線，群眾在哪里？群眾在本單位。群眾最熟悉本單位的事務，最清楚風險環節，最便于監督。因此，本單位群眾監督為基礎，職能部門相互監督，紀監審專司監督，整合監督資源，才是最有效的監督，我們稱之為同級監督模式。

第一，同級監督只需要在現體制中，嵌入相關模塊即可，本質上是監督資源的優化組合。如歷年種植合同全部上網，就解決了種植、收購、補貼監督的大部分問題。第二，如果改行上級監督模式，成本大幅上升：本級監督機構上提一級，勢必導致經營部門要求提高待遇；上級監督人員如果是流動的，則需要支付大量差旅費和調查費；如果是固定的，上級監督人員必然行使監督權，則浪費了本級監督資源。第三，從煙草系統既有架構看，監督絕不能是幾個專門機構和人員的監督，幾乎是一種全程全方位相互監督，不是單獨上提紀檢、監察、審訊級別可能解決的，如內管機構是系統內重要的常設監督機構，不可能都上提一級。第四，如果以社會監督模式為主，需要搭建監督完全開放的動態平臺，即讓社會了解煙草系統的全部運作機制、現實生產和管理過程，這個成本目前無法估計。第五，不讓熟悉情況的群眾和同級監督，硬讓不熟悉情況的上級監督，這是悖論。本級干群最熟悉本級事務，善于監督；工作關系與監督關系合一，便于監督；相互提醒，相互砥礪，形成監督氛圍、廉政文化，樂于監督。

［1］姜成康.堅定信心 奮力開拓 全面推進“卷煙上水平”各項工作落實：在2012年全國煙草工作會議上的報告[[EB/OL].中國煙草市場網站20110118.國家統計局.中央和地方財政主要收入項目(2010年)[M].中國統計年鑒8-5.

［2］[德]黑格爾.美學（第2卷）[M].朱光潛，譯，北京：商務印書館，1979，6.

［3］馬克思恩格斯選集·關于費爾巴哈的提綱（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995,56.

［4］馬克思恩格斯全集·神圣家族（第2卷）[M].北京：人民出版社，1957：70.

［5］鄧小平.黨和國家領導制度的改革[M]//.鄧小平文選(第2卷).北京：人民出版社，1994:333.

［6］[法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深,譯.北京：商務印書館，1963:154.

［7］Dalberg-Acton,John Emerich Edward.Essays on Freedom and Power[M].Boston:Beacon Press,1949:364.