官僚制理論對我國地方政府行政決策體制實施模式的啟示

潘自影

（天津鐵道職業技術學院，中國 天津 300240）

自從20世紀初德國的社會學家韋伯提出官僚制理論以來，官僚制理論才逐漸被人們所認識、接受、批判和發展。雖然這個理論被廣泛應用的同時也不斷地被批判，但迄今為止，還未出現任何一種可以完全取代官僚制的新的組織理論。綜觀我國研究現狀，雖角度多樣化，但學者們研究的角度大多集中在理性方面，也比較集中傾向于認為官僚化不足在我國地方政府行政決策體制模式之中有所滲透并有諸多表現。因此結合我國的具體國情，對理性官僚制的借鑒和超越的過程中可以找到優化決策體制模式的路徑。

黨的十八大報告強調：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度?！彼?，改革和完善我國行政決策體制尤具有緊迫性和重要性。新時期我國行政決策體制的總體目標是實現公共決策的科學化、民主化和法制化，這也是我國社會主義政治體制改革及政治文明建設的一個基本任務，亦是優化我國地方政府行政決策體制模式的目標。

1 對官僚制理論的理解及借鑒

1.1 對官僚制理論的理解

從韋伯的論著成果當中，我們可以推出他對官僚制的界定。

第一，從理性的角度來理解。官僚制組織能夠為成員行動提供合理的標準，即“理性”特征顯著，而當將其與傳統類型組織進行對比時，其“理性”特征就欲加突出。這些理性因素包括：專門的行動和權限要從法規上進行明確規定，注意持有公平、情感中立的態度，注重突出服從于理智的規則和非人格化的特殊品質，行事過程中保持一種形式主義的、非人格性的精神，確定的規則組織成員必須嚴格執行等。

第二，從權威體制的角度來判斷。法理型統治的最純粹方式是官僚制，以官僚制組織形式出現的才是合理合法的組織。韋伯認為，它是現代社會中處于主導地位的權威制度。人們服從的并不是某一個人，而是一個非人格化的無私秩序。

第三，從理想狀態的角度來分析。韋伯的官僚制指的是一種是純粹、抽象、標準的理想中的組織形態，在現實中并不存在與其完全相符的官僚制，現實生活中的組織常常是幾種形態的結合體。

1.2 官僚制理論的可借鑒之處

很多學者指出，官僚制漏洞百出，危機重重，但它對于我國地方政府的行政決策體制建設，仍有許多可借鑒之處。包括：明晰機構和人員的職責、權限劃分，并由法規嚴格設定；將公與私嚴格分開，公務關系對事不對人；公務人員所從事的是一種“職業”，要想從事這種職業不僅要經過公開考試選拔，而且擔任官職的公務人員要效忠于組織的職務目標；官員的身份雖是終身性質的，但并不代表官員擁有占有該職位的權利等等。而其中最為主要的就是明確法律制度的權威，使公共行政在制度和規范調節下運行。

2 官僚制理論視野下我國地方政府行政決策體制模式的優化路徑

在社會主義市場經濟條件下，政府應該受到法律法規的制約，即政府應該在法律法規規定的職責范圍內來行使職權。

我國尚處于從傳統社會到現代社會的轉型時期，因此，它既具備一些傳統因素，也兼具諸多現代因素。長期自給自足的自然經濟，為傳統社會中的以血緣關系為基礎的家族式組織的形成了提供了土壤。家族主義思想在人們的觀念中已經根深蒂固，所以傳統家族式組織對現代組織的強大影響依然存在。因此在現有體制下，“傳統因素”與“現代因素”的摩擦愈演愈烈。目前，繼續完善現代官僚制成為中國行政發展的主要方向和趨勢。重塑中國政府時要堅決秉承理性、法治、科學的精神，但這并不意味著我們要重蹈西方官僚制的覆轍，而是要根據實際情況兼容并蓄，批判地接受。

2.1 規范決策程序

理性官僚制倡導法律制度的權威，這可使公共行政規范化、制度化。而我國的行政決策體制恰恰最嚴重缺乏的就是制度、法制和規范，缺乏法制理性精神，行政組織中到處彌漫著世俗的理性思想。法定權力三重結構的模糊性造成了地方政府行使權力的隨意性、行政運作過程缺乏規范和秩序、決策過程缺乏監督機制，這些都是缺乏理性精神的體現。鑒于以上方面，我國地方政府的行政決策體制優化應從以下幾個方面進行：

2.1.1 嚴格規范決策程序，實現制度化的決策過程

在整個決策過程中應實現：程序的完整化，論證的民主化，方法的現代化，多方案選優等。從提出目標、實際調查、資料分析、確定方案、評估論證直至擇優，都須嚴格規定，執行嚴格程序，從而從制度上杜絕領導意志和拍腦袋決策。

2.1.2 實現決策過程的法制化

官僚制組織的重要特征之一是遵循效率取向注重法律和程序。制度化、法律化的實現是確保決策科學化、民主化的根本保證。因此，我們可采取的措施有：

政策參與者的資格、權利和義務應有相應的法律規定，進而保障廣大人民群眾能夠參與決策的制定。

決策權力的合理結構應有相應的法律規定，進而可以理清決策子系統中各決策主體之間的關系。如要明確劃分黨政系統、政府、人大各個決策主體的職責、權限和范圍，使其三者之間實現合理分權。

用法律規定的形式明晰決策程序，這可實現以法律的形式將科學合理的決策程序固定下來。

決策失誤的法律責任追究制度應有相應的法律規定。這可從法律的角度規范和約束政府的決策者，進而起到提高政府的辦公效率和責任心的作用。如果政府的決策侵犯了公眾利益和公民權利，那么就應必須追究決策者相應的法律責任，以此促進政府決策者慎重決策。

2.1.3 完善對行政決策權力和過程的監督機制。

現代政治對權力特別是行政權力缺乏必要的監督，要防止對權力的濫用，就必須實現權力的多元化。在某些情況下，公眾利益與決策者的利益并不能取得完全一致。因此，必須對決策系統實行有效的制約和監督。這種監督和制約不但要從制度上進行明確，“把權力關進制度的籠子里”，而且還要從權力分配和組織體系的角度的進行規定。

2.2 優化決策組織體系，合理分配決策權力

既具有決策權又擁有執行權，這為政府決策體制的高度集權提供了制度保障。要想解決政府權力的集權化問題，必須要優化決策機構設置，合理分配決策權力。那么其關鍵就在于調整黨的組織形式和工作機構。

2.2.1 必須調整黨的組織形式和工作機構。主要包括：精簡黨委辦事機構，其所負責的行政事務由政府相關部門管理，真正實行行政首長制；逐步撤銷政府各部門現有的黨組、紀檢組；黨對國家政治事務的領導主要是通過使黨的主張通過法定程序變為國家意志，而對國家的生活不應進行直接的、具體的領導，而應通過間接的方式和原則對國家的生活進行管理。

2.2.2 實現決策權力在各層級之間縱向或橫向的合理劃分。在此基礎上，確定權責對等的分級決策體系，這是進行科學決策的基本前提，也是實現市場經濟條件下決策主體多元化、獨立化必須具備的因素。

2.2.3 實現決策機構設置的科學化。有些現有機構的設置、撤銷、合并在很大程度上具有隨意性，而其規格、隸屬關系也未經過科學的論證；導致部門的職能權限不明確、不合理及機構重疊、職能交叉、權責不清。因此我們必須按照決策、執行、監督相協調的要求，精簡、統一、效能的原則，繼續推進政府機構改革，合理設置機構，科學規范職能，明晰人員結構，實現機構和編制的法定化。

2.2.4 擴大決策主體范圍，分散集中權力，建立平等參與機制?，F行的決策模式，確保了黨對國家政治生活的絕對領導，同時也過分強調了黨在決策體制中的核心作用，就弱化了其他民主黨派、社會團體、社會群眾的政治參與、意見表達的功能。這為領導人格化傾向提供了土壤，進而導致整個決策過程帶有較大的風險性。所以應讓相關專家及各種專業研究機構參與決策，實現決策過程的民主化。

2.2.5 逐步實現謀(參謀)、斷(決策)、行(執行)的適度分離。 黨高度集中了謀、斷、行的權力，同時也弱化了其他權力主體的活力。首先，決策者的主要職責應該是“斷”，而不應是“謀”。因此必須要強化社會發展研究中心、黨政研究室等機構的參謀、咨詢功能。其次，長期以來，政府部門的雙重身份——決策的制定者和執行者，直接導致政府部門職責不清、效率不高。因此可嘗試有些部門專門負責政策的制定和研究，有些部門則負責政策的執行，。當然，分離只能是“適度”的，因為必須保證決策制定與執行過程中的有效溝通。

2.3 實現組織結構層次的行政制度創新

理性官僚制嚴格的等級結構忽略了位于“金字塔”最上層的組織成員的必要的節制等問題，嚴重削弱了下層成員的積極性和創造性。因此，我們必須要從組織結構層次的角度實現行政制度的創新。從現代官僚制的準則和理念出發，重新安排政府以及其功能，包括對政府與政府外主體的關系、政府機構之間的關系、不同層級政府之間的關系作出必要的調整；對政府的管理職能、管理權限、管理方法以及機構設置、人員編制、行政責任等進行再考量、再分析、再設計、再定位，進而構建獨具中國特色的行政決策體制。

2.4 建設有中國特色的現代組織文化

在“理性”精神的支配下，理性官僚制崇尚、暢導契約觀念和法治觀念，而這正是中國傳統文化中最為缺乏的。首先，我們要在觀念上培養理性精神，提倡理性的工作方式；在作風方面倡導實事求是的精神，推崇重契約非人情的工作理念；在分配方面倡導功績主義原則。其次，通過教育，用現代精神去改造傳統觀念。中國特色的組織文化應該通過公共行政道德化來實現對理性官僚制的超越，進而重視個人價值。

2.5 推進知識管理的進程

傳統的金字塔式的科層組織結構注重對于法律和規則的遵守，那么人的活力和創造力就很難有發揮的空間。網絡組織結構具有很大的靈活性和適應性，強調成員間的協作和溝通。這都是對科層結構弊端的有效彌補。知識管理可使組織提高對變化環境的應變能力和適應能力，從而加強組織的生存能力?？傊?，知識管理是知識經濟社會發展的必然要求和趨勢。由此所帶來的管理革命的影響是深遠的。對處于社會轉型時期的中國來說，既是挑戰，又是機遇。

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