縣級政府績效審計淺談

劉亞飛

(內黃縣審計局，河南 內黃456300)

劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話——《深入貫徹落實黨的十八大精神，全力做好新時期審計工作》中強調：“加大績效審計力度，促進效益、速度和質量的統一，推動經濟發展方式轉變……不僅要看經濟效益、社會效益，而且要深入分析環境和生態效益，促進實現有速度、高質量、高效益、可持續發展。”績效審計在我國主要指的是政府的績效審計，是審計機關對政府利用公共資源，對其所承擔的各項經濟、文化、社會等事業，是否經濟、有效地開展運作進行審查，并作出獨立、客觀、系統的評價，目的是為人大和政府了解財政支持項目執行的效果提供相關的參考信息。

政府績效審計在我國起步較晚，理論和實踐還都處于初探階段，尤其是對縣級以下政府的績效審計，到現在還沒有實質性的進展。而隨著政府制度的不斷完善和政務公開的進一步深入，加快開展政府績效審計，特別是縣級以下政府的績效審計，既是大勢所趨，更是民心所向。本文根據現階段績效審計工作的要求，結合作者自身的基層審計工作實際，對縣級政府績效審計在目標、內容和實現方法等方面進行了初步研究。

1 縣級政府績效審計的目標

十八大報告全面闡述了我們國家的生態文明建設，并提出了“美麗中國”的概念，不僅進一步豐富了科學發展觀的內涵，也標志著我們黨對經濟的可持續發展規律的認識進入了新境界。目前，關于城鎮化建設的討論正如火如荼，新一輪城鎮化建設必然要求縣級政府進一步加大力度履行相應的政府職能。在未來的城鎮化建設進程中，將有大量的財政資金通過縣級政府及其職能部門投向開展對縣級政府所承擔的各項財政投資項目的績效審計將成為基層審計機關所面臨的新課題。一般而言，政府績效審計的目標是以“經濟性、效率性、效果性”（即我們通常所說的3E）為中心，對政府及其各部門運用財政資金從事經濟活動產生的效益進行評價，督促被審計對象整改，為相關決策層提供參考。這個目標突出了“3E”的重要性，緊緊圍繞著節約和增效這兩大主題而展開，應當說還是基本符合目前政府在使用財政資金過程中所面臨的問題。但是，從長遠的角度來看，特別是縣級政府績效審計應當更加注重環境和生態效益，把促進經濟的可持續發展和改善生態環境也作為審計的重要目標。縣級政府職責與生態文明建設直接相連且利害攸關。縣級政府部門完整,并且是在農村社會的基本層次代表國家行使政府職能,其職責履行好壞,直接影響到整個政府組織的效能。中央和地方的各項環境保護政策最終也要靠縣級政府貫徹落實,生態保護的成效怎樣,實際上很大程度取決于全國兩千多個縣級政府在發展縣域經濟的過程中能否妥善地處理好發展經濟與保護環境的關系。

2 縣級政府績效審計的內容

2.1 對縣級政府各職能部門的績效審計

這是把縣級政府從結構上進行分解，對其組成部分所擔負的各項職能進行細分后，評價其在維護政府整體運行過程中發揮自身功能的有效性。評價的內容涉及到該部門的以下方面：部門運轉過程中對人、財、物資源的消耗利用狀況，包括部門“三公經費”的開支與其履行職能的經濟、效益性，部門“節能減排”目標的完成情況等；部門切實履行職責和自身能力建設情況，包括公共事業規劃能力、對公共事業的監管能力、對公共事業的約束制度和法律法規的選擇與制定能力、從事公共管理活動方法的科學和先進程度以及政府部門工作人員的基本素質，等等。

2.2 對公共項目的績效審計

這是對縣級政府所承擔的重點項目、大型工程等的績效審計，評價其在運用財政資源進行各項投資活動過程中履行政府責任的履職效果。包括市政基礎設施工程、城市衛生、城市綠化、鄉村道路交通、農村水利建設工程、農業扶貧開發等等。由于縣級公共項目支出涉及眾多領域和部門,而且數額巨大,又多涉及民生，對經濟社會發展的會產生重大影響。因此，對政府部門是否合理規劃公共項目建設，是否經濟、節約地投入公共項目的建設資金，是否充分有效地實現公共項目的經濟效益、社會效益、環境效益和生態效益，以及是否在哪些方面還存在問題等等，要回答這些問題,都必須通過績效審計進行判斷并提出改進意見。

3 縣級政府績效審計的開展

第一，要建立一套合理、適用廣泛的績效審計評價體系。

不管是對政府職能部門的績效審計，還是對公共項目的績效審計，都需要一套相對完善、適用性較強的指標體系及評價標準，作為我們開展政府績效審計的指導路線和框架。對縣級政府的績效評價指標，可以從這幾個角度考慮：一是資源耗費類指標，主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力與財力占用和消耗，側重于經濟性的考察；二是政府監管職能率效果類指標，包括縣域經濟的各類發展指標、社會效益和生態環境建設情況等；三是政府有效運行的潛在能力指標，包括政府戰略規劃能力、政府應付突發事件能力、領導者基本素質、機關工作作風、機關服務單位信息化程度、政府行政透明度、公眾支持率以及服務滿意度、廉政建設程度等。

第二，要把縣級政府的績效審計和其他審計結合起來。

鑒于我國財政核算體系的現狀，尤其是縣級以下政府及其各部門在財務核算環節存在諸多不規范的情況，縣級政府的績效審計要以財政財務收支審計為基礎，通過查錯糾弊，確保各項財政收入、支出的真實、合法性，在此基礎上進一步開展縣級政府在支配公共資源方面的經濟性、效益性。目前，對縣級政府各部門和鄉鎮領導的經濟責任審計已經普遍展開，很多地方的審計部門已經積累了相當豐富的經驗，摸索出了符合當地實際的、行之有效的工作方式和評價方法，這對于績效審計的不無裨益。與財政財務收支審計與政府績效審計的關系一樣，政府投資審計是政府績效審計的前提和基礎，對政府投資項目的績效審計勢必以政府投資活動的真實性、合法性審計為基礎，進而對政府投入資金的使用效益、管理效果作出評價并提出改進建議，促進被審計單位改善經營管理、提高效益。

第三，要注重培養和引進復合型人才，大膽采用新技術、新方法，豐富政府績效審計的內容。

縣級政府面對的事務十分繁瑣，對縣級政府的績效審計也將是一個龐雜的系統工程。基于基層審計機關高技能審計人才匱乏的現狀，要更好地開展縣級政府績效審計，必須在審計機關內部培養和造就一批符合績效審計要求的績效審計人才。首先要對審計人員的年齡結構、學歷結構、專業結構進行適當調整和優化，循序漸進，不斷增強審計隊伍的綜合實力。其次，要創造一個公平競爭的環境，能夠刺激并推動審計工作質量不斷改進，使真正有能力、懂技術的審計人員脫穎而出，有機會施展才能，產出高質量的審計成果。再次，要把培訓審計人員制度化，以便使他們有效地開展工作，把績效審計的培訓與公務員培訓一樣作為審計人員考核的一項重要指標。最后，要充分利用OA、AO等計算機輔助審計手段，提高審計工作效率和質量。