論我國融資性擔保行業監督體系的改革與完善

李秋樂

(首都經濟貿易大學，中國 北京 100070)

0 引言

我國的融資擔保體系是伴隨著中小企業發展而建立并發展起來的。中小企業是國家經濟結構中活躍的部分。①但是由于中小企業的信用水平較低、缺乏抵押資產等原因難以獲得金融機構的資金支持，融資、貸款、擔保的問題逐漸成為制約中小企業發展的瓶頸，融資擔保公司應運而生。自1993年我國第一家融資擔保機構成立以來，我國融資擔保業大體經歷了三個階段，即1993～1997年初創階段，1998～2008年的推廣發展階段，2009年以后的規范發展階段。②截至2012年，全國金融性擔保行業共有法人機構8590家。③融資擔保機構的井噴式發展一定程度上滿足了中小企業發展的資金需要，在中小企業和銀行之間搭建起了資金融通的橋梁，有效改善了中小企業的融資狀況。但是，隨著融資擔保行業的急速擴張，其面臨的各項風險也不斷積累。由于融資擔保業發展起步晚，經驗少，相關配套機制不健全等不利因素影響，各種問題也開始逐漸顯現，對整個金融體系的安全帶來了一定影響。因此，完善融資性擔保行業體系，加強對融資擔保行業的監管，使其在風險可控的前提下提高服務水平，對促進擔保行業改革發展具有重要現實意義。

1 我國融資性擔保行業監管現狀

以2009年成立的融資性擔保業務監管部際聯席會議為標志，我國融資擔保業結束了多頭監管的狀態，形成了以中央層面的聯席會議和地方層面的屬地監管共同構成的融資擔保業“雙層監管”體制。④雙層監管制度從國家整體角度確立了融資性擔保業務監管的基本框架。但由于雙層監管制度框架初步形成，與之相配套的監管體系建設仍然相對滯后。目前對融資擔保業監管既缺乏高層次的法律體系，又缺乏統一的監管體系，無法對擔保公司形成有效監督和管理。

1)監管法律體系建設滯后。關于融資性擔保行業的國家層面的管理辦法有2009年國務院發布的 《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》(國辦發[2009]7號)以及2010年3月由七部委⑤聯合發布的《融資性擔保公司管理暫行辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，但其在層次上法律位階較低。而且其他相關規定也多是不同部門或不同地方在各自領域內頒布的監管規章和規范性文件，導致監管法律體系缺乏統一性和系統性，這是我國融資擔保行業監管方面存在的最大缺陷，也是目前擔保公司管理混亂的主要原因。

2)監管執法主體不明確。在對外擔保機構的監管上，國務院《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》規定了“誰審批設立、誰負責監管”，沒有明確融資擔保機構的監督管理主管部門。按照《管理辦法》的要求，目前我國對融資擔保公司的監管總體上由多部門組成的部際聯席會議負責，而省級以下融資擔保公司的監管主體則由省級人民政府自行確定。從目前情況來看，有的省市指定金融局負責監管融資擔保機構，有的省市指定工信委，有的指定發改委，⑥這導致多頭監管、權責不明的狀況仍然存在，嚴重削弱了對融資擔保公司的監管力度。

3)信息披露機制不完善。增強外部監督，保證公司穩健經營的重要途徑之一就是充分及時的信息披露。但是由于自身存在較多問題，大多是融資擔保公司自愿披露信息的積極性并不高，政府也沒有出臺相應的法規要求擔保公司及時披露公司信息。融資擔保公司透明度的嚴重缺乏首先加大了監管成本，增加了監管難度，另一方面以銀行為首的市場參與者很難獲取合作伙伴真實有效的信息，對融資擔保公司的信任度難以提高。這就導致融資擔保公司陷入惡性循環：融資擔保公司缺少透明度使市場難以給予充分信任，擔保業務就難以展開，融資擔保公司進而趨向于非法經營以維持公司發展，進而導致其更不愿意披露公司信息。

2 加強我國融資性擔保行業監管的建議

1)加強融資性擔保監管法制建設。目前仍無法律層面的專門性融資擔保制度，因此應把制定專門的融資性擔保法律作為我國法律體系建設的一項重要內容。國家應盡快制定一部《融資擔保法》，對融資性擔保公司的準入標準、業務范圍、風險管理、監管主體、違法責任進行統一規范。⑦同時，統一各部門規章和地方政府規范性文件，促進融資性擔保監管的配套性、協調性、完整性。

2)改善融資性擔保監管架構，明確監管主體。要進一步理順“聯席會議”和地方政府的監管權力關系，改變地方政府各管一段、各管一片的地方分割現狀，并落實監管責任制，改變監管主體混亂的局面。從長遠來看，考慮到融資擔保行業的發展潛力及對社會的重大影響，可參照金融行業的分業監管模式，成立自上而下的獨立監管機構，對融資性擔保行業進行專業化管理。這樣不僅有助于提高監管標準的統一性和完整性，而且有利于形成有力而高效的監管系統，解決目前融資擔保行業復雜混亂的局面。

3)建立強制性信息披露制度。應加強對企業融資性擔保機構經營狀況的監管，要求其報送信息的真實性以便于市場參與者對融資性擔保公司資本金規模等各個方面進行評估，增強市場對融資性擔保公司的約束力，促使其經營管理更加規范。及時、準確的信息披露，也可以提高銀行、企業和社會公眾對擔保公司的了解和認可度，擴大三方的合作空間。

4)建立健全完善的信用評級體系。中小企業普遍存在信用不足和缺乏問題，是造成其融資困難的重要因素。基于此，監管部門要嘗試構建統一的企業信用信息平臺，建立完善的企業信用評價體系。在企業信用征集評價、信用檔案建立和管理等方面進行探索，對企業的經營活動進行完整的誠信評價，逐步提高企業的信用意識。要加快培育高水平、權威性的社會評級機構，對包括擔保公司在內的各類企業進行信用評級，使其成為融資性擔保公司、企業和銀行開展業務合作的重要參考，提高三者間的合作效率。更要利用現代化的電子信息和網絡技術，吸引專門的行業協會調查機構、商業信用調查機構參與誠信評價，全面收集到中小企業的信息，實現資源共享的網絡化監管，使中小企業的資料實現公開化、透明化。通過建立中小企業評價機制來提高擔保公司的擔保能力，降低擔保風險。

[1]李東衛,李文杰.融資性擔保機構存在的問題及對策思考[J].新會計,2010(2).

[2]曲巍.中小企業融資擔保機構經營風險防控[J].經營與管理,2014(5).

[3]石克英,董愛國.加強擔保行業監管的建議[N].金融時報,2005-8-15.

注釋：

①張文遠,王曦晨.基于博弈論的融資擔保費率及風險分配研究[J].南方金融,2014(總第450期).

②巴曙松.中國擔保業監管框架的制度選擇[J].調查研究報告,2006(7):1-16.

③胡萍.2012年末融資性擔保行業在保余額超2萬億元[N].金融時報,2013-6-27.

④耿建芳,楊宜.完善融資擔保雙層監管體制[J].中國金融,2011(14):77-78.

⑤中國銀行業監督管理委員會，國家發展和改革委員會,工業和信息化部,財政部,商務部,中國人民銀行和國家工商行政管理總局.—作者注[Z].

⑥蔣平.試論我國融資擔保監管體系的構建:基于博弈論的視角[J].南方金融,2011(總第415期).

⑦蔣平.試論我國融資擔保監管體系的構建:基于博弈論的視角[J].南方金融,2011(總第415期):128.