基于“公地悲劇”視角的基層政府網絡社會治理能力建設

鄭麗莊

（中共寧德市委黨校 管理學教研室，福建 福安 355000）

一、網絡社會中的“公地悲劇”理論解讀

1、“公地悲劇”及其治理理論。美國學者加勒特·哈丁在1968年提出了著名的“公地悲劇”理論模型。他在其模型中考察了一個“向一切人開放”的牧場,每個牧民都可以自由地在這個牧場放牧。牧民從自己的牲畜中得到直接的收益,所以他們不斷增加放牧的牲畜數量。很快牧場就達到了過度放牧的狀態,這時每個牧民都因公共牧場退化而承受延期成本。但是,因為這種損失是由全體牧民共同分攤的,即每個牧民承擔的只是由過度放牧所造成的損失中的一小部分,所以,他們依然會增加牲畜的數量以取得超出其成本的收益。如此循環,哈丁得出的結論是：這是一個悲劇——牲畜量最終遠遠大于最佳的放牧量,牧場的資源退化以至無法更新,每個人的利益最終都受到了損害。傳統上對于治理“公地悲劇”有兩種方式：一是政府通過征稅制止侵犯公共物品的行為；二是將公共物品私有化。但事實卻表明，在大量存在“公地悲劇”的基層，國家和市場并不是總能夠將問題解決。不少學者都已經指出：市場追逐自利的原則，不能解決一切問題，可是交由政府管理，這又往往會出現信息不夠流通、有欠效率等失效問題。因此，以艾莉諾·奧斯特羅姆為代表的制度分析學派則在上述兩種制度之外提出了一個新的解決“公地悲劇”的途徑——多中心自主治理制度。所謂多中心自主治理，就是在對基層公共資源的管理中，有多個權力中心同時進行；他們認為集體行動應當盡可能在較低的治理層次上得到解決，更高的治理層次主要承擔輔助性功能。因此，在這種制度安排中，對公共資源的管理是由一群相互依賴的委托人自己把自己組織起來進行自主治理的，這樣才能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為的誘因下，取得持久的共同收益。為此,奧斯特羅姆建議，國家的角色該做出些變化，她建議政府和民間團體進行合作，給民間團體足夠的空間和支持，來解決一些政府不能夠有效解決的小問題。除此之外，公共物品領域還需要公民以一種主人翁身份參與進來。

2、致使網絡社會“公地悲劇”的原因。隨著科技進步和社會發展，人們對網絡的依賴性越來越強，網絡日益成為人們從事公共活動的重要領域。與此同時，網絡在給人們帶來便利的同時，也帶來了一些困擾。由于某些網民缺乏善意的使用媒介，使得網絡社會的發展日益顯露出“公地悲劇”的特征。第一，個人網絡表達導致的“公地悲劇”。網絡言論的最初形態只是個人意愿的表達，為謀求個人物質利益、政治利益或精神利益的最大化，這正如公共草地上的無償使用者。網絡表達的價值在于它必須是個人價值指向與公共價值指向的混合體。個人的言論能夠在網絡上產生共鳴，很大一方面的原因就是表達者的言論符合了觀眾的認知期待。公眾并不愿意看到一個本質上跟自己觀點完全相反的分析與結論，更喜歡看到從本質上回應了自己直覺的觀點。這就使得有些網民本來應該以嚴肅的方式關注和討論的問題，卻采取斷章取義的方式將其“焦點”化，等待著可以預期的言論回應。這使得網絡社會在某一層面上變得更加封閉而不是更加開放。最終形成一種群體性的偏執，把個人或小團體的片面訴求當成民主，把情緒的極端宣泄當成公平。這樣就有可能導致顯性的或隱性的個人傷害或公共危害，產生“網絡公地悲劇”。第二，利益集團導致的“公地悲劇”。網絡給人類的交流與通訊所帶來的便捷為人類社會創造了巨大的經濟效益和社會價值，由此也使得大量的利益集團介入到網絡社會中。目前，中國網民數已超過6億，如果任由利益集團操縱，“風吹草低見牛羊”的網絡就會荒蕪，在公共的網絡上人們將看不到真正的“牛羊”，最終將導致網絡的“公地悲劇”。第三，信息泛濫導致的“公地悲劇”。隨著網絡普及，信息的傳播無疑變得更為便捷。但與此同時，垃圾信息、虛假信息和有害信息卻也彌漫到整個網絡，以至于超出了我們試圖從網絡中得到的有價值信息的比重。由于信息量太大，我們身處信息海洋卻找不到自己所需要的信息，致使網民對互聯網的憂慮和不信任情緒迅速彌漫，社會信息吸收利用率反而下降。因此，有學者認為，網絡的“公地悲劇”由此開始：一方面是為了獲取更多注意力而大量生產信息的理性人——各種垃圾、虛假和不良信息不斷地被生產出來，以實現生產者的私人利益；另一方面是無排他性的稀缺的注意力資源——經過一段時間的運行，人們發現，這一稀缺載體上要負載的信息迅速泛濫，網民有限的注意力不斷地被浪費在漫無邊際的重復瀏覽、對垃圾郵件的閱讀和刪除以及黃色網站的接觸上面。這或許更加真實地反映了目前網絡空間的現狀。

二、基層政府在網絡社會治理中面對的問題

目前，我國正處于社會轉型期。隨著社會的飛速發展，經濟結構已經發生深刻的變化，社會群體利益結構調整必將誘發各種各樣的社會矛盾，影響每一個社會成員的經濟利益和社會地位。民眾對現實的不滿逐漸轉變成對基層政府治理的不滿。過去民眾難以找到適當的泄憤渠道，而網絡恰恰為民眾提供了表達民意訴求、社會監督和言論自由的新渠道。網民在網絡中表達的意識形態牽引著社會輿論的導向。與此同時，基層政府在網絡社會治理中存在諸多問題，這也是產生“網絡公地悲劇”的原因。

1、基層政府治理網絡社會的觀念陳舊。基層政府在網絡社會治理方面并不熱情，表現出明顯的消極甚至是抵觸的行為特征。基層政府在網絡社會治理中體現出“不求有功，但求無過”的行為取向，對網絡事件處理通常是從表面的維穩到深層次的維和，甚至有些基層政府相關工作人員在應對網絡事件的時候打官腔、拖延、乃至謊報的工作態度。這樣的工作態度就像一顆定時炸彈，隨時會被社會不穩定因子觸發，引起不可設想的社會恐慌和輿論壓力，給基層政府部門造成極其嚴重后果。

2、基層政府在應對網絡輿情方面缺乏有利的媒體輿論環境。傳統的媒體“把關人”缺失和“把關機制”失效，加大了網絡社會治理中的輿情監測和引導的難度，引導的有效性往往難以達到。網絡空間里的傳播對象——“受眾”，不再是單純被動的信息接受者。他們不僅可以借助網絡表達政治與經濟訴求，參與社會公共事務的決策與治理，而且還可以通過網絡互動信息發布影響甚至左右媒體傳播與輿論走向。特別是2011年微博爆炸性地增長和病毒式的傳播，使它成為輿論熱點不斷變化的重要推手，更使輿論引導環境復雜多變。這也成為當前基層政府網絡社會治理中的一個新問題。

3、治理網絡社會的法律制度缺乏。網絡對于民情民意表達、權力監督等方面的幫助不可忽視，其進程亦不可逆轉。但由于網絡具有匿名性、擴散性、突發性等特點，基層政府在網絡突發事件中難以控制。當一些影響力較大的事件曝光之后，論壇、博客和微博迅速讓這些事件在網絡上走紅，網友們開始在網上進行調查和評論。隨著信息大規模的擴散，網絡群體事件一觸即發。對網絡事件的評判帶來具有傾向性的引導和未審先斷的道德審判，容易使基層政府屈于輿論壓力，影響社會公正與獨立。正如有學者指出網民的評判大多出于樸素的善惡意識、正義觀念，但這并不能代替政府機關的理性范疇。

三、“公地悲劇”治理視角下基層政府網絡社會治理能力提高的基本思路

網絡社會治理的主體主要包括：代表政府的相關治理部門、代表市場的網絡運營商、信息提供商，代表社會的各種互聯網治理協會、網民等，還有國際網絡治理機構、IT界技術專家等。政府、市場、社會三方，國際、國內兩方面都需要相互配合、相互協調，才能夠達到治理的最佳效果。隨著中國網絡輿論監督向縱深發展，越來越多的民眾認識到網絡在幫助他們“解決問題”時的可行性和重要性，因此，面對中國的基層網絡公共事件頻發的現實，基層要努力提高包括以下幾方面的網絡社會治理能力。

1、資源整合能力。對“網絡公地悲劇”進行多元參與主體治理，首先，依賴于治理參與主體擁有的各種技術和資源。網絡主體的互動合作是擁有各種不同資源的主體之間的互動合作。對于網絡社會的治理，基層政府在財力、信息、勞動力、權威、技術等方面都相對匱乏。因此，基層政府的首要任務就是聚合各種分散在社會主體中的資源。資源整合能力便成為基層政府的首要能力。特別值得注意的是，知識是網絡參與主體所擁有的一種重要的資源，它不僅對于各個參與主體調整價值觀、建立信任與克服文化差異具有重要意義，而且能為參與主體協同工作創造價值提供條件。其次，作為網絡社會治理者的一個重要責任，基層政府應通過強化資源整合能力來達成共識、實現各個主體之間的知識共享，并通過網絡促進組織學習，這也是基層政府資源整合行為的重要組成部分。

2、網絡召集能力。網絡召集能力主要是指政府動員、號召、聚集政府之外的治理主體參與網絡社會治理的能力。基層政府召集能力的強弱直接影響甚至決定了非政府組織、社會組織等治理主體參與“網絡公地悲劇”治理的積極性以及網絡參與主體的數量與質量。社會主體的參與程度，在某種程度上既取決于參與主體的自主性，也取決于政府、市場與社會之間關系調整，以及組合過程中為社會主體參與公共事務管理所提供的空間。因此，基層政府應通過制度建設，創造社會主體成長的良性環境，建立并不斷完善公私互動合作的良性機制，為社會主體參與“網絡公地悲劇”治理提供可靠的渠道和制度保障，從而吸引眾多社會主體參與到“網絡公地悲劇”治理結構中去。參與主體數量越多，公共關注度越高，“網絡公地悲劇”的治理越容易獲得其所需的資源，“網絡公地悲劇”治理的目標也越容易實現。

3、協商與談判能力。“網絡公地悲劇”的治理是政府與非政府組織、社會組織、網民等主體構成的多中心治理結構。多元治理主體之間存在著一種權力依賴與互動的伙伴關系，談判協商關系即是其中之一。為了維護多元治理結構的穩定，聚集各種技術和資源，達成公共事務管理目標，進行必要的政府組織內外對話、協商和談判等活動成為網絡社會治理的重要活動。在這個活動中，基層政府占據著十分重要的地位，它既是這些網絡共同體對話、協商與談判的組織者，又以網絡主體身份平等參與對話、協商與談判活動。因此，訓練一套有利于營造公平、活躍的氛圍并在其中開展公開、公正的協商與談判活動的技能與藝術，開發相關協商談判的技能技巧，對于基層政府真正承擔起網絡組織者角色意義重大。

4、責任控制能力。在“網絡公地悲劇”的治理模式中，公共事務參與主體是多元的，政府不再是最高權威，在傳統行政模式下賦予政府的公共責任被部分轉移到非政府組織、社會組織乃至網民等主體身上。這種多中心治理模式中體現出來的“組織邊界的不確定性”、“公共責任界限的模糊性”以及“轉嫁財政、績效甚至是政治風險”的現象，使得其他參與主體對政府的責任訴求更加強烈，也進一步增加了政府履行其責任的困難。在網絡社會的治理進程中，政府、市場和網民作為治理體系主要的行動者，其相互之間的結構關系特別是責任關系，對于治理的成敗具有結構性意義。

①俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現實》，2002年第1期。

②王強、韓志明：《公共治理中的責任結構分析》，《內蒙古民族大學學報(社會科學版) 》，2006年第10期。

③鄭少翀、陳鳳：《網絡社會的哲學思考》，《東南學術》，2001年第2期。

④方慶：《多中心視角下的“公地悲劇”治理研究》，《中國市場》，2001年第26期。

⑤劉陽：《政府與民眾形成網上良性互動——網絡輿論應急機制普遍建立網民參與社會事務熱情提高》，《人民日報》，2009年12月24日。

⑥蔡文之：《國外網絡社會研究的新突破》，《社會科學》，2007年第11期。

⑦姚引良、劉波：《地方政府網絡治理多主體合作效果影響因素研究》，《中國軟科學》，2010年第1期。