西方協商民主的制度困境與中國協商民主實現依據

賀龍棟

(江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009)

一、中西方不同視域下的協商民主差異性比較

西方協商民主理論是20 世紀80 年代以來興起的一種新的民主理論范式，而中國特色的協商民主是社會主義民主政治的重要組成部分，具有自己的產生和發展邏輯。由于中國和西方的國情以及民主化進程所面臨的問題不同，因而中西方不同視域下的協商民主存在著明顯的差異性。正確認識和區分兩種視域下的協商民主，是對協商民主進行深入研究的基本前提。

1. 西方協商民主是對代議制民主的反思和矯正，而推動中國協商民主發展的驅動力是中國民主化進程的加快

西方代議制民主困境的加深推動了協商民主理論的發展。具有精英主義色彩的代議制民主是人類政治文明發展的重要成果和現代民主政治的根本標志，但隨著時間的推移，在自由資本主義時期產生的代議制民主，已經不能完全適應政治結構的深刻變化和現代民主政治的發展要求，在政治實踐中日益衍生出越來越多的問題，受到多方面的挑戰和質疑，陷入困境之中。正是在這樣的背景下，西方協商民主理論得到興起和發展。協商民主竭力倡導全體公民平等地參與公開的協商討論，傾聽不同的觀點，轉換自身的偏好，在政治互動中形成共識。

與西方協商民主理論興起的動因不同，推動中國協商民主發展的驅動力是中國民主化進程的加快。在民主化浪潮的背景下，我們黨主導的中國特色民主政治在社會主義制度框架和意識形態下全面而穩定的推進，形成了比西方更高級的民主制度。總體而言，目前中國特色社會主義民主政治正處在加速發展、全面推進的階段，其發展的重點部位就包括協商民主。公民通過政治協商參與公共事務管理，行使政治權利，使社會成員真正成為國家的一部分，并實際參與國家管理活動之中，從而推動社會主義民主政治發展。

不同的興起動因必然產生兩種不同的協商民主觀，西方協商民主是為了彌補選舉民主的缺陷，是對現有自由主義民主模式的反思和矯正，其基本目標是使資本主義民主更加完善，具有較強的理想性和空想性。中國協商民主是為了推動社會主義民主政治的發展，具有較強的現實性和操作性。在中國，要建立起雙軌制發展的社會主義民主政治模式，即選舉民主與協商民主協同發展、相互促進，以中國特色協商民主的發展輔助和補充選舉民主，從而推動社會主義民主政治。總而言之，就興起的動因和背景而言，中西方協商民主面臨著不同的環境，這也就決定了中西方協商民主必然走不同的發展道路。

2. 西方協商民主是以自由、平等為表征的個人主義為核心價值理念，突出個體性;中國協商民主是以共存、合作為表征的和諧思想為核心價值理念，強調整體性

個人主義是在資本主義發展過程中逐步形成的一種思想體系，它將民主理解為個人或利益集團競爭稀缺社會資源的爭斗，忽視集體或公共利益，甚至造成個人利益對公共利益的侵害。西方協商民主以多元民主政治、行政權力分化和放松政府規制為根本目標，以保證公民的自由、權利和尊嚴為最終價值，其核心是解決國家權力和公民權利的關系問題，其制度的變遷始終圍繞著國家權力和個人自由與權利之間的關系進行，其實質就是要限制國家權力，保障公民個人的權利和自由。

中國協商民主的本質內容是實現人民當家作主的權利，推進公民有序政治參與，構建和諧的政治關系和穩定的社會秩序。中國協商民主的目標區別于西方國家，是要建立全民民主制度，即人民民主制度。社會主義和諧社會是一個公民充分享有民主權利、主權在民和人民當家作主的社會，是一個融洽、合作的社會。因此，協商民主與和諧社會具有天然的親和性。協商民主的規范意義和價值取向能夠減少政治過程中派別利益沖突①，通過對話有效地調解矛盾、化解沖突、維護權利、促進共識，為構建和諧社會提供有力的支撐和保障。

可以說，協商民主的發展理念關系著協商民主發展的現實狀況和未來趨勢，必須在實踐中加以堅持和完善。平心而論，發展觀念和理念沒有對錯，只有優劣。先進的發展理念，必然推動協商民主實踐的進步;而落后的發展理念則會阻礙協商民主的發展。不具備先進發展理念的協商民主實踐不會走太遠，更不會真正地在民主政治發展中發揮應有的作用。中國協商民主的發展理念是和諧、合作和共榮，這與當前我們黨提出的構建社會主義和諧社會是契合的，這也是協商民主能夠在中國運行和實踐的前提之一。

3. 西方協商民主存在于實行競爭性的政黨制度的國家，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為民主協商政治形態的發展提供了政黨支撐和保障

在競爭性的政黨制度下，西方協商民主普遍存在于實行兩黨制和多黨制的國家，以總統制和半總統制的政體為典型。西方各政黨之間存在的競爭上臺、輪流執政的關系，必然使得彼此之間互相攻擊、互相傾軋。但在競爭性的政黨制度中各政黨為維護自己的地位，謀求自身利益的最大化會經常與其他的政黨妥協與合作;各黨內部派系之間總的目標和訴求是一致的，會在主導派系主持下就各自的具體利益進行協商、討論和交流，以求達成黨內共識。西方國家協商民主就是在這種競爭性的政黨制度下發展起來的，是實現政黨之間和政黨內部協調與聯合的重要方式。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是非競爭性、合作型的政黨制度，為民主協商政治形態的發展提供了政黨支撐和保障。與西方國家不同，協商民主形式貫穿于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的全過程，執政黨與參政黨之間建立起制度化和規范化的政治協商制度，強調政黨之間的平等合作、肝膽相照、榮辱與共的協商民主理念，發揮各民主黨派政治協商、民主監督和參政議政的協商民主功能。因此，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是黨派之間實行民主協商的一種制度性安排，與協商民主具有內在的契合性，強調協商與共存，使執政黨之外的其他政黨都能參與國家事務的管理。

政黨制度與協商民主的發展密切相關。在資產階級反對封建專制制度的過程中，不同的政治力量基于權力和利益的平衡，形成競爭性的政黨制度。中國的政黨制度是在反帝反封建的進程中形成的，中國特色社會主義民主政治擁有西方民主政治發展所不具備的政黨制度基礎。正如亨廷頓的概括:一個現代化過程中政治體系的安定，取決于其政黨的力量，一個強大的政黨能使群眾支持。我們黨是中國唯一的執政黨，是一個高度重視社會主義民主政治發展的執政黨，是代表中國最廣大人民群眾利益的執政黨，有魄力也有能力掌控中國協商民主發展的進程和方向。

二、西方協商民主的制度困境

西方協商民主理論起源于對“人民統治”目標的追求和權威結構的批評，它希望通過對權力的分化，減少政治參與的不平等和弱化政治權威。盡管西方協商民主的研究對象僅限于政治結構造成的不平等，但是完全消除不平等的政治理論也是不存在的。克倫·溫德林認為，即使不存在政治原因造成的不平等，但制度性的不平等卻是不能完全消除的。而制度性不平等的存在，必然使個體參與群體活動的能力產生差異，進而影響到公民與群體關系的和諧。因此，盡管西方協商民主不缺乏通向現實的理論路徑，但是還是存在現實的制度困境。

1. 程序性的描述致使西方協商民主理論的現實可行性問題突顯出來

西方協商民主重視程序設計的作用，將程序視為公共決策合法性的基本要求。程序設計的目的在于確保公民能夠自由平等地參與到協商過程中，但如果將這種理想目標應用于制度領域，協商民主理論的現實可行性問題便突顯出來。

第一，協商民主要求的程序很難實施。民主既是體現其內容和價值的實質性問題，又是操作層面的程序性問題。在西方協商民主的理論模式中，公民是具有公共理性的，他們以實現公共利益的最大化為目標，按照規定的程序規范參與公共討論，充分地表達自己的觀點，并聽取他人的不同意見，在充分地討論和協商之后，共同做出具有集體約束力的公共決策。因此，以程序來保證公民協商的理性和公平就成為西方協商民主的主要理論基礎，并且據此達成符合公民意愿和訴求的公共決策，而不是僅僅是追求決策過程的形式化。這就要求實現協商民主的制度化、規范化、程序化，以保證主體的平等、過程的公開以及結果的有效。但在現實的西方國家政治實踐中，協商民主所需要的程序和機制總是缺乏制度設計。因此，健全的協商民主程序仍然是難以實現的理想。

第二，程序本身不能作為判斷活動公平或理性的標準。達爾認為，程序僅是體現民主過程的一般特征。程序可以為協商民主的實現設計一個基本的邏輯架構，民主活動應采取何種方式，應該平等有效地參與都應該被視為程序性的條件，而滿足這些條件的活動是否就是公平或理性的，則無法確定。例如，在一項決策討論活動中，我們設計了一個討論程序，可以保證每一個參與者都有平等的機會發言并闡述自己的觀點和理由，但即便如此，我們也不能保證每一個參與者都能夠以最有利其自身的方式影響協商的結果，進而影響到公共決策的最終走向。因此，程序設計對于保障協商的平等、理性是必要的，但是僅程序本身卻不足以保證協商活動能夠達成有效、合理并令人信服的公共決策，不能作為公共決策獲得合法性的唯一條件。

2. 決策模式的不確定限制了西方協商民主的發展

斯夸爾斯認為，在西方協商民主理論的發展過程中，如何決策很少被談及，也沒有為代議制政體的討論增添新的因素。它更多地是在強調培養包容和活躍的非正式公共領域以補充正式的代議制政體的重要性。而沒有就非正式領域如何與政府正式的公共領域銜接起來給出令人信服的論述。任何普遍的民主理論都不會僅僅停留在協商層面，因為政治領域的公共選擇問題，都要需要進行決策。協商民主理論所設定的決策模式，要求更為廣泛的民主參與。協商民主要求政治共同體內的所有公民能夠平等地參與公共事務的決策，能夠表達自己的觀點、參與辯論，形成共識。如此深層次的公民參與，必然產生相應的問題:一方面，如果所有公共事務的決策都要通過公民的協商來決定，必然導致公共政策制定的低效率。基于協商民主公開性、平等性的要求，所有公共事務都必須經過利益相關者進行反復的討論，并達成共識后才能做出決策。這雖然符合民主理論的要求，但客觀上卻導致了政治和社會運作的低效性。而且，基于協商民主的價值追求，即使要確定哪些公共事務可以非經全民討論做出決定，該事件本身也要通過協商做出決策。另一方面，單個公共事務的協商決策也可能出現協商時間過長而導致的低效率。此外，協商決策中參與者的相互否決和社會對理性共識的需要之間的沖突，還可能導致協商的僵持不決。

決策機制是西方協商民主理論形成完整體制的重要組成部分，如何使決策與協商有效地融合和銜接，成為將西方協商民主的理想付諸制度性的實施所面臨的問題。如果我們仔細審視協商民主理論家們提出的制度安排，就會發現其中不是簡單地體現了對話的公正理念，而是體現了一個雙軌模式，其中獨白模式(決策)和對話模式(協商)徑渭分明，并各自存在于界限分明的政治活動當中。因此，協商與決策的關系模式表現為:首先由協商引導并推動公眾偏好發生轉變，之后引進意見聚合程序，把轉變后的偏好轉化為結果。這一雙軌模式的決策程序中，如果要達成決策，必須終止協商。因此，包含形成對話性公正的協商和形成獨白式公正的決策之間，存在著明顯的非連續性。而協商未能在決策時刻發揮作用，也必將削弱協商民主理論的合法性。所以，協商民主理論只是為我們提供了一個正義的決策和包容的協商新視角，而沒有提出一個完整的決策模式。

3. 參與者事實上的不平等制約了西方協商民主的運作

西方協商民主補充和完善了傳統的自由民主，它代表著一種更為具體和完善的政治平等。協商領域的不平等限制了協商民主的范圍，并由此產生一個惡性循環，進而影響到公共決策的質量。協商民主的核心是保證決策參與者能夠非強制性地提出或者接受合理的觀點，因此保證決策參與者獲得更為實質、平等的政治影響力機會就成為協商民主進行的必要條件。協商民主所要求的平等主要包括資源平等和能力平等兩個方面。然而在西方政治實踐中，政治參與者在個人所占有資源和能力方面，都很難實現真正的平等。協商民主需要基于能力的平等，但是在現實的政治實踐中，由于資源分配的不平等以及民主程序的不完善，并不是所有的政治共同體內的公民都能夠平等參與協商，也即所謂的“政治貧困”。②

盡管西方協商民主努力創造一種資源和能力平等的機制，但是弱勢群體的存在證明了協商民主的理想政治條件是很難實現的。協商民主理論的批判者認為，只有平等進入的協商是不夠的，因為它不能保障公民在進入協商之后能夠得到平等的對待。協商民主過程中，參與者的不平等使他們既不能抓住政治體制所賦予的參與公共決策的機會，又無法在參與的過程中表達自己的觀點并影響他人，維護自我和社會的整體利益。總之，西方國家政治實踐中協商民主參與者的不平等，不僅使協商民主的主體假設受到質疑，而且也使得協商民主的政治效益受到影響。

三、中國特色的協商民主實現依據

中國特色社會主義協商民主深深地植根于中國的革命、建設和改革的偉大實踐，堅定不移地走黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的政治發展道路，取得了非凡的成就，由此證明了:競爭、對抗性的民主機制并不是實現民主的唯一方式，協商、合作性的民主機制同樣可以成為發展中國家的民主政治模式，這是中國對人類民主政治文明發展的重大貢獻。中國特色協商民主的成功實踐主要得益于以下幾方面條件:

1. 政治協商制度為中國特色協商民主的發展提供了制度性資源

雖然理論形態上的協商民主產生于近年來的西方社會，但是我國在長期的革命和建設過程中就已經產生了一些具有協商民主精神的實踐，其中最主要的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。這一制度包含著豐富的內容，政治協商是其最重要的組成部分。政治協商包含了協商民主的基本精神:以承認利益多元化為基本前提，重視對話、協商在公共決策中的意義，公共利益是協商的價值追求。建國60多年來，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不斷的發展和完善，成為我國協商民主發展重要制度性資源。

首先，政治協商與協商民主同樣以社會利益主體的多元化為基本前提，承認決策的利益相關者有權利平等參與到決策過程中來。政治協商的主體非常廣泛，不僅包括中國共產黨和民主黨派、無黨派人士，還包括團體、界別的代表和特邀代表。人民政協是我國人民在體制內進行政治協商的主要平臺，政協的界別豐富也說明我國的政治協商的主體具有廣泛的代表性和包容性，它承認社會的利益多元化力圖反映不同利益主體的利益訴求;其次，政治協商與協商民主一樣強調對話和協商在決策中的重要性，試圖通過對話和協商來增強決策的合法性。“正是通過對話，協商才具有‘公共性’，而決策才具有合法性”③。對話和協商是協商民主的核心，通過對話和協商，各方能夠理解彼此的立場和主張，從而有利于達成共識，有利于提高公共決策的合法性及其順利實施;最后，政治協商與協商民主都以公共利益為歸宿。協商民主雖然強調受到決策影響的主體都有權利就公共事務充分發表意見，表達各自的利益訴求，但是更加強調協商的各方能夠通過對話、討論、協商以達成理性的共識，以公共利益訴求作為最高價值追求。而政治協商正是以國家的整體利益和社會公共利益作為出發點和歸宿的。各黨派、團體、界別和特邀代表通過人民政協這一制度性平臺參與國家政治生活，就有關國家和社會發展的重要問題，以討論協商的方式將各個利益層面的群眾的意見表達出來，從而使得重大決策更加的科學化、更具有合法性。在表達各自合理的私人利益的同時力求就共同性問題達成共識，維護公共利益。其共同的政治目標是建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。

總之，作為基本政治制度的多黨合作和政治協商制度中確實存在協商民主的一些基本精神，在我國發展協商民主首先是要充分開發這一制度層面的協商民主。從這個意義上來說，政治協商制度為我國發展協商民主提供了必要的制度基礎。

2. 改革的成本相對低廉成為中國特色協商民主發展的重要原因

盡管從根本上來說經濟基礎決定上層建筑，一個國家的民主制度主要是由其經濟基礎決定的，但一個民族或者國家在具體的歷史時期面臨的任務或者期望的目標往往能左右該國的民主形式，從某種意義上來說，民主形式有時是選擇的結果。

中國作為一個后發國家，追趕發達國家成為不言自明的事實，因此穩定和發展是首要價值追求。從改革的成本來看，我國發展協商民主的動力確實更大些。不得不承認協商民主與選舉的競爭性民主相比較，其成本確實相對低廉，風險小。發展協商民主是中國既有政治格局之下的進行的，不會直接沖擊現有的權力格局，改革的阻力和風險被降低了許多，協商民主將其對話協商追求共識，利益調整基本會在各方都接受的情況下實現;另一方面從可操作性來說，發展協商民主的可控制程度也在政府的權力范圍內，不用擔心被“改頭換面”。而大力發展競爭性民主相對成本較高、而且風險大，拉美、東南亞等發展中國家急于引入競爭性民主不但沒有實現穩定和繁榮，反而四分五裂，政變頻發，這沉痛的教訓時刻提醒我們發展民主是要立足國情，穩健上路。與西方國家多黨執政的政治格局不同，中國共產黨是中國唯一合法的執政黨，具有強大的政治權威。我國進行民主政治改革都不能不忽略這個事實，作為執政黨的中國共產黨的選擇在一定程度上就決定了中國社會主義民主政治的走向。隨著社會主義市場經濟的發展，利益的多元化，人們政治參與和利益表達的呼聲越來越大，整個政治體系如果不想通過冒險的方式來回應民眾的民主要求，協商民主就成一種既安全又有效的選擇。協商民主的一個基本思路就是不構成一個競爭性的政治市場，而且是主張通過建構公共協商機制，協調各方的價值偏好，使社會的多元利益主體以公共利益為目標，通過各方平等、自由的對話、討論、辯論和協商的過程，實現利益表達、協調。一方面，協商民主能夠通過制度化的途徑積極回應公民強烈的政治參與沖動，賦予決策合法性;另一方面，協商民主又能夠維持既有政治格局的相對穩定，自然而然地就會成為中國共產黨的首選價值取向。

3. 網絡信息技術的迅速發展為中國特色協商民主的發展提供了有力的技術支持

20 世紀90 年代以來，中國網絡信息技術的發展尤其是互聯網飛速發展，這不僅改變著人們的生活方式，也為我國公民參與政治生活提供了條件。這一方面表現為提供了豐富的信息資源，另一方面是提供了公民參與公共決策進行商議和討論的平臺和渠道。“互聯網的普及打破了信息的壟斷，信息為公眾所共享，擴大了公眾對政治信息的知情權，網絡化也促進了公眾政治參與的發展，在中國，新浪、搜狐、網易、新華和人民等各大門戶網站公共論壇的普及，使越來越多的網民借助于它來及時、明確地表達自己的政治意愿，甚至與政府發生互動。”④可以說，互聯網的快速發展，尤其是各種公共論壇的出現，在一定程度上為我們這樣大規模的政治共同體實現協商民主提供更多的可能性。

微博等新傳播形式的興起，使得網絡作為一個利益表達的平臺更具有開放性、快捷性、公平性、互動性和虛擬性等特點。這些特點都為公民進行政治參與創造了有利條件。從公民的角度來說，互聯網使得信息的壟斷性被打破，人們對于政府信息的知情權不斷擴大。而且網絡為公民提供了真實表達自我的連續機會，人們能就共同關心的話題進行直接交流。通過各種網絡公共論壇，公民可以就自己關心的公共問題暢所欲言，充分表達利益，與他人和政府部門進行對話、溝通。從政府角度來說，網絡成為政府了解民意的重要途徑，透過網絡政府可以直接了解人們對于政策法律的態度，廣泛吸收公民的意見，達到共識以促進決策的科學性、合法性。近年來，我國政府越來越重視網絡作為輿情場的作用，政府高層直接在網上與民互動，官方開微博及時公布信息與民眾對話、交流，鼓勵百姓就城市建設發展等涉及民生的重大問題提出建議，政府也及時回應民眾的問題。這樣通過網絡，實現了政府與公民的平等對話、溝通，在網絡提供的公開性和公共性的平臺上，協商民主的精神得以發揮。從這個意義來說，網絡技術的發展特別是互聯網的興起縮短了公民與政府之間的距離，使得官民互動更為頻繁、便捷，為我國協商民主發展提供了重要的技術上的支持。

注 釋:

①陳家剛:《協商民主》，上海三聯書店出版社2004 年版，第9頁

②賀龍棟:協商民主的理論詰難與現實挑戰，《社會主義研究》2008 年，第1 期

③陳家剛:《協商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009 年版，第105 頁

④陳剩勇:互聯網公共論壇與協商民主:現狀、問題和對策，《學術界》2005 年，第5 期