對“省管縣”熱潮的理性反思

李 騰

(華東政法大學，上海 200433)

近年來，省管縣成為政府改革熱議的話題之一，改革的目的是為了增強縣域經濟的活力，使得廣大農村地區的經濟發展起來。上世紀八十年代，為了適應改革開放的浪潮，加快城鄉一體化進程，我國在原有的省縣之間增設地級市，形成了省—市—縣—鄉四級的地方格局。但是市管縣在實踐中也出現了一些問題，當本世紀處省管縣的改革思路被提出以后，大批的學者便紛紛開始對市管縣體制進行批評，而一味的頌揚省管縣制度。當理論界在探討省管縣的必要性時，卻只是集中精力來對市管縣的弊端進行總結，而沒有能進行合理的制度設計。筆者基于理性的思考，提出市管縣體制并不應取消，只要根據需要將經濟和社會的管理權下放到縣(市)以促進其發展即可。同時將人事任免權和業務指導權放在地級市，形成對縣(市)發展走樣的遏制。

一、對“市管縣”批評的分析

目前，很多學者在論述省管縣制度時都是以市管縣體制的不足為視角，對市管縣體制的批評之聲主要集中于市管縣體制增加了一級行政級別導致行政效率低下、束縛了縣域經濟的發展、引發城市虛化現象嚴重等問題。對此，筆者并不贊同，茲一一論述。

(一)對“市管縣”束縛了縣域經濟發展的理性分析

上世紀八十年代的市管縣行政改革是為了以城市為中心，發揮輻射作用帶動縣域經濟發展，促進城鄉一體化進程。地級市擁有了對縣(市)的領導權。在實踐過程中，地級市依靠自身所擁有的行政和經濟管理權拖延、截留縣(市)財政，將更多的項目放在城區中進行，限制了縣(市)經濟的發展。同時地級市由于中心地區面積小、經濟實力薄弱等因素無法很好的帶動縣域經濟發展。對于這些批評，我們應該正視，但是是否就有必要通過省管縣的模式來進行改革呢?其實沒有必要。

首先，對于市區和縣(市)的作用我們應該有準確的定位，城區主要是以工商業為主，通過聚集和擴散發揮其經濟功能，而廣大的農村地區主要是保證農業的穩定和發展，兩個區域的作用定位不同使其發展模式必然不同。這樣的定位并不是反對農村經濟的發展，而是突出其發展的主要方向，經濟發展居然重要，但是農業問題是關系到國本的問題，是重要的問題。建國后，北京、天津、蘭州等城市為了保證蔬菜、糧食、副食品的供應，開始自發領導就近的縣。如今，我們國家的糧食問題依舊是個大問題，對農業的發展依舊是重中之重，這就決定了廣大的縣域應該把農業的發展作為其首要任務。

如果全面推行省管縣制度，市縣同歸省里管轄，則會形成市、縣同等主體之間都把自己作為一個城市的規模來進行發展，在縣域內是否會有新一輪的城市化運動，是否會有新一輪縣域中的城市侵占農民耕地問題則未可知。如何能保證縣域在縣城擴張的過程中不克扣、留存鄉鎮的經費也成為值得思考的問題。新一輪的農村城市化難道不會導致城市虛化現象嗎?而農業的發展又由誰來進行保障呢?

其次，對于地級市克扣縣級政府財政的問題。筆者認為對于縣級政府的財政可以由省級政府直接劃撥，對于縣級政府的發展計劃和項目審批也可以由省里統一規定將權限下放到縣級政府，但保留地級市對縣(市)的人事任免權以及業務指導權。這樣做一方面給予了縣級政府的經濟發展和社會管理的自主權，避免地級市過多的行政干預和財政截留;另一方面，又能使地級市對縣級政府形成牽制，避免縣級政府歸省里管轄后形成的“市縣之間的惡性經濟競爭，導致重復建設和市場分割，形成新的“諸侯經濟”。”［1］最為關鍵的通過是人事任免權和業務指導權，能夠防止縣域經濟的無序發展，保證了農業發展的穩定前進，避免形成糧食危機，穩定了國本。因此，筆者并不贊同全面實施省管縣體制，而廢除市管縣體制。

(二)對行政層級過多、降低了行政效率的理性思考

目前，很多學者都認為地方上的省—市—縣—鄉的行政體制使得管理層級過多，政令不通，上下級溝通不暢，同時多了地級市政府還會增加行政成本。但是，“從管理學原理的角度而言，在組織的整體結構中，管理層次與管理幅度呈反比關系，管理層次越多，管理幅度越小。”［2］取消地級市對縣的管理權限，直接實行省管縣，會導致省級政府管理的幅度過大，不利于省級政府的統籌和規劃。

對于學者們提出的問題，筆者認為這是另外一個方面的問題，即行政機構冗雜的問題。首先，對于行政效率低下，政令不行的問題從縱向上看主要是由于各級官員之間權責不清、職責不明所導致的。同一個問題既可以由A 部門來處理，也可以由B 部門來處理時，必然會導致A、B 兩個部門之間相互推諉。同樣，一道政令既可以由C 傳達，也可以由D 傳達時，也會導致C、D 兩人的扯皮。關鍵的問題還在于依法而治，將責任落實到個人，同時裁撤庸官、散官，懲治貪官，合理的控制行政機構的編制和人數。這樣既能使得政令通暢，也能減少行政成本，而無需大動干戈的進行省管縣的改革。

其次，從橫向上看，對于行政成本過大的問題，可以采用縣與縣之間的合并，區與區合并或者縣與區之間合并的方式來減少行政機關的數量。對于經濟發展落后的縣(市)可以與經濟發展較快的縣(市)合并，人口數量較少的縣(市)之間可以相互合并，面積較小的縣(市)之間可以相互合并。城區與城區或者城區與縣(市)之間的合并也可以采用同樣的方式進行。以河北和湖北為例，河北省面積為19 萬平方公里，湖北省面積為18．59 萬平方公里，但河北省卻下轄22 個縣級市，108 個縣，6 個自治縣，縣(市)總數為136 個，而湖北省則只有24 個縣級市、38 個縣、2 個自治縣、1 個林區，縣(市)總數為65 個，相差一倍多。［3］我們固然不能說縣與縣之間應該有統一的區域大小、人口數量、發展規模，但面積相同、人均經濟發展程度近似的兩個省之間的縣(市)數量卻有如此之大的差別，是否能反應出縣級政權的泛濫與冗雜呢?還以河北省為例，省內有11 個地級市，即便實行省管縣后全部裁撤，也只是少了11 個市級機關的班子，但如若將其境內縣(市)數量合并與湖北縣(市)數量相當，那么將減少71 套縣級政府班子成員，孰輕孰重，一眼便知。與其舍近求遠的實施省管縣改革，不如直接合并縣級機關。這樣能更好的解決行政效率低下、行政機關冗雜、行政成本過高的問題。

綜上所述，無論是從縱向上還是從橫向上看，實施省管縣體制并不是明智之舉，這種大動干戈的改革完全可以由其他的改革進行代替，市管縣體制也沒有必要因此而取消。

(三)對城市虛化現象的理性思考

市管縣體制的確立是為了實現城鄉一體化，“在城市化進程中，許多地級市想要在縣域實現城市化，使得廣域型城市大量出現……城市作為一個涵蓋城市人文子系統、政治子系統、經濟子系統和公共設施子系統的社會生活的載體，是有其內在規定性的。”［4］這里存在兩個問題，一是在過去的三十年中泛城市化的現象比較嚴重，城市化的進程中必然會侵占農業用地，這已經是一個亟待解決的問題了。在當今市管縣體制中，這個問題主體主要發生在城區之中，政府可以全力解決城市中占用耕地的問題。如果實施市管縣模式，縣(市)的獨立發展必然會繼續侵占農業用地，那時則國本不穩。且省管縣導致省級政府管理幅度過大，如何能夠集中精力解決各個縣域城市擴張占用耕地，又將是一個大問題。

其二，在城市化的進程中城區因政治、經濟優勢能夠完善城市的政治、經濟、人文和公共設施系統，使得生活更加美好。但縣域中城市的發展則完全無法達到這種標準。對此，一旦放開市管縣體制，且不說“大量權限連同相應的職責下放到縣(市)時，自己的經濟實力和財力能否與新的職責、權限相匹配。”［5］就算縣(市)能夠接受自己的職責、權限，又如何避免縣域中城市的盲目擴張，造成新一輪的城市虛化和占用耕地現象呢?對此，筆者在第一部分論述了還是要保留地級市對縣級政權的人事管理權和業務指導權。這些權限的下放并不意味著省直管縣，還是由地級市對縣(市)進行管理，只是縣(市)有了更大的經濟和社會管理權，能夠更好的完善縣域的教育、醫療、衛生等公共設施，切實解決農業、農村經濟發展、農民生活水平提高的問題，為縣域居民提供更好的公共產品和公共服務，還利于民。

因此，從對市管縣造成的城市虛化現象，我們還是可以得出結論，即市管縣體制并不應取消。省管縣體制的全面推行可能會導致新一輪的城市化運動，對于城市虛化的現狀只能是火上澆油。

二、對“浙江模式”的思考

浙江省在省管縣體制上一直走在全國的前列，自1992 年以來連續實施了四輪的“強縣擴權”改革后，浙江省的省管縣改革已經從政策性激勵向體制性創新轉變了。浙江從改革開放之初的經濟落后省份，一躍成為經濟強省。截止2012 年，在全國百強縣中浙江省已有27 個榜上有名了。浙江省創造的經濟奇跡被稱為“浙江模式”，很多學者以浙江的成功經驗為例，希望把浙江省的經驗推廣到全國。但是，筆者認為“浙江模式”有其獨特的內在性，這種成功經驗并不能完全復制。

(一)地理與縣域數量的優勢

浙江省作為全國土地面積最小的省份之一，其土地面積僅有10．18 萬平方公里，其東西和南北的直線距離均為450 公里左右。從省會杭州到其他地級市、縣(市)的距離都較近，省政府直接管理縣(市)比較方便，不會出現諸如內蒙古、新疆、四川等面積較大省份所出現的縣(市)距離省會很遠，管理不便的情況。

同時，浙江省只下轄了22 個縣級市、25 個縣以及1 個自治縣，全部縣(市)的總數不過58 個。再加上我國《憲法》中規定較大的市分為區、縣，寧波市又包含了諸縣(市)，省會杭州下也直接管理了諸縣(市)。浙江省剩余的縣(市)數量也基本上在50 個左右，這樣恰好符合了學界對于省管縣數量的設計，使得浙江省既能在合適的幅度內進行管理，又減少了行政層級。然而，其他省份既沒有這么好的區域面積，又沒有浙江這么合適的縣域數量。例如河南省下轄21 個縣級市和88 個縣，縣(市)總數到達109 個。四川有14 個縣級市，120 個縣，4 個自治縣。縣(市)總數多達138 個，這么多的縣實施省直管無疑將使省級政府背上沉重的包袱、顧此失彼。所以浙江省得天獨厚的區域面積、以及縣(市)數量使得很多省份望而卻步，其省管縣的模式在這一層面上就無法被其他省份所借鑒和效仿。

(二)縣域經濟發展充分

浙江省的經濟以私營經濟發展為主，“國有經濟力量弱小，集體經濟基礎相對薄弱，而民間的自主創業熱情旺盛發展的初始條件，使浙江經濟從改革伊始就走上了體制外增長的道路，個體私營經濟成為推動地方經濟發展的主要力量。”［6］個體私營經濟的蓬勃發展使得縣域經濟實力不斷增強，再加上浙江省面朝大海、海外投資大批進入、海外貿易興盛，由此而帶動的港口、碼頭等建設以及隨之而來的第三產業都成為經濟的增長點。因此，對審批、財政的政策的需求必然增強。政策的到位又會再次推動縣域經濟的增長，這樣縣域經濟的活力反而比地級市更容易形成優勢。

浙江省縣域經濟的發展使得縣(市)能夠不依靠地級市的輻射和帶動而獨立發展，經濟的發展又必然會要求政治上的獨立，省管縣在浙江是大勢所趨。但是，對于其他省份是否有必要也實施省管縣體制呢?尤其是不靠海又不與別國接壤的國家是否有必要呢?以河南和四川為例，兩個省都是產糧大省、民風淳樸。首先不說縣(市)是否能夠吸引外資促進經濟發展，就算很多地級市政府上馬也不一定能夠完成招商引資的目標，更不用說絕大部分縣(市)了。其次，內陸居民沒有沿海地區居民的投資、創業熱情，在縣域內很多居民一輩子都沒有走出過縣城，哪里來的創業熱情。最后，兩個省的縣域經濟普遍比較落后，扔要依靠中心城區的輻射和帶動作用來發展，這與浙江的情況完全不同。因而，在這一層面上，我們也很難說把能夠把“浙江模式”搬到其他省份，浙江模式的成功也不一定意味著在其他地方同樣成功。市管縣體制依舊應當保留，而不能盲目的實施改革。

(三)浙江省長期以來實施“省管縣”格局

自上世紀八十年代進行市管縣改革以來，在浙江省內除了寧波市嚴格遵守市管縣體制外，絕大部分地級市僅僅是在形式上實行市管縣，而實際上仍然延續著省管縣的格局。這種格局的延續使得浙江省能夠從“強縣擴權”的改革做起，下放經濟、社會事務的管理權，一直走到“擴權強縣”，使省里直接管理縣(市)的財政、人事、計劃以及項目審批。可以說，浙江省所謂的改革其實是沿著原有的路徑走下來的，并不存在較大的阻力或者陣痛式的改革。這是其自身獨有的條件，絕大部分省市并不存在這樣的優勢。筆者并不是因為擔心既得利益集團的阻撓而反對改革。但是改革也要因地制宜、因省而異，不能盲改、亂改。如今省管縣改革一被提出，學者們立即痛批市管縣體制，但是各省的情況不同，不能一概而論。

我國有學者將省管縣改革區域分為六大類:第一類屬于管理幅度過大，縣市數量太多，經濟基礎差，前期試點并不充分的省區，例如河南、四川、云南、河北等省份。第二類屬于管理幅度適中，經濟基礎較好，前期試點較充分的省份，包括湖北、湖南、遼寧等省份;第三類屬于管理幅度不大，經濟基礎好、前期試點較充分的省區，包括廣東、山東、江蘇。第四類屬于管理幅度過大，經濟基礎差、前期試點尚未進行的省區，包括內蒙古、新疆、青海、西藏。第五類屬于管理幅度小，經濟基礎好，前期試點很充分的省區，即浙江省。第六類屬于管理幅度很小，經濟基礎差，擴權試點未展開的省區，即寧夏。［7］從中可以看出，浙江是唯一的一種情況，這也支持了筆者的觀點，即“浙江模式”并不一定適合其他地區。

綜上，我們可以看出“浙江模式”有其獨特的地理區位、縣(市)數量、私營經濟以及政治延續的特點，這些特點雖不是每一項都具有排他性，但集合起來便形成了排他性的模式。浙江的省管縣模式在其他省區并不一定適用。筆者的觀點依舊是在浙江已經實施省管縣模式并證明成功了的地方可以繼續保留，但在其他省區依舊應保留市管縣模式，保留地級市對縣(市)的人事任免權和業務指導權，下放財權和事權。

三、對“省管縣”落實中問題的思考

省管縣制度要全面落實則至少還有三大問題需要落實，在這三個問題沒有得到落實的情況下，改革只能停留在理論層面。

(一)省級區域的重新劃分

我國省級區域中除港、澳、臺和四個直轄市以外，省級行政區下轄的縣(市)普遍多于50 個，如果實施省管縣則要求對省域進行重新劃分。還有的學者認為省的規模過大，應該縮小一半，為何我國與美國國土面積相當，而美國有50 個州，我國卻只有34 個省級行政區。［8］筆者將從兩方面對該觀點進行批駁。

一方面，縱觀學者們高屋建瓴的行政區劃方案，絕大多數都僅僅停留在理論層面，一廂情愿的根據所謂的區域、文化、傳統等因素來進行的劃分在實踐中不僅可能會“引發對既有的或潛在的自然、人文、品牌等特色稀缺資源的爭奪，并由于競爭而不斷產生新的壁壘、摩擦和重復建設。”［9］而且重新劃分省域所新增的行政機構會更多，不僅省委、省政府、省人大、省政協的班子要重新配置，而且省政府下屬的各職能部門要重新增設，同時還有可能繼續增設地級市，這樣的機構增加其實是與省管縣的初衷——降低行政成本、增加行政效率背道而馳的，這樣的改革只會得不償失。

另一方面，很多學者用我國的省與美國的州作比較來說明我國應增設行省，以達到實施省管縣的目的。這種比較其實是沒有意義的。首先美國有著得天獨厚的地理優勢，從東到西幾乎都是廣袤的平原，不僅適合經濟的發展，還適合農業的生長。美國西瀕太平洋，東臨大西洋，港口、造船等行業大力發展。北邊的加拿大、南邊的墨西哥都是軍事實力較弱的國家，州域的劃分考慮軍事、經濟發展的因素較少。反觀我國，三面與諸多臨國接壤、一面靠海，省域的劃分必然要將軍事因素作為一個重要指標進行參考。而且我國地勢西高東低、人口西多東少，西部基本無法生產糧食，只能依靠中、東部。東部臨海，改革開放后必然發展最快、人口最多，中部次之，西部最次，城市之間的差別化非常的明顯。從經濟發展和糧食保障的角度來講也不能像美國那樣均衡的劃分州域。

其次，美國是聯邦制國家，地方自治是其憲法的基本精神。聯邦政府、州政府、縣政府以及市鎮政府各有各的權力和義務，權責明晰，互不相干。一個國家分為50 個州，州實行自治而無需聯邦操心，縣也實行自治，無需州操心，各種自治精神貫穿于整個國家。因此，即便一級單位下有50 個子單位，也可以從容的進行管理。反觀我國，是中央集中統一領導的單一制國家，從中央到地方是上下隸屬的關系，上一級政府無論是制定發展規劃還是制定行政法規都要以宏觀的戰略眼光來看待這些問題，多增設省級政府實際上是加重了中央的負擔，在一定程度上束縛了中央的手腳。總而言之，中美之間并不具有可比性，我國也完全沒有必要為了實施省管縣而重新劃分省域。保留當前的市管縣制度依舊是最明智的選擇。

(二)財稅改革先行

自1994 年我國實行稅制改革以來，造成了財權上移、事權下移的情形，中央拿走了七成的稅收，卻只負責三成的事務;地方上只擁有三成的稅收，卻要負責七成的事務管理。省級政府的財政撥款經地級市的提存和留用，到縣一級行政機關已所剩無多。農業稅的改革又使得鄉鎮一級行政機關失去了最后的財源，財政支出已到了捉襟見肘的地步。但縣級政府財政困難是否就是因為多了地級市這一層級而導致的呢?“在農村稅費改革前后地方政府都是省、市、縣、鄉四級，為什么不在稅費改革前指出政府級次過多會導致縣鄉兩級財政困境。”［10］通過前后的對比，我們可以發現問題的關鍵還是在于稅制的不合理上，而并非在于市管縣的制度。如果地方擁有全國稅收的七成來對具體事務進行管理，那財政的困境又必然會迎刃而解。在這里，省管縣的改革其實也就是陷入了悖論之中，如果要實施省管縣改革，其前提是對稅制進行改革，將事權與財權劃等號，地方負責多少事權就相應的掌握多少財權。這樣一來，即便依舊保留市管縣，縣級政府的財政也不會出現困境，省管縣體制也就沒有必要進行改革。

如果稅收制度不進行改革，中央依舊掌握七成稅收，三成事權，而地方依舊保留三成稅收、七成事權，即便實施了省管縣體制的改革，可是省里沒有資金無法對縣(市)進行財政轉移支付，縣級政府的財政還是會陷入困境。即便中央加大對地方的轉移支付的手段來緩解縣級政府的財政困境。由于實施省管縣體制改革后，由于需要省級政府財政轉移支付的縣(市)、地區增多，每個縣級政府所獲得的財政轉移支付必將大量減少，又會陷入財政相對困難的境地。

綜上所述，如果財稅制度進行改革了，那么即便省管縣制度不進行改革，縣級政府的財政困境也會迎刃而解。然而如果財稅制度不進行改革，即便進行了省管縣的改革，縣級政府還是會陷入財政困難的窘境，因此關鍵的問題在于財稅制度的改革，而不是省管縣的改革。因此，保留現有的市管縣制度是合理的舉措。

(三)司法制度的改革

如果要實施省管縣制度改革則必然會帶來司法制度的變遷。我國現行的管轄級別一般是基層人民法院設在縣(市)、地級市的各個區中。而中級人民法院設在地級市，高級人民法院設在省會城市。檢察機關比照法院機關進行設置。省管縣改革實施后，使得縣(市)與地級市同等待遇，如果在縣(市)繼續保留基層人民法院，以及縣(市)人民檢察院，則中級人民法院又該如何設立，而原來的地級市人民檢察院又該如何設立。有人指出，“可以在省高級法院、省檢察院之下設立派出機構，負責幾個縣(市)的案件復審復查工作。”［11］這樣的設計與當年行政公署的設計如出一轍，到最后又進行并縣建市的窠臼之中，來回的折騰只是不斷的耗費財力與精力，于國民生計無益。

同時，我們還需要考慮到的一個問題，即我國自實施市管縣體制以來，我國各級政府都是按照中央—省—市—縣—鄉的制度來進行立法工作的。“在各種法律、法規和政策性的文件中，地級市的管理權限得到了明確的認可和設定。”［12］如果一味強調省管縣的改革，當這種行政命令與全國人大制定的法律、法規相沖突時，矛盾如何調和?即便沒有矛盾，當這種行政命令與國務院制定的行政規章相互沖突時，又該如何調和。一味的推行省管縣則必將導致大量的法規、規章虛置或者作廢，不僅造成大量立法、司法資源的浪費，還會損害立法機關的權威、危害政府的公信力。因此，這又是省管縣改革中面臨的巨大難題。

四、總結

筆者通過對市管縣體制批評的理性思考，指出了省管縣并不能代替市管縣體制;通過對“浙江模式”的總結，指出了該模式所具有的排他性和不可替代性，在其他省區并不能復制該模式;通過對省管縣改革鋪開所需要的前提和問題進行論述，指出省管縣改革前提存在著悖論，省管縣無法代替市管縣體制。綜上所述，筆者認為省管縣體制作為一種新的制度可以進行嘗試，但不能因此而打破如今地方上的省、市、縣、鄉四級體制，市管縣體制不能取消，在已經試點的地區可以繼續嘗試，而在尚未進行試點的地區，考慮到市管縣在實踐中的確存在一定的問題，可以將經濟、社會管理權限下放到縣(市)，但仍應保留地級市對縣(市)的人事任免和業務指導權。

［1］周仁標:《論“省管縣”體制實施的困境與障礙及其消解》，載《理論與改革》2010 年第2 期。

［2］王仕軍、馮春:《省管縣體制改革:實踐與理論的理性推進》，載《探索》2008 年第4 期。

［3］參見姚中杰:《省管縣:歷史流變與理性思考》，載《東岳論叢》2011 年第1 期。

［4］張旭霞、陳晨:《省管縣體制改革的前景分析》，載《甘肅行政學院學報》2008 年第5 期。

［5］何顯明:《省管縣改革的績效預期及其現實挑戰:一個理性的省察》，載《江蘇行政學院學報》2009 年第5 期。

［6］何顯明:《省管縣體制與浙江模式的生成機制及其創新》，載《浙江社會科學》2009 年第11 期。

［7］參見吳金群:《省管縣的條件及對我國26 個省區的聚類研究》，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2010 年第4 期。

［8］參見劉君德著:《中國行政區劃的理論與實踐》，華東師范大學出版社1996 年版，第153 頁。

［9］姚中杰:《省管縣:歷史流變與理性思考》，載《東岳論叢》2011 年第1 期。

［10］龐明禮、李永久、陳翻:《“省管縣”能解決縣鄉財政困難嗎?》，載《中國行政管理》2009 年第7 期。

［11］王雪珍:《從財政省管縣到行政省管縣體制的思考——以浙江為例》，載《經濟體制改革》2011 年第2 期。

［12］周仁標:《論“省管縣”體制實施的困境與保障及其消解》，載《理論與改革》2010 年第2 期。