反公地悲劇理論與行政審批制度

吳 翠

(廣東海洋大學經濟管理學院，廣東 湛江 524088)

一、對反公地悲劇的理解

反公地悲劇是1998 年美國密執根大學教授黑勒在《反公地悲劇:從馬克思到市場轉變中的產權》一文中首次提出的。當時，他使用反公地悲劇的概念描述了1990 年代早期他在莫斯科觀察到的一種奇怪現象:莫斯科的許多街道上搭建了成千上萬的鐵皮棚攤用以買賣商品，但是棚攤后面的沿街店鋪卻大量空置無人使用。是什么原因導致俄羅斯在市場化轉型以后商店里仍然空空如也，而沿街叫賣的鐵皮小屋里的貨物卻多得都快堆到大街上了呢?通過調研，黑勒發現造成這一現象的根源在于轉型中的俄羅斯政府的行政審批制度不健全，沒有把這些店鋪的完整產權賦予給某個權利所有者，而是支解給了在計劃經濟時期利益相關的不同機構和單位。如6 個單位享有出售權，3 個單位擁有出租權，5 個單位擁有收取售款權，5 個單位擁有收取租金權，1 個單位擁有占有權。在沒有得到其他任何一個權利所有者的許可下，每個權利所有人都無法單獨使用或出租商店。這樣，支離破碎的產權結構就像是簍中的一堆螃蟹，你夾住我的前腿，我夾住你的后腿，誰也動彈不得，從而導致大量沿街店鋪誰也無法使用只得空置的反公地悲劇現象。

通過進一步研究，黑勒認為，反公地悲劇是相對于哈丁的公地悲劇而言的。對于一項存在多個權利所有者的資源，如果每個人都擁有使用權而無排他權，該項資源就具有公地的特性。它將因人人都可進入而可能陷入被過度利用的公地悲劇。但如果每個人都擁有排他權從而使得所有的權利人都無法行使有效的使用權時，則該項資源就具有了反公地的特性。因而，反公地悲劇是相對哈丁的“公地悲劇”資源被過度使用而言資源未被充分利用。在公地內，存在著很多權利所有者。為了達到某種目的，每個當事人都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，而沒有人擁有所有的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，于是就發生了“反公地悲劇”。它是因為人人都難以進入而可能陷入利用不足或閑置浪費。就像大門上安裝需要十幾把鑰匙同時使用才能開啟的鎖，這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管，而這些人又往往無法在同一時間到齊，這樣看起來很保險，但是，顯而易見，打開房門的機會非常小，房子的使用率非常低。

從理論上看，在一個沒有交易成本的世界里，通過自愿的產權交易，人們總是能夠避免公地或反公地悲劇。但在現實生活中 要避免這樣的悲劇就必須要克服交易成本。因此，當權利所有者人數不多且關系友善的時候，由于交易成本不高，避免悲劇的產生可能相對容易一些。但如果權利所有者人數眾多或雖然不多但彼此充滿敵意時，避免類似的悲劇就可能較難。雖然對于公地悲劇，哈丁建議通過明確產權來解決，對于反公地悲劇，黑勒建議通過整合支離破碎的產權來解決，但問題是反公地一旦形成，要把支離破碎的權利整合為可以使用的私人權利通常是一個極其艱難而又緩慢的過程。在這期間，一是有價值的資源將始終處于無法充分利用的閑置狀態，二是作為管制者的政府和不同的權利擁有者，將會因各自的利益立場，在整合過程中為即將重新制定的產權條文而爭執不休。

二、對行政審批制度的理解

行政批準又稱行政許可，其實質是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為，在實踐中經常表現為蓋公章和許可證的發放。行政審批是政府行使行政權利進行公共管理的重要方式，是政府對企業和私人機構微觀活動的行政干預，是克服現代市場經濟缺陷的必要工具。合法有效的行政審批行為在客觀上有利于政府加強宏觀管理，保障公共安全和維護公共利益。20 世紀以來特別是二次世界大戰以后，人們在經受了“市場失靈”及其導致的大災難后，轉而過分地相信政府、相信行政權力，認為政府及其行政權力能夠醫治“市場失靈”和解決人們在社會生活中出現的種種問題，造成了政府行政權力的擴張，在這種背景下，我國的行政審批制度應運而生了。但是我國的行政審批制度根植于計劃經濟體制之上，對行政權力的過分信賴了導致行政審批項泛濫成災，混亂無序，還嚴重阻礙了市場的形成和競爭的展開。

三、行政審批制度中反公地悲劇的影響

(1)行政審批制度權力過于分散，導致行政工作的低效率。

反公地作為一項資源或財產也有許多擁有者，但他們中的每一個都有權阻止其他人使用資源，而沒有人擁有有效的使用權。“反公地”的產權特性是產權過于零碎，導致資源的使用不足，造成辦事效率低下。這在我國的行政審批制度中很普遍。在建立市場經濟的過程中，我國政府的行政審制度權力分散，程序繁瑣，審批時間過長，不利于經濟的發展。據2003 年8 月27 日中央電視臺《今日說法》報道:2000 年，青海省西寧市民營企業家馬顯云為籌建小商品批發市場，在3 年多的時間里，跑了80 多個部門，蓋了112 個公章，共花費70 多萬元，直到2003 年才正式營業。

(2)行政審批透明度不高，容易滋生尋租問題。

在反公地悲劇理論里，某一產權主體可能通過尋租來獲得一個完整的有效使用權。從目前狀況來看，我國行政審批中“只與官曉，不與民知”的現象較為普遍。審批制度很不透明，如審批的條件、標準、期限、過程、結果等都是不公開的。由官本位思想引致暗箱操作也很嚴重。各組織機構和個人為了自己利益的最大化往往搜尋政府政策的縫隙，尋找政權的薄弱環節，物色見錢眼開的官員與政治家，以金錢開道，換取有利于自己的政策條款。因此滋生了大量的以權謀私，權錢交易的腐敗現象。而行政審批過多會增加尋租行為，增加行政部門的審批權力就增加了尋租的機會，因為有些行政機關和領導把審批作為權力“尋租”的一個手段。行政部門越龐大，行政審批“關卡”越多，尋租機會就越多，只要這種尋租活動的收益大于尋租活動的成本，那么尋租活動就難以遏制。

(3)行政審批制度不健全，政出多門，多頭審批

多頭審批、政出多門的現象并未因現在的行政審批方式的普遍運用而徹底消除。行政審批機構重疊、職能交叉、協調困難的情況十分普遍。各部門之間職能分工不夠明確，遇到問題往往難以協調一致，嚴重影響了我國政府治理的發展。在審批的過程中有個很敏感的利益因素在其中，各個部門都想從中得利，于是很多部門都強攬審批，造成多頭審批的現象。而不同部門制定的規章有時候相互矛盾，給社會造成嚴重影響。

四、完善行政審批制度以克服反公地悲劇的對策

(1)由中央政府出面，對行政審批部門進行整合，推行大部制改革

所謂大部制改革，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近，業務相似的多個政府部門精簡合并為一個大部門，從而解決政府職能交叉，政出多門，多頭管理的問題。黨的十七大報告中明確提出，大部制是中國未來行政體制改革的方向。

我國的行政審批制度政出多門，多頭領導，不利于社會經濟的發展。行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內容，是民主政治建設的重要內容，是政府職能轉變的關鍵環節，進行行政審批制度的大部制改革有利于加快轉變政府職能，全面推進依法行政，加強政府管理創新，大力加強廉政建設，不斷推進行政審批制度的發展。

(2)加強行政審批制度的法制建設，制止“尋租”行為的發生

行政審批制度的多頭領導，是滋生尋租行為的重要原因。由于尋租人追求的是大量的非生產性價值，因而，就資源浪費或利用不足而言，尋租就是“反公地悲劇”的一種表現形式。我們應加強尋租理論研究，遏制這類腐敗現象的發生，關鍵是選定一個最優審批規則，審批規則的實質就是行政審批必須遵循的法律和法規。因此，要制定有關行政審批的法律法規建立健全行政審批制度，嚴格依法設定和實施行政審批事項。行政審批制度必須嚴格遵循法定程序，進行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，要通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見，堅決遏制行政審批尋租行為，加強行政審批廉政力度。

(3)公開行政審批的操作，加強對行政審批的監督

進行行政審批的相關部門應該公開審批過程，以利于相關監督部門進行監督。對行政審批進行監督是保證審批行為合法有效，防止越權審批、違法審批的根本措施，建立和完善監督約束機制是確保政府部門依法行政、正確行使審批權的關鍵。行政審批應按照審批與監督相分離的原則，建立健全相互制約機制，不斷強化完善對權力的監督制約機制。對易發生以權謀私和權錢交易的審批事項，對其行政審批權要進行科學的分解，制約特定權力的行使。對行政審批活動的監督，可以從司法監督、內部監督、公眾監督和事后監督等各方面進行，全方面來保證政府行政監管的力度，推進行政審批制度的完善。

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