對立與統一:新公共管理與新公共服務之比較

黃建紅

(湘潭大學，湖南 長沙 410128)

新公共管理和新公共服務理論是20 世紀西方各國掀起的當代行政改革的主流理論，為各國政府的改革與發展提供了全新的理論視角。任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學，都是對其所處時代重大社會實踐的總結及對現實問題和要求的回應，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導意義。從這個意義上，我們認為新公共管理與新公共服務理論作為公共行政學發展歷程中的兩個理論流派，它們的產生與公共行政實踐發展的需要有一種內在的關聯性。正是由于不同時期、不同條件下公共行政實踐活動的不同需求，以企業家政府理論為核心的新公共管理與以公民為中心的新公共服務理論才會相繼出現并在主要觀點和價值取向上表現出較大的差異。我們首先對兩者的主要觀點進行說明和比較，并在此基礎得出新公共服務與新公共管理實質是對立統一的辯證關系，以期在批判地繼承新公共管理與新公共服務的“合理內核”基礎上，來豐富和發展具有中國特色的公共行政理論，服務于中國公共行政實踐的需要。

一、新公共管理與新公共服務

20 世紀80 年代以來，隨著政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿，西方各國急需解決國內的各種矛盾，紛紛開始了大規模的政府再造運動，這股浪潮被稱為“新公共管理”。新公共管理理念認為馬克思·韋伯的官僚制理念雖然“業績彪炳”，但已經產生了某些消極性后果，政府部門的改革需要借鑒企業家精神，已解決公共行政部門效率低下的問題。其政策主張為:引入企業管理模式，建立顧客驅動制度，引入競爭機制，重視行政效率，注重掌舵而不是劃槳。［1］

“新公共管理”運動確實提高政府部門的公共效率，但也引起了居多質疑。美國亞利桑登哈特夫婦提出的“新公共服務理論”就是其中之一。登哈特夫婦認為，政府職能應是服務而非掌舵，公共利益才是政府追求的目標，政府應服務于公民不是顧客，政府要重視生產率但更應重視人，在公共行政中必須重視公民權，公共服務精神比企業家精神更重要。［2］

乍看之下，新公共服務似乎對新公共管理提出了強有力的挑戰，兩者似乎是互不相容的，但筆者認為，總體來說，新公共服務與新公共管理是對立統一的辯證關系。西方哲學家黑格爾認為，事物的正反兩面通過不斷地相互斗爭從而達到對立的統一，這種對立統一不能被簡單地看作是一種妥協，它實質上是一種全新的解決辦法。矛盾是反映事物內部和事物之間對立統一關系的哲學范疇。事物的對立統一構成事物的矛盾運動，推動事物向前發展。［3］

二、新公共管理與新公共服務之對立

1. 顧客還是公民

新公共管理認為政府需要按照企業家精神進行重塑，即公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”，政府服務應以顧客為導向，公眾就是公共機構的顧客，顧客滿意才是政府施政的目標。［4］新公共服務則認為，公共利益不是由個人利益集合而成的，而是一種共同價值觀的對話。顧客只會使自己個人的利益最大化，而不會過多地去考慮公共利益，而真正的公民必須超越個人利益和短期利益，愿意為全體公民的共同利益作出回應。政府不是要滿足“顧客”的要求，而是應與公民建立信任與合作的關系。

2. 掌舵還是服務

新公共管理理論認為政府的中心工作是“掌舵”，即決策工作，而把具體的事物性工作過渡給企業及非營利性組織去實施。這樣政府就只需制定靈活的政策來吸引競爭者，最大潛力發揮政府的宏觀調控作用。而新公共服務的倡導者登哈特教授則認為，不管是“劃槳”還是“掌舵”都是試圖掌控社會新的發展方向，政府的角色應該由控制轉為服務，不是試圖控制社會，而是應當具備協調和回應不同需求的新能力，建立具有完善回應力的公共機構，為社會公眾服務，滿足公民的利益需求。

3. 企業家精神還是公共利益

新公共管理強調企業家精神，具備企業家精神的公共行政人員能夠將企業經營管理的一些成功經驗、方法移植到政府中來，使政府能夠合理利用資源，注重投入產出，提高行政效率。新公共服務理論則強調，所謂的企業家精神，可能會造成公共行政人員向企業管理者一樣，將公共資金視為己有，只看重利潤與效率，而忽視了責任與服務。因此，新公共服務理論主張將公共行政官員在治理過程中的角色定位為負責任的參與者，其行動的目的是為了公共利益，而不僅僅是為了生產效率的提高。

4. 效率還是公平

新公共管理強調效率，要求政府能像企業一樣進行成本——收益分析，使政府能夠像企業那樣，合理利用資源，注重投入產出。在企業家政府理論的影響下，美國率先開展了重塑政府運動并獲得巨大成功。英國、新西蘭、澳大利亞等西方國家也紛紛開展了行政改革。然而，盡管重視了生產率的提高，卻忽視了對公平、民主的關注。新公共服務主張在工具理性的效率目標之外加入更多的公平民主價值考量。羅伯特·B·登哈特指出:效率和生產力當然不應被忽視，但過度追求效率價值和技術理性，不可避免地會對體現公共行政本質的憲政民主價值，如代表性、回應性、公共利益、責任性等帶來挑戰和沖擊。［6］”

三、新公共管理與新公共服務之統一

1. 公共行政的價值理性與工具理性的統一

眾所周知，人類理性區分為價值理性與工具理性。價值理性追求真理的正當性與公正性，而工具理性關注效率，講求效益;價值理性倡導人文關懷，探索行政之真，追求行政之善，塑造行政之美;工具理性注重科學研究，關注公共行政理論的實際解決能力與現實可行程度。［7］因此，我們可以看到，新公共服務提倡從價值理性來強調政府的公共服務，而新公共管理更樂于從工具理性來找到解決現實問題的方法。正是從這一角度出發，筆者認為新公共管理與新公共服務是公共行政的工具理性與價值理性的統一。本質上，工具理性與價值理性是辯證統一的，工具理性是人類進步與發展的源泉，而價值理性則是社會和諧與進步的保障。在中國行政管理的實踐中如果我們既關注新公共服務理論提倡的公民權、民主和為公共利益服務等價值目標，同時又注重新公共管理理論所倡導的競爭意識與效率目標等工具手段，那么科學主義與人文主義的整合將推進公共管理研究領域的進一步發展。

2. 公共行政的價值意義與實踐意義的統一

我國著名學者張成福教授在《公共管理學》一書中談到，公共管理基本上是一個整合的概念(integrative concept)。從現在來看，正如格恩(A．Gunn)所認為的，基本上是一種介于企業管理與公共行政之間的“第三條道路”(third way)。公共管理在“什么”(what)與“為何”(why)層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”(how)層面上沿襲企業管理。［8］新公共服務理論其實就是聲稱政府“應該做什么”，其試圖為我們提供一個尊重民主、公民權和關注社區及公共利益的價值導向。［9］而新公共管理則是關于政府“應該如何運作”的理論，是將私部門的管理手段運用于公共部門，解決公共管理在實踐中存在的問題。綜上所述，新公共管理與新公共服務兩者之間是公共行政的價值意義與實踐意義的統一，兩者的關系是互補而非替代。

3. 新公共管理與新公共服務統一于實踐需要

在西方公共行政學的發展歷程中，曾出現過多個理論流派，經過了若干發展階段。從早期的傳統公共行政學到20 世紀60 年代末和70 年代初的新公共行政學，再到90 年代末的新公共管理及后來的新公共服務理論的發展過程中，我們可以看出，公共行政理論的每一次變遷，實際上是公共行政理論對于不同時期行政實踐需要的一種回應。所以對于新公共管理和新公共服務理論，其實就是對于行政實踐研究的不同側重而已。所以在當代，我國政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務就是為維護公共利益而根據公民的需要來提供公共服務，確立以人為本的理念，樹立服務意識和責任意識，這是我國政府公共管理的根本性質和原則。在這個框架之下，政府可以借鑒管理主義思想、工商管理的先進技術與管理方法來管理政府的公共管理活動，提高效益或效率，以更好地為公民服務，更好地實現公共利益。

總之，伴隨著中國特色社會主義現代化建設事業的推進，我們在深化行政管理體制改革、建設服務型政府、責任政府、法治政府、廉潔政府的同時，搞清新公共管理與新公共服務之間的對立統一關系，批判地繼承新公共管理與新公共服務的“合理內核”，對于豐富和發展具有中國特色的公共行政理論，具有重大的意義。

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府:企業家精神如何改革著公共部門［M］． 周敦仁，等譯． 上海:上海譯文出版社，1996:24 －25

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特． 新公共服務:服務而不是掌舵［M］．丁 煌，譯．北京:中國人民大學出版社，2004:7 －10

［3］本書編寫組．馬克思主義基本原理概論［M］．北京:高等教育出版社，2008:38 －39

［4］［美］戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克．摒棄官僚制:政府再造的五項戰略［M］北京:中國人民大學出版社，2002:43

［5］［美］羅伯特·B·登哈特．公共組織理論［M］． 北京:中國人民大學出版社，2003:204

［6］［美］詹姆斯·W·費斯勒，唐納德·F·凱特爾·行政過程的政治:公共行政學新論(第2 版)［M］·北京:中國人民大學出版社，2002:93

［7］郭正林．公共管理的理論源流與變革［J］北京行政學院學報，2003，(2):1 －7

［8］張成福，黨秀云．公共管理學［M］．北京:中國人民大學出版社，2007:11

［9］丁煌．西方行政學說史［M］．武漢:武漢大學出版社，2004:415