關于國家級開發區轉型背景下的攀西戰略資源創新開發試驗區發展的幾點思考

羅 蓮

(中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000)

2013 年3 月1 日，國家發改委正式批準設立攀西戰略資源創新開發試驗區，標志著攀西戰略資源創新開發試驗區正式成為國家級開發區，攀西戰略資源開發上升為國家戰略層面。同時，試驗區的獲批，也為攀西地區的優勢戰略資源工業化、集群化開發和加快該區域發展創造了重大機遇。在中國經濟致力于打造升級版和國家級開發區轉型發展的的大背景下，如何推動攀西戰略資源創新開發試驗區快速、健康、持續發展，是亟待研究的重大問題。

一、國家級開發區的轉型發展勢在必然

開發區或稱為特殊經濟區是指國家或地方政府為了實現一定的經濟社會發展目標，由政府主導劃定的，實行有別于其他區域的特殊政策的一類特殊區域。國家級開發區的形成，多數來源于各級政府特別是中央政府意志下的制度安排，體現了政府的宏觀發展目標和長遠戰略意圖。自20 世紀80 年代以來，國家級開發區在中國從無到有，由弱到強，不斷發展壯大，已經成為國家實施區域發展戰略規劃的重要平臺和打造城市群、經濟圈的重要支撐點，同時也逐漸成為中國高新技術產業和先進制造業以及現代服務業的重要基地和核心集聚區，在中國改革開發和發展中起到了窗口、示范、輻射和帶動作用。

(一)創新驅動是國家級開發區發展的大勢所趨

我國自80 年代開始設立國家級開發區發展至今，國家級開發區面臨的內外環境已迥異于當年，如資本短缺、外匯約束等已經大大緩解，而創新能力嚴重不足、要素成本上升等則已成為制約國家級開發區持續發展的主要因素。同時，國家級開發區自身自設立至今已發生了顯著變化，從開始最普通的工業開發區發展到產業集中化程度更高、技術檔次更高的高新技術工業園區、科技園區、創業園區等新類型，顯示出國家級開發區的不斷發展和進步，已經進入到新的、更高層次的發展階段。早期的國家級開發區依靠與其它地區的政策落差如通過稅收減免、資金配套、土地價格優惠等措施，在某些產業領域快速形成具有一定規模的產業集群，為自身成長創造了巨大的空間，如今這種優勢已經不再具備。2008年以來，全國開始實施新的《企業所得稅法》，原來面向國家級開發區的稅收優惠政策向區外開放，政策優勢不復存在。21 世紀初開始，由于國際國內環境的變化，眾多國家級開發區都遭遇到了缺乏創新驅動力，產學研運轉不夠順暢，資源、環境約束加強、產能過剩、全球產業鏈分工中低端鎖定情形等情況，面臨著“二次創業”的挑戰，依靠創新驅動轉型發展是大勢所趨。

(二)國家級開發區創新發展的三大趨勢

從國家級開發區政策創新看。自2008 年新《企業所得稅法》的實施，外資優惠稅率的喪失，“特區、特稅”的取消以及“兩稅合一”的稅收優惠政策逐漸弱化，國家級開發區面臨著擺脫“政策依賴”的挑戰，國家級開發區在發展中，必須創造新的政策生長點，從直接政策走向間接政策，從宏觀政策走向微觀政策，從提供要素價格優惠到營造有利于創新的政策環境。例如，有的國家級開發區已經更多考慮在地方財政留存范圍內給予企業盡可能的優惠，以及在打造配套產業鏈、改善服務環境質量、科技創新等方面提供更好的服務。

從國家級開發區發展模式創新看。在中國轉換經濟發展方式的新階段，國家級開發區只有將現有的產業集群打造和提升為創新集群，成為研發合作、知識、利益共享的創新協同區，進一步突出創新驅動在其發展中的作用，推動產業價值鏈各要素的協同創新以及體制機制創新，才有可能擺脫對土地、能源以及其他資源的過度依賴，擺脫全球產業低端化鎖定，最終使科技創新和技術進步、制度創新、文化創新成為推動其持續發展的決定性力量。

從國家級開發區功能創新看。在中國推進新型工業化和新型城鎮化的大背景下，國家級開發區不但是一個產業集聚區，也是一個制度創新區;不但是城市的功能區，更是實現城鄉一體化的載體。可以預見的是，伴隨政策調整和創新驅動的增強，國家級開發區由原有的“政策驅動下的“產業聚集區”將逐步向“城市功能區”回歸，在提升自主創新能力和提高空間產出效益的同時，更加注重產業空間與人居空間協調發展，更加注重開發區與城市和區域的和諧共生，從以產業發展為核心轉向產業發展、社會發展以及生態環境的共同協調發展將是國家級開發區功能創新的趨勢。

二、攀西戰略資源創新開發試驗區設立的戰略背景和特殊戰略意義

(一)攀西戰略資源創新開發試驗區范圍包括:攀枝花市東區、西區、仁和區、米易縣、鹽邊縣，涼山州西昌市、冕寧縣、德昌縣、會理縣、會東縣、寧南縣，雅安市漢源縣、石棉縣，試驗區包括攀枝花市、涼山州、雅安市的3 區9 縣1 市，總面積3.1 萬平方公里。試驗區內釩鈦磁鐵礦、稀土、碲、鉍等資源儲量巨大，綜合利用價值極高。經過多年的開發建設，攀西資源綜合開發利用已形成了一定的技術優勢和產業基礎，是我國重要的釩鈦、稀土產業基地和鐵礦石資源保障基地。攀西戰略資源創新開發試驗區建設的總體目標是:“把攀西建設成為世界級釩鈦產業基地、我國重要的稀土研發制造中心和有色金屬深加工基地，打造國內資源富集地科學開發利用資源的示范區。應該說，試驗區的批準設立，標志著黨和國家已經把攀西戰略資源創新開發的問題提到了前所未有的高度，并且從國家戰略層面明確了試驗區的戰略定位，即旨在快速形成該區域戰略資源大規模、工業化的產業基地，支持國防軍工建設和國家工業化進程并帶動區域發展。

(二)攀西戰略資源創新開發試驗區設立的特殊戰略意義

攀西戰略資源創新開發試驗區是目前國家批準設立的唯一一個資源開發綜合利用試驗區，其國防軍工和國家經濟安全的意義明顯。當今中國面臨的復雜、多變的國際局勢，迫切需要加強戰略資源在國防軍工的研發與利用，再加上中國的工業化、城市化的快速推進，中國需要防范礦產資源特別是戰略性資源領域的對外路徑依賴風險，通過戰略資源創新開發和利用，建立起具有持續競爭力、更具自主性的戰略資源保障體系，真正實現國民經濟又好又快發展。不僅如此，攀西地區資源富集，多民族聚居，搞好資源的綜合開發和高效利用，著力戰略資源開發中的體制、機制、技術和管理創新，加快把資源優勢轉化為產業優勢、經濟優勢，為推進國內資源富集地區科學發展探索積累經驗，有利于帶動和促進攀西民族地區乃至整個西部地區經濟發展，在政治上、經濟上都具有重要戰略意義。

三、國家級開發區轉型發展背景下攀西戰略資源創新開發如何體現

(一)目前攀西資源開發存在一些突出問題

一是攀西地區戰略資源產業發展缺乏戰略考慮和系統設計。攀西地區資源開發各自為戰，在要素配置、配套服務和區域合作等方面尚未形成合力，影響區域資源開發利用能力的整體提升。二是區域經濟結構不合理，產業層次低，產業鏈條短，產品檔次低等問題還依然突出。攀西地區第三產業發展普遍滯后，產業配套能力不足。三是產業組織分散，企業群而不聚，產業集成度低。四是資源綜合利用水平不高，一些關鍵技術仍未突破，制約產業向高端發展，資源粗放開發模式特征明顯，環境壓力大。五是體制機制不活，政府服務能力、金融環境、制度環境有待提升和改善。

(二)發揮后發優勢和以創新驅動辦好攀西戰略資源創新開發試驗區

攀西國家級戰略資源創新開發試驗區的設立，雖然錯過了國家級開發區發展的黃金時期，但是具有明顯的后發優勢。作為新設立的國家級開發區，可以總結借鑒先行開發區的一些成熟經驗和做法，解決試驗區當前面臨的問題。但是，攀西戰略資源創新開發試驗區設立的時代背景已今非昔比，需要我們對戰略資源創新開發給予全新的認識。試驗區發展需要在加強創新驅動和政府規劃引領的雙輪驅動下，努力在管理體制、資源開發模式、投融資模式、保障體系等方面探索創新發展。

一般來說，尚處于發展起步期的試驗區，政府的宏觀政策引導和扶持不可或缺。因而依靠政策提供土地、能源和改善投資環境來盡快形成生產要素的空間集聚仍是當前和今后一段時期試驗區發展的主要任務。從政策面看，試驗區既可以借力西部大開發、資源型城市轉型等的大政策，同時也有可能爭取國家針對目前唯一的戰略資源開發試驗區的特殊政策支持，有望成為資源開發政策實施的密集區。但是，依靠政策不等于依賴政策，試驗區的可持續發展，最終有賴于符合市場經濟規律的自身發展的內在機制。

首先，從創新戰略資源開發的動力機制看。在“十二五”甚至更長時期內，中央把“轉變經濟增長方式、增強自主創新能力”提到了前所未有的高度。在中國經濟打造升級版的大背景下，試驗區的政策目標和發展方式既要借鑒，又要創新。試驗區自身處在發展初期階段，借鑒先行開發區的經驗，以政府等外源動力為主不可避免，集中體現在提供土地、能源、基礎設施、投融資政策等等上，但是單純的依靠政策推動產業要素集聚已經無法適應全面深化改革和轉變經濟發展方式的要求，從政府主導到政府與市場互動，將成為引領攀西試驗區發展的火車頭。借鑒已有的開發區政策是機遇，先行先試是更大的政策機遇。通過先行先試，打造將中央政府、地方政府、企業、居民不同主體融入其中并充分提升不同主體研發動力、活力和能力的創新系統，而這正是創新試驗區的本質含義和發展的必然要求。

其次，從創新資源開發的模式看。攀西戰略資源創新試驗區的設立在初始階段，卻又處在中國經濟轉型升級的大背景下。試驗區屬于資源富集地區，資源型城市和資源型產業大都具有成本遞增的特點，必須通過技術創新和培育接續產業來提高效益水平和可持續發展能力，否則必導致地區經濟的衰退。試驗區在產業結構上，必須從以前的單純發展資源粗加工為主向先進制造業、高新技術產業、戰略性新興產業和現代服務業協調發展轉變。為此，試驗區既要發揮已有的資源和產業優勢，加強對傳統產業的改造和提升，又要致力于基于高新技術產業、新興服務業培育和發展的結構升級，高度重視產業產品培育與國家戰略意圖的吻合性，以及試驗區自身發展和所依托攀西地區區域經濟、社會發展的契合性，戰略資源開發利用與市場需求的一致性以及與生態環境修復的協調性，通過發展模式的創新，打造一個戰略資源開發城市、區域、經濟、文化的高度融合，戰略資源創新開發與資源節約、環境友好相協調的試驗區。

再次，從創新戰略資源開發的區域支撐平臺看。戰略資源是國家國防軍工、經濟發展的重要資源，但戰略資源的開發利用需要良好能源條件和良好的科技創新支持，尤其是需要良好的制度保證以及文化氛圍。在“創新發展”轉變經濟發展方式要求的引導下，試驗區地方政府需要對城市自身發展定位和產業要素整合做出新的判斷，既要發揮各自的優勢，做到各有分工、適當錯位發展，以避免惡性競爭帶來的資源浪費，又要在凸顯自身戰略資源的特色和優勢的同時，共同致力于打造試驗區的基礎設施、公共服務、合作平臺，這樣才能形成合力，共同構建起國內資源富集地區科學、集約開發利用資源的示范區。

〔參 考 資 料〕

［1］《中共攀枝花市委關于深入貫徹落實黨的十八大精神 為在全省率先全面建成小康社會而奮斗的決定》，(2013 年7 月10 日中共攀枝花市委九屆五次全體(擴大)會議通過)

［2］孫相如，“國家級開發區第三次創業可行性與制約因素分析”，《江蘇技術師范學院學報》2012．10．15。

［3］朱衛東，“轉型條件下新升級國家級開發區發展研究背景障礙與策略”，《經濟問題探索》，2013 －05 －01。