多維視閾下非直接利益沖突的化解之道

費久浩

(廣州大學松田學院，廣東 廣州 511370)

近年頻發的非直接利益沖突是現階段中國社會矛盾多發的新表征，是“社會矛盾”的“新警號”，其區別于普通維權、社會糾紛、有組織犯罪等其他群體性事件的核心特質在于此類沖突的“眾多參與者與事件本身無關，而只是表達、發泄一種情緒”，［1］10 它“不是由對立雙方競爭性的目標引起的，而是起因于至少其中一方釋放緊張狀態的需要。在這種情況下，對于對立者的選擇并不直接依賴于與引起爭論的問題有關的因素，也不是以獲得某種結果為取向”①。［2］35也就是說，非直接利益沖突中絕大多數參與者并無與自身直接相關的利益訴求，與沖突對方無明顯的利益瓜葛，對參與該沖突所要達成的結果亦無確切的概念，甚至有時對引起沖突的原始事件并無具體的了解，而只是基于自身類似利益過去被侵犯的心理陰影或未來可能被侵犯的心理預期所造成的“同情之心”、或出于反精英、反權貴的“民粹之心”、或僅僅只是一時腦熱、不能自已的“從眾之心”等因素參與進來的;且這種看似極具偶然性、無組織的無序參與往往直接針對公權力部門，造成“打砸搶燒”等極具破壞性的社會后果。近年來，典型的非直接利益沖突有重慶萬州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件、陜西府谷事件、貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、甘肅會寧事件、湖北石首事件等。

雖然許多學者認為沖突是一個社會的正常形態，具有相當的“正能量”，甚至“是邁向文明和最后邁向世界公民社會的進步源泉”，［3］247但在我國當前的政治社會語境下，非直接利益沖突無疑是執政黨、政府和普通民眾都希望盡力避免的，因為它會極大地破壞已取得的經濟建設成果，侵蝕政府權威、公信力與合法性基礎，惡化社會環境、降低民眾的安全感，加劇階層間的對抗和不信任，而這又會反過來構成非直接利益沖突頻發的重要原因，從而形成惡性循環。因此，積極探尋有效化解非直接利益沖突的路徑對于鞏固發展成果、提高執政水平、強化執政地位、構建和諧社會有著重要推動作用;現實中面臨此類沖突時不可只是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，否則只會“按下葫蘆浮起瓢”，必須針對非直接利益沖突頻發的體制性根源，從優化發展模式、完善制度供給、加強權力監督、規范司法運行、培育公民社會、創新社會管理等方面探尋治本之策。

一、優化發展模式，確保全體社會成員特別是弱勢群體共享發展成果。

中國30 余年高歌猛進的經濟增長伴隨著物質利益的嚴重分化和制度性利益受損者的逐漸增多，后者的持續發酵很大程度上抵消了經濟增長帶來的正面作用，在一個有著“不患寡而患不均”傳統的社會中，某些時候它甚至比“共同貧窮”所引發的問題更嚴重，因為它會孕育一種“相對剝奪感”的社會心理。這種心理的出現通常不是取決于人們自身狀況縱向的改善程度，而是在特定的社會關系中與特定參照系進行橫向比較產生的，正如馬克思所言:“一座房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切需要的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成茅舍模樣了。……那座較小房子的居住者就會在那四壁之內越發覺得不舒適，越發不滿意，越發感到受壓抑”。［4］349當這種不滿和壓抑開始普遍流行的時候，我們就會發現盡管經濟數據十分漂亮、經濟總量相當可觀，但普通民眾的幸福感很低，對政府當局的負面情緒很多，在某個偶然事件的刺激下他們很容易參與到像非直接利益沖突這樣的群體泄憤事件中。

“經濟活動本身的意義要到社會關系中來尋找。”［5］6經濟發展不應僅僅只具有“工具”層面的意義，更要有“價值上”的追求。如果要體制性地避免非直接利益沖突，就必須轉變經濟發展模式，從已然非常嚴重的非均衡性、獨占性、數據崇拜型的增長模式轉變為包容性、共享型的發展模式。

僅就經濟發展的社會關系而言，這種模式要求:第一，經濟成果共享。通過完善收入分配制度、稅收制度、轉移支付制度、社會保障制度等建立經濟社會發展成果共享和普惠機制，縮小社會各階層、各區域及城鄉間的貧富差距，消解因利益分化而產生的社會不滿、失落和逆反心理。第二，公共服務均等。政府應承擔起公共服務提供、安排或生產的主要責任，特別要注重優化公共資源配置，著重向農村、基層和欠發達地區傾斜，確保普通民眾特別是弱勢群體的生存權、健康權、工作權、居住權、受教育權等基本權利，提高其安全感和幸福感。第三，發展機會公平。改革相關制度如戶籍制度、入學制度、財富繼承制度等，確保不同階層、區域的社會成員向上流動的可能性不因體制性、結構性原因而存在太大差異，從而使得普通民眾能夠通過自身努力而對未來有較為明確和穩定的心理預期。

在此過程中，公權力部門特別需要注意兩點:一是做到有差別的平等和補償性的公平。在一個正義的社會里，“一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會”，“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”。［6］292換句話說，在起點已經嚴重不等的情況下，不能機械地理解公平或平等，必須對改革中的弱勢群體和利益受損者給予更多的“幫扶”，不能只是承認他有“這種自由”，更應確保他有“這種能力”。二是處理好所謂“公共利益”和“少數人利益”的關系。不能再以所謂“公共利益”或“改革大局”為幌子，公然或潛在地剝奪所謂“少數人”的利益，須知我們的社會正是由許許多多“少數人”組成的。從功利的角度看，每個群體都是社會中的“少數人”，如果任由“公共利益”侵犯“少數人的利益”，那么這顯然是一個人人自危的社會;從正義的角度看，追求“公共利益”也絕不構成犧牲“少數人利益”的合法性基礎，“正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲”。［6］1－1

二、完善制度供給，健全政治參與機制和利益表達渠道。

相對于“物質貧困”和“相對剝奪”而言，普遍存在于普羅大眾特別是弱勢群體中的“權利貧困”和“政治排斥”是一個同樣嚴重和迫切的問題。雖然從形式上看，我國憲法和其他相關的專門法律已經確認了較為完備的公民權利和政治自由，然而，“主張和承認一項權利是一回事，但將權利崁入到政府的制度結構和行動過程中去，并落實為公民切實享受的權益是另外一回事”。［7］72顯然，目前我國最大的問題就是缺乏能將國家承諾的“權利清單”操作化、現實化、具體化的“制度安排”，社會成員尚不能很方便、很有效、低成本地表達訴求、實現權利。與此形成對照的是，大量政治資源很大程度上被精英階層壟斷，政治精英、財富精英和文化精英互通有無、互相論證，形成相對封閉的“鐵三角”，并與普通民眾保持相當的距離，這導致了嚴重的權利上的“貧富差距”和政治上不道德的“制度性羞辱”。

不過，弱者從來都有自己的武器，美國政治學家阿爾蒙德曾說:“那些本身不具有影響決策者的途徑或資源的集團，只能使用爭取同情和支持的非常規手段。”［8］230顯然，參與非直接利益沖突正是經濟上被剝奪、政治上被排斥的弱勢群體所選擇的一種無可奈何卻也無可避免的“非常規手段”。就其本質而言，非直接利益沖突也是一種政治參與，它表明我國公民具有較強的權利表達意愿和利益訴求需要，只是由于上述事實的存在而使其越出了既存政治秩序的邊界，進入了一個“無法之境”。“頻繁發生的自發性社會運動和抗議事件表明，這些社會弱勢群體依然缺乏有效的政治參與機制”。［5］181因此，要化解非直接利益沖突，政治上的途徑就是要完善制度供給，將這種無序、混亂、非理性、經常暴力化的體制外參與納入到合法化、規范化的制度架構內。具體而言:

第一，執政黨及其政府應踐行基本的權利承諾，確保人民在國家政治生活中的主體地位。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，憲法明確規定“國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”;但這一制度目前所存在的代表身份兼職性、代表結構權貴化、代理關系虛無化、公民選舉權虛空化等問題嚴重削弱了其在反映民意、匯集民聲、維護民權方面的功能和作用，因此，必須從實現代表身份的專職化、代表結構的去權貴化、擴大代表直接選舉的范圍、明晰委托代理關系、完善公民對代表的監督和罷免權等方面改革完善這一制度，使人民代表大會成為名符其實的代議、代理機構。

第二，在公共政策的輸出過程中搭建民意表達平臺、完善利益訴求機制。經濟社會的發展勢必涉及大量關于土地征收、房屋拆遷、企業改制、醫療改革、重大項目上馬、資源開發等公共政策，它們無不關乎敏感、切實的利益關系，稍有不慎就會引起實際或潛在利益受損者的強烈反彈和抗議。為了減少因政策合法性與有效性不足而引發的社會不滿，必須在政策制定和執行的過程中盡可能廣泛深入地聽取受政策影響的相關利害方的訴求和期望，以達到符合基本正義原則的利益均衡。具體的路徑有:利益相關者自發地與政策制定者取得聯系，反映對特定議題的期望或對特定政策的看法;通過民意調查、聽證會、咨詢會等方式詢問匯集將要受到特定政策影響的群體或個人的訴求和需要;當利益博弈陷入膠著狀態時，可引進中立客觀的第三方進行斡旋、敦促和調解;等等。②

三、加強權力監督，規范權力運行，提高政府的合法性與司法的公信力。

當前，惡性的權力膨脹、權力腐化、權力傲慢和官德敗壞嚴重侵蝕著政府執政的合法性基礎，導致社會公眾對政府行為的不信任;當政府權力被認為已經蛻變成以權謀私、官官相護、官商勾結、壓制社會的工具而不再是公平正義的守護時，即使有制度化的表達機制(更不用說沒有)，人們也不會輕易相信它的有效性，而更多地會選擇自己的方式，非直接利益沖突顯然屬于此種方式。

執政黨已經意識到了權力異化對執政地位、政治穩定和社會發展的惡劣影響，但過去道德自律型和運動式反腐已然不能適應目前的腐敗形勢，必須從體制機制建設的角度著手，真正“把權力關進制度的籠子里”。具體而言:一是規范政府行為，為行政權力設置邊界。“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，［9］154必須盡量縮小“看得見的手”發揮作用的范圍，控制行政權力直接介入資源配置的廣度和深度，以減少權力尋租的機會和可能性。二是強化權力機關對行政機關的制約。各級人民代表大會應充分發揮其作為權力和立法機關在政府政策法案、預算支出、工作匯報等方面的監督、質詢和否決功能。三是實現行政權力內部的制衡。在行政權力內部建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，防止行政首長一權獨大、不受制約。四是嚴格踐行政府信息公開制度。陽光是最好的防腐劑，必須將政府的政策措施、公共開支、人事任免、工作狀況等按規范予以公開。五是真正落實官員財產申報制度。不能再以所謂隱私權或私有財產權之類的借口對其虛與委蛇，必須拿出壯士斷腕的決心將官員的財產公之于眾。六是完善行政問責制度。這里問的不應僅僅是“是否發生了群體性事件”之責，更多地應是“事件發生后有否合理處理”之責。除上述制度建設之外，來自于政府外部的輿論監督同樣重要，主流官方媒體作為黨和政府的喉舌其權力監督功能在很大程度上仰賴于執政者的開明程度，而新興媒體如網絡在此方面似乎可有更大的作為。

當然，任何社會都有可能發生政府權力侵犯公民權利、不同個體或群體間利益沖突等情況;但在一個健全的社會里，這些矛盾會被以司法的方式化解在法律和秩序的框架內;而在司法不公的社會里，利益受損者可能不再相信法律，這些矛盾就會外溢到制度的范疇之外。司法是權利的最后救濟，“司法公正是社會公正的底線，沖破這一底線，社會將陷入動蕩狀態”，［10］54必須針對我國司法存在的問題，探索規范司法運行的路徑，以發揮其在化解社會沖突、構建公平正義方面的應有作用。

最為重要的仍然是如何保持司法的獨立性?必須做到兩點:去地方化和去行政化。地方化和行政化是中國司法最為嚴重的兩大弊端，于建嶸甚至認為“中國司法最大的腐敗是一些地方政府通過掌握或影響國家審判權以所謂‘合法’的名義在侵犯民眾的合法權益”。［11］8地方司法機構除了在工作和人事上要受制于同級權力機關外，更重要的是在財政上要接受地方政府的統一撥付，這就不可避免地導致地方司法淪為地方行政權的隸屬物，成為所謂為地方經濟社會發展保駕護航的機器，因而也就使得司法權行政化了。典型的表現就是當地方政府對經濟總量及政績的需求與民眾對自身利益及資源環境保護的要求發生沖突時，地方司法因為上述原因而不能做出公正合理的裁決，最后導致公眾訴諸非法律的途徑解決問題。面對司法權的地方主義和行政依賴癥及其帶來的惡果，必須考慮將司法權收歸中央，對司法機關進行垂直管理，脫離其在業務、人事和財政等方面對地方的依賴，同時在其收歸中央后仍要與執政黨、政治權力甚至社會輿論保持適當距離，真正確保法律的尊嚴和司法的公正。

除保持獨立之外，還必須努力在司法系統培育司法專業主義，首先也是最基本的是要確保法律從業者(如法官或律師)受過系統專業的法律訓練，對法律有基本的敬畏感，對法律精神有周全的體認;其次是要確保法律從業者能保持自身的尊嚴和獨立性，既不能“媚權”、屈從于“官威”，也不能“媚俗”、遷就于“民憤”。

四、發展社會組織，培育公民精神，提高社會成員利益博弈的能力和權利表達的素養。

由于過去全權主義政治模式的歷史慣性和自我鎖定效應，當前我國仍然存在強烈的政府統制社會色彩，導致了以第三部門為代表的社會組織發育不良。這種狀況往往是非直接利益沖突頻發的一個重要原因，其作用機制為:從政府的角度看，其在許多原本可以由社會組織自行處理、自我服務的事務上大包大攬、親力親為，這勢必會提高民眾對政府的心理預期，同時增加權力腐敗的可能性，而期望的落空和腐敗的增多必然導致失望和憤怒;從公民的角度看，“個體在政治中的重要性，只有當他作為團體的一分子或者代表團體利益做出行為選擇時，才能夠顯示出來”，［12］17“社會”的淪陷使得原子化的個體在缺少任何屏障和緩沖的情況下直面強大的國家機器，他們為了擴大自己的聲音，增強自己的力量，以克服單獨行動時產生的挫折感和無力感，在合法社會組織缺位的情況下，訴諸非直接利益沖突這樣的群體性運動反而成了理性的選擇。

美國思想家尼斯比特曾說:“人類對社群的渴求，是人類最強烈同時又是正當合理的沖動之一”。［13］216既然如此，政府就應順應人性，退出本該由社團發揮作用的領域，樂見一個成熟、自主的公民社會的長成。具體來說:一是需要政府轉變觀念，破除“社會恐懼癥”和機械、剛性的穩定觀。僅僅從功利性和策略性的角度看，社會組織的充分發展對政府也是相當有利的，它可以有效轉移公眾的注意力，因為大部分社會組織“不是指導公民去關心國家大事，而是把公民的注意力從這方面拉走，使公民逐漸埋頭于自己的全靠國家安定才能實現的活動，從而可以阻止公民發動革命”;［14］648－649此外，它更貼近普通民眾、更具針對性和回應性，因而可以提高公民自我管理、自我服務和自我教育的能力，減少對政府的過度依賴和期望。二是增強社會組織的獨立性。社會組織不應成為政府的附屬物，也不應是安置政府裁汰人員和離退休人員的場所，而是一個相對獨立于國家和市場的第三域，必須從法律、財務和人事等方面確保其獨立地進行利益聚合和利益博弈的功能。三是需要政府提供不同社會組織間協商對話的平臺。這是一個充滿藝術和政治智慧的過程，政府在其中有時只需要提供基本的法律框架和制度規范而樂見他們據此自行解決沖突，有時則需要在充分聆聽、考慮其公共對話后做出符合基本社會正義的判斷并以此輸出公共政策。最后，也是當下較為緊迫的一點是弱勢群體應努力提高自身的組織化程度。農民、農民工、下崗工人等“較低的組織化程度不利于他們與強勢群體進行利益博弈”，也更容易將簡單的經濟糾紛演變為“純粹為了發泄不滿情緒的社會騷亂，從而大大增加社會沖突的烈度和破壞性”，［15］41因此必須使他們有自己的組織，能真心實意地為自己的利益奔走呼號;也只有這樣，才能確保他們的利益表達在制度的軌道上合法地運行。

此外，塑造健全的公民精神也是培育公民社會和減少非直接利益沖突的有效途徑。我國社會目前普遍缺乏包容、法治、信任、理性、尊重多元、重視秩序等公共意識，必須從完善政治社會化的角度改變這種現狀:一是要實現從革命倫理向公民倫理的轉變。革命倫理有兩大基本特征，即崇拜暴力和階級仇恨，一個典型表現就是長期充斥于電視屏幕的革命戰爭題材影視劇，其本意可能是為了鞏固執政合法性，殊不知它對通過暴力解決社會問題和實現階級解放的渲染正具有某種潛移默化的心理暗示作用。中國共產黨已經由革命黨轉變為執政黨，何況基于“打江山者坐江山”的邏輯論證其合法性早已收效甚微，所以在今后的政治社會化過程中必須淡化革命色彩，從人性、社會性和公共性的角度著手，以塑造具有建設性、和平型人格的現代公民。二是要實現從意識形態教育到公共道德教育的轉變。我國意識形態教育的空泛化、非生活化、泛政治化和過于抽象化已是人所共知的弊病，必須將這種不著調的政治說教和宏大敘事模式替換為具體的、可操作的、生活化的公德教育，須知現在已然不是一個“解放政治”的時代，而是一個“生活政治”的時代。

五、創新社會管理，提高政府有效處理社會沖突的能力。

當前，我國許多地方政府在對社會沖突發生機理的了解及社會風險預警機制、公共危機治理機制和社會心理干預機制的建設和運行等方面存在著理念不成熟、能力不到位的問題，構成了非直接利益沖突頻發的直接原因。對此，必須基于社會管理創新的要求，優化觀念，加強素養，切實提高各級政府有效處理此類社會沖突的能力和智慧。

第一，掌握非直接利益沖突的基本規律。作為社會沖突的一個類型，非直接利益沖突有其特定的發生機制和發展脈絡，涉及到傳播學、心理學、社會學、管理學等學科的基本知識。各級行政首長和相關部門領導不能僅僅憑經驗和直覺被動、消極地應付此類社會矛盾，而應該加強系統的學習和培訓，真正了解社會沖突發生和發展的基本規律，并以此與實際情形相結合，從而確保實務過程中的專業性和有效性。

第二，完善社會風險預警機制。各級政府應以輿情監控數據為基礎建立系統完善的社會風險預警指標體系，可圍繞非直接利益沖突發生的原因建立相應的貧富差距指數、權力腐敗指數、社會痛苦指數、政府能力指數、政治參與指數、社會安全感指數等指標，并形成指標數據與沖突發生的相關關系，從而確保可通過數據的變化預測社會風險發生的可能性及嚴重性。當然，要想使這個預警機制正常發揮作用，必須克服目前存在的兩大問題，即必須實現政府間的信息共享，不搞信息隔絕和信息不對稱，以免造成不同層級的政府對社會風險的研判出現重大偏差;必須對監測數據的變化保持足夠的重視和敏感性，不可抱僥幸心理、取鴕鳥政策，以免錯過化解沖突的最佳時機。

第三，健全公共危機治理體系。當某些沖突確實不可避免的時候，就需要反應靈敏、高效的公共危機治理體系。當務之急，一是要提高整合行動的能力。此類沖突往往需要多個政府部門間的綜合協調和聯動處理，必須杜絕那種信息溝通不夠、各自為戰、口徑不一、以鄰為壑甚至幸災樂禍的現象，應該建立由特定政府部門牽頭、多個部門出員組成的委員會，有條件的情況下甚至可以進行社會沖突處理演習。二是要堅持信息公開，真誠面對新聞媒體。“傳統的信息封閉和壓制在當今網絡信息社會亦不能奏效，反而會起到反作用”。［16］5沖突發生時，不應企圖封鎖信息、隱瞞真相、暗箱操作，否則只會導致謠言漫布、更強烈的逆反心理和更激越的群體情緒，必須及時主動約見新聞媒體，公布事情真相，從而占領輿論制高點;同時，應充分運用新興技術和社交網絡在信息傳播中的作用。三是要注意與沖突參與者和利益相關人溝通的技巧。切忌簡單粗暴、居高臨下、敷衍塞責，堅持慎用警力、慎用強制措施、慎用警械和武器的原則，避免矛盾升級、事態惡化。四是適時啟動司法程序。一些地方政府由于歷史的集體記憶而形成一種路徑依賴，處理社會沖突時習慣于“政治掛帥”和傳統的群眾工作模式，動輒將其歸咎于一小撮“別有用心”者煽動“不明真相”的群眾;必須克服這種陰謀論和動機論的思維模式，而要及時將沖突的雙方納入法律軌道，采用司法的方式予以解決。

第四，建立社會心理干預機制。當前，社會戾氣和不良的社會心理基因在許多弱勢群體中積郁得越來越深，而我國又普遍缺乏系統、專業的社會心理疏導和干預機制，這構成了非直接利益沖突頻發的一大原因;另一方面，沖突發生后由于許多政府官員習慣通過“花錢買平安”、官方承諾或強力鎮壓等方式予以平息而忽視了沖突中造成的心理陰影和人格創傷，這又為下一次沖突埋下了隱患，從而造成惡性循環。為此，必須建立一個專業性強、覆蓋面廣、重人文關懷的社會心理干預體系，在此過程中，需要特別注意兩點:一是政府部門應意識到社會心理干預是一門專業性和規律性極強的科學，切不可使之淪為道德說教和意識形態教化，否則極有可能激起逆反心理;二是應盡量淡化官方色彩，鼓勵具備資質的第三部門、志愿者、基層社區或研究機構參與其中，這樣既可確保專業性，又可保證中立性。

注 釋:

①美國社會學家科塞將社會沖突分為現實性沖突與非現實性沖突，對照其論述，非直接利益沖突明顯符合“非現實性沖突”的內涵和特征。可參閱:［美］科塞．社會沖突的功能［M］．孫立平等譯．北京:華夏出版社，1989．34 －41．

②關于公民在公共政策中的參與方式，可參閱:［美］托馬斯．公共決策中的公民參與［M］． 孫柏瑛譯． 北京:中國人民大學出版社，2010．第六章和第七章內容。

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