農村公共服務供給模式變遷及發展趨勢

張菊梅

(惠州學院政法系，廣東 惠州 516007)

新中國成立以來，我國農村公共服務供給模式幾經變革。從建國初期的“公社付費、農民生產”模式，到1978年掀起的“鄉鎮政府主導、費用攤派”變革，再到2003年綜合稅費改革強調“政府付費責任上移、多元參與”變革。每一次變革都是國家和政府應對農村發展形勢做出的政策調整，每一次變革又都給農村農民的生產生活帶來深刻的影響。計劃經濟時期實施了以公社主導的供給政策后，具有超強動員和整合能力的人民公社成了農村各項公共服務的生產組織和供給主體;1978年推行撤社建鄉、市場化供給政策后，能力弱化的鄉鎮基層往往通過舉債或向農民集資、攤牌等方式完成服務供給;2003年農村綜合稅費改革后，農村公共服務的出資責任從鄉鎮基層向上級政府和企事業單位、社團等組織轉移，農民實現真正的“減負”。當前，我國許多地方農村通過政府購買、服務外包、特許經營、合同制、志愿供給等方式提供公共服務，獲得不錯成效，并作為經驗典型被采納和推廣。例如，政府通過對民辦教育機構、私人診所、運輸公司提供財政補助，使其承擔農村的公共教育、公共醫療和農村客運服務。顯然，這些新舉措是農村公共服務供給模式發展的重要方向，對于提高農村公共服務質量與水平具有重要意義。因此，在我國推行新農村建設和城鄉基本公共服務均等化的戰略背景下，認真總結和吸取農村公共服務供給模式變革的各種經驗和教訓是非常有必要的。本文通過考察和分析我國三次農村公共服務供給模式變革的背景與特色，提煉其機制、特征與途徑，總結成效與問題，進而展望未來發展趨勢。

一、1958－1978年:“公社付費、農民生產”模式

上世紀50年代末，隨著人民公社化運動的興起，人民公社成為農村公共服務供給的組織載體和基層保障。公社范圍內的農田水利、衛生院、村辦學校、廣播站、文化站、社會救濟事業等，都是由公社自籌資金建設，財政很少給予補助。在此時期，農村公共服務實際上是一種計劃控制、公社付費、農民生產的供給模式。這主要體現在公共服務的以下特征。(1)公社的主體性。即人民公社及其管轄的生產隊、農民是公共服務的主要供給主體。公社統一核算和掌握農村集體資源，并承擔農村公共服務主要費用，實行統一的服務分配。例如，在農村中小學教育方面，采取“國家出政策、公社負責籌資、生產大隊提供人力物力，聘用民辦教師”[1](P108)的方式提供;在農田水利方面，“屬于公社范圍內的，由公社自行安排。凡是社隊興辦小型農田水利工程，自己有力量全部負擔的，應自籌解決，國家不予補助;社有資金困難的，由國家給予必要的補助。”[2](P47);在文化廣播方面，公社文化站、廣播站、電影放映隊等單位的設備、圖書、人員經費等，主要由公社社有資金安排;在社會救濟方面，“除國家預算安排的社會救濟費與撫恤外，社辦敬老院和其他社會救濟與福利事業經費支出，由公社自行安排。”[3](P1－2)(2)自給自足的供給機制。即由于各級財政對公共服務的資助少，公共服務的出資責任和生產建設任務往往由公社及其轄區農民承擔。公社提供服務的一般方式是，“由自籌資金或財政撥款購買公社自己不能生產的材料、要素等;而建設所需的人工則以行政指令的方式，以工分作為報酬，組織農民有酬提供或義務提供。”[4](P34)即農民為獲取“工分”而從事的，往往就是公共服務的建設，如建水庫、修學校等。而公社為公共服務籌資通常采取農村“集體提留”或扣減“農民分配”的方式。所謂“集體提留”是指，農村集體生產所得，在扣除生產費用、需繳納的稅費之后，上交集體的公益金、公積金、貯備基金、生產費基金等。“農民分配”則是指，集體總收入扣除上述支出后剩余部分，作為勞動報酬分配到農民手中的資金。(3)公平性。即農村公共服務由集體供給，集體享用，公社范圍內所有村民都被一視同仁地納入公共服務對象，不具有歧視性或排斥性。(4)指令性。計劃體制下，農村公共服務被納入國家建設范疇，實行指令性的計劃供給。一般供給過程是:由中央或地方政府制定公共服務計劃和指標，并以行政指令方式自上而下地下達到公社，由人民公社來組織配備資源、建設和管理公共服務。(5)服務的廣泛性。公共服務涵蓋了村民的衣食住行、生老病死、結婚生育。例如，不少公社建立公共食堂，包辦村民建房子、辦婚禮、辦葬禮等事務。

“公社付費、農民生產”的供給模式利用公社的組織權威和農民集體力量，有效組織了大量的農村公共服務生產建設。人民公社時期，農業生產基礎條件、農村醫療、農村社會保障、農村教育等都有了大步的提升。以農田水利服務為例，“解放前我國大中小水庫總共只有1223座;1949－1976年，全國建成大中小水庫84000多座，截止到1976年底，全國有水庫大中小水庫85400多座。”[5]但同時，這種模式也有不可忽視的缺陷:

第一，整齊劃一的農村公共服務供給方式，很難適用所有地方和所有領域。此時期的農村公共服務供給以一致性為原則，通過強制力予以落實。然而，各地農村由于地理環境、資源稟賦、發展機遇等的不同，人們的公共服務需求也存在差異，整齊劃一地推行公共服務，實際上違背了一些人和地方的利益。在當時實踐中，一些違反發展規律的農村公共服務供給隨處可見，如不顧南北差異、地性差異、氣候差異以及種植特點差異，把水田種植作為唯一的農業生產典范進行推廣，盲目開展“移山造田”、“經濟作物上山”、“填湖填海造田”、“菜農種糧”等活動。

第二，農民的公共服務需求難以有效表達和實現。在強調計劃性、指令性的服務供給中，各級政府和人民公社所關注的是，公共服務的生產和分配是否符合規定和計劃。民眾對公共服務的利益訴求，很難有效地向公社、政府提出，而公社、政府本身也不能真實全面地了解和回應公眾的服務需求。

第三，公共服務供給效率低。在平均主義分配制度下，“絕對公平”、“大鍋飯”、“公社包辦”等思想和制度的運行，使農民、農村組織、私營組織參與公共服務積極性和主動性受到抑制。從某種意義講，這種供給模式，產生了“養懶漢”、“養懶罰勤”、阻礙服務效率等負面效應。

二、1978－2003:“鄉鎮政府主導、費用攤派”模式

1978年確立市場經濟體制以后，人民公社走向瓦解，“鄉政村治”體制逐步建立。鄉鎮基層成為農村公共服務的主導者，“鄉鎮政府主導、費用攤派”的供給模式逐漸形成。所謂費用攤派，是指農村建設資金主要依靠向農民收費、集資、攤派的方式籌資。事實上，改革初期，農村的教育經費主要源于縣、鄉統籌、攤派集資;醫療衛生費用由農民自己承擔;“五保”供養、社會救濟、社會保障等也隨公社瓦解而走向衰落。具體來說，這時期的農村公共服務供給模式具有以下特征:(1)鄉村基層的主體性與攤派式籌資機制。即農村公共服務責任大多數落在鄉鎮政府和行政村身上。農村公共服務供給的一般過程是:由中央政府部門“紅頭文件”規定農村“文化、教育、體育、計劃生育、衛生、勞動保險、民兵訓練、社會治安、綠化工程等”[6](P201)公共服務的“達標升級”活動，然后層層分解指標，逐步下達到鄉鎮和村。鄉鎮基層則通過集資攤派、“三提五統”(“‘三提’，即村集體中應提留管理費和公益金、公積金;‘五統’，即鄉鎮政府用于鄉村辦學、計劃生育、民兵訓練、優撫與其他五方面的開支;‘三提五統’是鄉鎮政府主要收入來源，占其財政的50%以上。”[7](P28))等方式，為公共服務籌資。(2)自上而下壓力性。即鄉鎮基層作為農村公共服務的主要供給主體，其注重哪些公共服務供給，取決于上級政府委派的服務任務、指標。這是因為，在我國的政府績效評估體系下，評價鄉鎮政府及其官員績效，主要是看其對上級政府分派的任務與指標的完成情況。這種考核體系下，容易出現“只對上負責，不對下負責”的心態與行為。農村公共服務也是如此，鄉鎮政府主要提供由上級政府要求的服務項目，而對一些上級政府不要求考核的服務項目，則置之不理。(3)輔助性。即與經濟建設相比，公共服務置于輔助地位。十一屆三中全會之后，中國確立了以經濟建設為中心的基本方針。該方針導向下，各級政府部門以經濟建設作為工作重心，而把公共服務放在次要位置。在農村公共服務供給中，鄉鎮基層注重直接產生經濟效益的公共服務，例如，農村道路建設、農村電網工程、農村電視普及工程等項目。而對農村醫療、農村衛生、農村文化等不直接產生經濟效益的項目則無暇顧及。(4)有限性。與公社時期的無所不包相比，改革初期農村公共服務范圍狹窄了許多。一方面，衣食住行、結婚生子等個人事項不再納入公共服務范疇;另一方面，一些涉及農村公共生產生活領域也停止或減少供給。例如，許多在公社時期修建的農田水利工程由于無人管理而無法使用;又如，農村合作醫療覆蓋率也由“人民公社時期一度高達90%下降到1989年的4.8%。”[8](P332)(5)運動式。即許多公共服務項目是在“搞運動”、“搞評比”、“突發檢查”等活動中上馬和完成的。由于項目從決策到實施，缺乏科學合理的考察、論證和規劃，因此容易造成“形式主義”、“盲目性”、“消極被動性”和“脫離現實”。例如，許多地方農村文化、體育、衛生、綠化等服務建設，就是鄉鎮基層應付上級政府的大評比、大檢查、專項調查等而建設的，服務不從村民實際需要出發，評比檢查活動結束后缺乏管理與維護，難以持續規范供給。

此時期，市場化的推進，為農村公共服務領域催生了一些新興主體，例如鄉鎮企業、私營經濟體、扶貧基金會、光彩事業促進會、青少年發展基金會等，越來越多參與到農村扶貧、教育、醫療等。但同時，此供給模式存在以下問題:

第一，鄉鎮基層能力不足與農村公共服務水平下降。人民公社解散后此外，原本高度組織化的農民回歸到零散分散狀態，鄉、村失去了強大政治動員能力和資源配置能力，失去了使個體為集體利益而行事的強制性，其公共服務能力就下降了。特別是1993年分稅制改革后，各級政府間責任下沉、財權上升。“1993年，中央財政收入占全國財政收入的39%，2004年急劇上升為57.2%;省級財政收入比重也從1993年的16.8%提高到2000年的28.8%，而省以下則從61.2%下降到19%。”[9]鄉鎮基層在服務供給中，更是面臨嚴重的資金不足、人力不足和積極性不足。因此，農村教育、衛生、醫療、農田水利、“五保”供養、社會救濟、社會保障等紛紛走向衰落。

第二，農民負擔過重。農村公共服務資金主要以“三提五統”、集資、攤派等方式向農民收取，大大加重了農民的負擔。“據農業部統計數據顯示，1994－1997年間，農民每年人均純收入為1993年的1.91倍，而其在1994－1997年間直接負擔稅金的每年平均數卻為1993年的2.41倍，其中，農業特產稅為2.99倍;而農民直接負擔的集資攤派、行政事業性收費等社會性負擔，1994－1997年的每年平均數也為1993年的2倍以上，其中，集資攤派達到 3.38 倍。”[10]

第三，鄉村負債嚴重。鄉村負債是指鄉鎮基層政府、村組織所欠的債務。據農業部統計，“截至2003年，鄉村兩級凈債務達3259億元，其中，村一級債務為1483億元，平均每個村負債為20萬元;鄉一級債務為1776億元，平均每個鄉鎮負債為400萬元。”[11]

三、2003年至今:“政府付費責任上移、多元參與”模式

2003年，國家推行農村綜合稅費改革，逐步取消鄉鎮統籌費，將部分農村公共服務納入財政預算，要求各級財政共同承擔服務所需資金，并通過轉移支付兌現到鄉鎮的方式，為服務提供資金保障。與此同時，公共服務領域進一步市場化，國家出臺一系列鼓勵私營部門參與公共服務的政策，使得民間資本投資公共服務的積極性、主動性大幅提升。于是，“政府付費責任上移、多元參與”的服務供給模式逐漸形成。該模式具有以下特征:(1)供給主體多元化。即除了政府部門之外，企事業單位、私營經濟體、非營利性組織等也有積極參與農村公共服務供給，成為重要供給力量。(2)政府間責任上升。即中央、省、市、縣等政府都承擔一定的農村公共服務財政責任。農村綜合稅費改革的一項重要內容是，“取消農村教育集資、鄉統籌費等專門面向農民征收的集資項目、基金，原由鄉統籌費支付的鄉村兩級計劃生育、義務教育、民兵訓練支出，納入各級政府財政預算內安排”[12](P95－97)。(3)對服務的重視程度提高。十六大以來，黨和國家確立了科學發展觀，將改革戰略從單一的經濟重心轉向經濟發展與社會管理、公共服務協調發展。因此，各級政府越來越重視發展農村公共服務，將其視作統籌城鄉發展、公共服務均等化和新農村建設的重要內容。(4)需求導向性。即由原來的自上而下的強制式服務供給，轉向關注農民服務需求、以需求為導向的服務供給。例如在珠三角，許多農村地方政府為滿足日益膨脹的教育、醫療、衛生等服務需求，不斷開放市場，使得大量的民辦幼兒園、小學、中學和個人診所、民辦醫療機構應需而生，快速、有效地回應和滿足農民的服務需求。(5)供給方式多樣化。即除了農村路網、線網、渠網、農村大型灌溉項目等完全“免費”的公益性項目是采取政府供給外，其他“收費享用”的經營性公共服務，如小型車站、自來水、農村客運等，則采取形式多樣的公私合作供給。常見的合作供給方式包括:外包，即“將那些范圍大、專業性強的服務項目，合同承包給私營部門，政府保留監管和最終產權”[13](P49)，如農村客運、環境衛生、道路綠化等外包給私營部門;特許經營，即政府把公共服務項目以公開招標形式，委托私營部門提供，私營部門都可通過收費收回成本，取得合理利潤，如水、電、氣的供應多采取特許經營;租賃，即政府通過租賃協議，將公共服務生產所需的場地、設施等租借給私營部門使用;民營化，即政府將一些具有競爭性的公共服務項目，采取一次性出售方式交給私營企業、社會團體或個人經營。(6)政策引導性。即農村公共服務的市場化運作，有賴于中央和地方的一系列政策作為引導和推動。2003年10月，十六屆三中全會指出，“要積極引導和大力發展非公有制經濟，允許非公有資本進入未禁入的公用事業、基礎設施等領域”[14]。2005年2月19日公布的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》明確，“引導和鼓勵民間投資，以聯營、參股、特許經營、獨資、合作等方式，參與經營性的公益事業和基礎設施項目建設”[15]。在中央號召下，一些地方不斷探索公共服務的市場化路徑，例如，廣東省政府2009年公布的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009－2020)》和2011年出臺《關于進一步鼓勵和引導民間投資的若干意見》，都圍繞該問題提出了許多規范和細則。

近年來，多元合作供給在滿足農村公共服務需求、緩解財政壓力、整合農村資源、促進服務多樣化發展等方面，起了重要作用。也正因為成效顯著，多元合作的服務供給模式被越來越被采納和推廣。然而，并不是每個地區、每次合作都必然成功，多元合作供給模式的有效性，顯然是有一些必不可少的前提條件的:一是具備相對開放成熟的農村市場機制;在公私合作中，農村市場與政府的分工與定位、產權制度改革、市場主體發展等，都關系著公共服務的方向，制約著合作運行的成效。二是功能完善的農村基層政府;基層政府本身的制度供給能力、整合能力、財政能力等，是影響民間資本進入農村公共服務的重要因素;三是具備對農村公共事務有參與熱情和參與能力的村民基礎;四是公開透明的行政環境和多元有效的監督體系。

四、農村公共服務供給模式的發展趨勢

農村公共服務供給模式的變遷之路，實質上折射出不同時期中國的農村宏觀發展戰略以及公共服務政策的動態調整。當前，農村公共服務供給模式的發展，不但要著眼于所面臨的問題，還必須要將其置于中國社會轉型與體制改革的廣闊背景之下，要站在新農村建設、統籌城鄉發展、基本公共服務均等化、構建和諧社會的高度進行探索。在這一宏觀制度背景下，農村公共服務供給將朝“多元主體付費、公私合作”模式發展。這種模式有以下特征:(1)各級政府對農村公共服務責任的合理化分配。針對當前鄉鎮基層“財權不足、事權過大”的問題，中央和各級地方政府，應根據財權與事權一致原則，加大對鄉鎮政府的財政支持，加大對農村教育、科技、醫療、農業、社保、基礎設施等的投入力度。此外，還要設定農村公共服務專項資金，嚴格監管資金的使用狀況，防止由此引發貪污腐敗或資金挪用現象。(2)合作供給中政府與市場的合理化定位。政府需擺正與市場的關系，應明確自身在維護農村市場秩序、完善制度、培育市場主體、加強監督等方面的責任與義務。合理界定政府與市場在農村公共服務中的供給范圍。對于公益性程度高、對農村經濟社會有重要影響的公共服務項目，應采取政府獨資或政府控股的方式供給;對于經營性、競爭性收費項目，應鼓勵市場主體供給。(3)結合各地農村特色發展靈活多樣化的合作供給機制。一方面，不斷探索和推廣特許經營、民營化、外包、租賃等合作形式在經營性、競爭性公共服務項目中的應用。另一方面，各地還應結合本地的特色資源、優勢資源，靈活地采取多樣化的招商引資方式，促進農村公共服務公私合作發展。例如，一些旅游資源豐富的農村，以其經營開發權作為籌碼，鼓勵旅游企業參與當地的公共服務建設。一些礦產資源豐富的農村，可以此吸引礦產開發經營企業參與當地的經濟建設與公共服務。(4)多元供給的激勵與監管制度的不斷完善。在法律許可范圍內，完善農村稅費優惠、土地使用優惠、水電優惠等政策，加大對企業投資農村公共服務的激勵。此外，還要進一步完善多元供給的約束制度。即在明確各主體的責、權、利關系的基礎上，完善公共服務的準入、價格以及質量的監管制度。提高服務供給信息的透明度，加強制度的執行力度，并加大對違約行為、損害公共利益行為的處罰力度。

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