違法占地適用裁量標準引發的爭議

□陰國利

案 例

2014年6月，甲村未經批準擅自占用本村集體土地6800平方米建倉庫，其中空閑地5000平方米，一般耕地1800平方米。國土部門發現后，多次進行制止，并下達了責令停止違法行為通知書，但該村屢停屢建。2014年7月，依照《國土資源行政處罰辦法》的相關規定，國土部門正式批準立案。

在分析該案時，大家一致認為甲村的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第六十條的規定。根據該規定，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，還須依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。對甲村的非法占地行為，應當依據《土地管理法》第七十六條、《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十三條，參照《河南省〈土地管理法〉及其配套法規行政處罰裁量標準》（以下簡稱為《裁量標準》）第五條的規定處理。但由于《裁量標準》第五條是在將非法占地行為分為輕微、一般、嚴重和特別嚴重四種情節，將非法占用的土地分為基本農田、一般耕地和其他土地三種土地類別的基礎上，采取以非法占用不同類別土地的面積大小劃定違法情節的方式，分別規定了四種情節下占用不同類別土地的面積范圍，以及各種情節下占用不同類別土地的罰款標準范圍。而本案中，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別，因此在適用《裁量標準》第五條的具體問題上，產生了不同意見。

分 析

第一種意見認為，甲村非法占地涉及《裁量標準》第五條規定的一般耕地和其他土地兩個土地類別，應根據占用不同類別土地的面積大小分別判定違法情節，并根據判定的情節，對照相應情節下的處罰標準范圍，分別計處罰款，兩項合計為罰款總額。

第二種意見認為，由于甲村在非法占地過程中屢禁不止，依據《裁量標準》第五條的規定，應從重處罰，將其行為統一判定為一般違法行為，按一般違法行為的罰款標準范圍分別計處罰款，兩項合計為罰款總額。

第三種意見認為，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別是事實，但從占地總面積上看，即使非法占用6800平方米土地全為空閑地，對照《裁量標準》第五條的規定，也應判定為嚴重違法行為。因此，非法占用的空閑地應按嚴重違法行為情節下的處罰標準范圍計處罰款；但非法占用的一般耕地，由于占用耕地的罰款標準已高于占用其他土地的罰款標準，所以應按輕微違法行為下的處罰標準范圍計處罰款，兩項合計為罰款總額。

筆者認為，正確適用《裁量標準》是避免不當行使自由裁量權的有效手段，是實現行政處罰公平、公正的必然要求，必須給予高度重視。本案中，甲村未經批準擅自占用本村集體土地建倉庫，屬非法占地行為。對照《裁量標準》第五條的規定，由于甲村非法占地總面積為6800平方米，在規定的嚴重違法行為占用其他土地6667平方米以上、20000平方米以下的標準范圍之內，且非法占用耕地較非法占用其他土地的嚴重性不言而喻，因此應將其非法占地行為判定為嚴重違法行為，不能因其非法占用的土地涉及兩個不同土地類別，而將同一違法主體的同一違法行為割裂開來，判定為兩種違法情節。在此前提下，按照嚴重違法行為情節下占用一般耕地和占用其他土地的處罰標準范圍，分別計處罰款，合計罰款總額。即按15元以上18元以下的標準計處1800平方米耕地的罰款，按5元以上8元以下的標準計處5000平方米空閑地的罰款；兩項合計為罰款總額較為恰當。