淺析地方政府投融資存在的問題及對策

遼寧 王春東

一、地方政府投融資平臺概述

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再附之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。

我國地方政府融資平臺公司的融資來源主要有三種：第一，債務性融資，主要有商業銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構及外國政府貸款、發行企業債券、債權融資計劃和中期票據等。第二，權益性融資，主要有股票市場融資、公私合營融資及資產證券化融資。目前，由于國內資本市場發展尚不完善，對依靠資本市場進行權益性融資運用得較少。第三，通過設計信托產品、設立產業基金和融資租賃等方式向市場直接融資。

二、地方政府投融資存在的主要問題

從積極作用看，地方投融資平臺通過大規模融資并推動城市化建設，為中國應對危機和擴大內需發揮了重要的作用。但是，無論從微觀的風險管理角度還是從整個經濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在的問題不容忽視。

（一）地方投融資平臺的融資狀況很不透明；

（二）地方投融資平臺推進的各種基礎設施項目中，普遍存在資本金不足的問題，使不同地方的投融資平臺積極變通來補充資本金，使銀行的貸款風險明顯加大；

（三）從財政運行角度看，這種大規模的地方投融資平臺主導的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負債，在地方財政出現償還困難時，實際上還是由中央財政承擔了事實上的支付責任；

（四）地方政府通過投融資平臺獲得大量資金，在不少地方呈現出一些新的風險行為；

（五）從宏觀政策角度看，地方政府通過投融資平臺進行大規模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。

三、地方政府融資問題產生的原因

從制度和體制的角度尋找地方政府融資問題產生的原因，主要包括：

（一）轉型期政府支出剛性

當前，我國社會處于轉型時期，這個時期社會管理存在著眾多極其復雜的問題，我國社會轉型的特點就是推進經濟體制改革、工業化和城鎮化的推動相互交織，這種轉型的特殊性引發了一系列問題，解決這些問題需要較多的政府財政投入。另外，人口結構的老齡化也給我國地方政府帶來龐大的支出壓力，也是引發地方財政風險的一個重要原因，地方政府的社會保障支出負擔會不斷加重，并且隨著勞動力的大規模地區轉移，大量青年農村勞動力流入城市，大大提高了農村勞動力的老齡化程度，龐大的農村老年人口也使各級財政對“新農保”的補貼支出規模急劇膨脹。

（二）分稅制財政管理體制

我國現行的分稅制財政管理體制造成了政府間的事權和財權劃分不明晰，地方政府承擔的事權較多，而財力有限，直接導致地方政府財政困難，激發了其舉債融資的動機。

（三）地方政府政績考核制度

現行地方政府政績考核制度使得地方政府面臨更大的支出壓力，在財力有限的情況下，他們紛紛采取變相舉債的方式獲得競爭資本，從另一個角度形成了地方債務融資問題。

（四）地方政府債務融資的管理制度

除了上述制度性原因之外，地方政府債務融資的管理制度的不完善也是引發地方債務融資問題的重要原因。

四、地方政府投融資問題的對策建議

（一）提高地方政府投融資平臺的透明度

推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況，健全地方政府融資的統計與披露體系。

（二）清理規范融資平臺公司

對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任、落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照公司法規定，充實資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。

（三）推動地方政府融資平臺融資行為的市場化

通過債券發行等形式籌資建設的基礎設施項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發行所引入的各種市場約束機制密切相關。當前，應積極創造條件推動市政債券等的發展，鼓勵這些融資平臺發行企業債券，也可以創造條件申請設立產業投資基金開發區或科技園，同時也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來運營基礎設施項目，主要包括資產的證券化和更為靈活的融資結構安排。

（四）銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措

銀行應當對項目資本金嚴格監控，對償還能力深入分析，控制發放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，把握融資平臺的還款能力，貸款銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。

（五）建立地方政府投融資責任制度

堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發債行為，都應要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保行為，防止一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效濫用。

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