社會治理后工業分析的四個切入點

周 軍

20世紀七八十年代以來，人類社會發展的諸多趨勢無不反映了它已在相當廣泛的程度上邁入了后工業化的進程當中。在這一現實面前，人們越來越多地接受“后工業社會”的概念，并在思考人類社會所面臨的各種共同主題時，積極地以此作為理論研究和制度設計的一般背景。我們看到，貝爾等人提出了后工業社會的概念后，在致力于社會科學研究的學者中引起了巨大反響，許多學者開始提出后工業社會背景下的治理意見。比如，約翰·弗里德曼 (John Friedmann)在其1963年發表的論文中專門探討了與“后工業社會中的區域規劃”(Regional Planning in Post－Industrial Society)相關的政策考慮;在《公共行政評論》(PAR)1971年的一期特刊 (Special Symposium Issue)上，來自美國各地的十幾位學者以“后工業美國變革中的規劃類型”為主題，探討了與美國社會后工業化進程相關的社會治理問題。盡管這些研究所探討的依然是屬于工業社會范疇的老問題，但是，對于后工業社會概念的傳播而言發揮了非常積極的作用，至少，它表明學者們已經開始關注后工業化的問題，甚至努力在后工業社會的概念下去思考社會治理方面的諸多問題。因而，在社會治理領域，越來越多的學者在思考后工業化進程中的社會治理新需求、新期望時，便是以一種后工業分析為切入點的。我們看到，其中具有代表性和啟發性的有:后工業行政中的服務要素、把信息技術應用于組織設計、后工業經濟的質量增長方式，以及服務型政府建設的理論構想。盡管我們發現前三個來自西方學者的后工業分析切入點，因其所處的制度環境和思維框架而喪失了作為一種富有廣闊前景的理論設想或治理方案，但它們無疑都是對社會治理進行后工業分析的重要切入點，并且對于我們思考中國服務型政府建設的理論構想和制度設計具有很強的反思意義。

一、后工業行政中的服務要素

在20世紀70年代，也許是受到后工業社會概念的啟發，談論“知識”、“服務”等方面的論文也迅速增長，我們看到，美國錫拉丘茲大學 (Syracuse University)的公共行政學者詹姆斯·卡羅爾(James Carroll)在《公共行政評論》(PAR)1975年第6期上就發表了《服務、知識與選擇:作為后工業行政的未來》一文。在這篇主要探討“知識管理”(knowledge management)問題的文章中，卡羅爾描述了后工業行政的三個基本特征，即服務、知識和選擇。卡羅爾根據貝爾在《后工業社會的來臨》一書中所建立起來的邏輯框架，闡發了自己的后工業行政的思想。在他看來，“后工業行政的第一個要素是服務行政 (service administration)。這一要素是后工業的，在這里，它并非直接指向生產物品的過程或規制物品的生產，而指向由他者提供給人的服務。”〔1〕因而在卡羅爾的敘述中，公共行政在工業社會和后工業社會中所表現出來的特征是不同的，與工業社會相對應的公共行政是工業行政，與后工業社會相對應的公共行政是后工業行政。也就是說，在認識上，卡羅爾將人類社會的行政活動看作是同一的、連續的歷史范疇，盡管在不同的社會特征或背景下，其態度、價值和過程等特征呈現出不同。作為一位新公共行政學派的學者，卡羅爾對“服務”的認識遵循著弗雷德里克·莫舍 (Frederick C．Mosher)在《民主與公共服務》中的意見 (這一點從他的注釋中可以看出來)。因而，卡羅爾所說的服務行政實際上指向了公共服務的過程。也就是說，卡羅爾在服務行政之下去認識政府的服務行為時，實際上考慮的是服務的需求、生產、提供、評價等程序性問題。

卡羅爾不僅認同貝爾的服務經濟的觀點，而且他認為，20世紀六七十年代的美國，服務經濟已經變為一種服務政體 (service polity)，在他看來，“服務政體是強大的政治——行政實體”〔2〕。現實的證據是，20世紀六七十代美國政府中的三種發展，即政府中從事服務供給職業的就業人數的增加、用于新興服務的收入和支出的增加，以及旨在增強服務職能的聯邦輔助項目的增加。因此，他斷言， “在規模和范圍上，這都是世界上的新事物。”〔3〕如果說在人類后工業化進程中，服務經濟向服務政體的變化主要體現在圍繞服務的需求和供給而產生的公眾、政治家、行政專家等，在國家政治舞臺及框架中的權利和責任，那么，公共行政便在態度、價值和過程上產生了一種從行政的工業型式到個人服務的后工業型式的轉向。因此，盡管在作為后工業行政要素的服務行政上，卡羅爾并沒有給予我們太多信息，甚至可以說，他是將工業社會框架下對公共服務的思考放在了后工業社會背景之下，并在“服務政體”的框架中去討論這些問題的，然而，他在人類社會后工業化進程中去積極思考社會治理的相關問題，是值得我們去關注的。但需要注意的是，實際上，卡羅爾所探討的那些問題，只不過是工業社會的行政模式沒有能夠很好地解決而積累起來的問題，真正屬于后工業社會及其行政模式的問題，卡羅爾并沒有看到。盡管一種新的行政模式首先要面對的就是以往模式并未能解決的問題，并且在全球化、后工業化進程中，這些積累起來的問題與屬于后工業社會的新問題交織在一起，構成了“全球風險社會”。然而，對于一項社會治理理論建構而言，在解決問題的方式上，新的行政模式所采取的是一種創造性、前瞻性、預見性地看待問題和解決問題的方式，也只有在把握事物發展未來趨勢的基礎上去設計社會治理的方案，才能夠促使各種問題得到很好地解決。我們認為，卡羅爾之所以沒有看到這些，是因為他并沒有這樣的意圖。

實際上，卡羅爾的重點是要研究“知識社會”(knowledge society)的諸多方面對公共行政變化的影響。他通過一個簡單的三段論 (行政是知識;知識是力量;所以，行政是力量)表達了后工業行政的第二個主要特征，即知識。他認為，美國正在變成服務社會和知識——技術社會，后工業行政的核心是通過以知識為基礎的、社會——技術的體系來進行服務供給。在知識社會里，“系統化的知識和技術 (定義為知識的使用)在價值的界定以及組織和程序的設計、發展、操作中處于核心。”①Carroll，James D．(1975)．“Service，Knowledge，and Choice:The Future as Post－Industrial Administration，”Public Administration Review，Vol．35，No．6，pp．578 －581．因而，他認為，在公共行政中，知識社會的這六個方面是非常重要的:一是增長的觀念和分配的政治逐漸轉向質量的觀念和自尊的政治 (politics of self－esteem);二是公眾的社會調查體系的興起，以及與之相應的用于服務體系設計、發展和修正的分析官僚的興起;三是服務——技術經濟學中，產業經濟學與政治經濟學之間令人不解的分裂;四是知識與技術中，政治、法律和行政日益增長的重要性;五是基于知識控制的公共機構和公民的角色重新定位;六是各式各樣的專家與大眾意志之間的張力。盡管卡羅爾試圖對知識社會中公共行政的轉向給出自己的構想，但在他的論述中，我們很容易便看到了兩個似曾相識的地方。一是“知識就是力量”。如果說在工業化進程中，啟蒙思想家們關于“知識就是力量”的判斷是值得我們稱贊的，那么，在人類社會后工業化進程中，知識和信息的獲得變得非常容易，而使得這種所謂的力量變得不再那么有力。這是卡羅爾沒有看到的，也正因為如此，他的立論便也是站不住腳的。二是他所列舉的那些方面，很顯然是新公共行政學派一直戮力提倡的，盡管我們說與建立在政治—行政二分原則之上的傳統公共行政相比，這些主張是有一定新意的，但如果將之放置在人類社會后工業化進程的背景之下去談，就未免有些“新瓶裝舊酒”的味道了。更重要的是，如果我們按照這樣的社會治理方案去思考人類將面臨的共同主題，那么，它不僅不利于人們面向后工業化進程去思考社會治理模式變革的問題，而且還會將人們引入歧途。

卡羅爾看到，“隨著工業社會向后工業社會的演進，工業社會的行政假設將日益被不確定性、復雜性、模糊性、劇變性和探索性所包圍。”〔4〕然而，他僅看到了“工業社會的行政假設”與社會環境之間的關系，而并沒有去準確定位后工業社會中將要生成的一種全新的行政模式，因而，我們說，卡羅爾所說的“后工業行政”并沒有實現一種全新的行政模式的建構，甚至可以說，他只是給工業社會的管理行政帶上了一個“后工業”的帽子罷了。另一方面，對于后工業社會的認識，卡羅爾所采用的觀察視角是與貝爾等人相同的，也是一種產業視角。他并沒有在人際關系、社會治理方式及其制度的意義上去定義和解釋后工業社會，那么，他自然也就不會，實際上也無法真正地在后工業化進程中去思考人類社會的治理模式的問題。在這一點上從他拋出的一大堆看似屬于后工業社會的，實質上仍是工業社會的問題便可以知道了。

二、把信息技術應用于組織設計

在諸多關于或涉及后工業社會的文獻中，提到后工業社會、后工業主義、后工業理論等概念或術語，都承認丹尼爾·貝爾是它們的提出者和建構者，同時也都承認兩點:一是貝爾在20世紀五六十年代就已經開始使用后工業社會這一術語來描述未來西方社會了;①也有認為貝爾是在20世紀60年代開始使用該術語的，比如弗雷德·布洛克說，“丹尼爾·貝爾，先是在20世紀60年代發表的多篇論文中，提出后工業社會這個概念，后又在1973年出版的著作《后工業社會的來臨》中，詳盡闡述了這個概念。”引自〔美〕弗雷德·布洛克:《后工業的可能性:經濟學話語批判》，王翼龍譯，北京，商務印書館，2010，第7頁。二是在貝爾出版《后工業社會的來臨》這一時期，已經有一些學者在論述相似的或相同的現象了。②如阿蘭·圖雷納的《后工業社會》(1971)，格雷格·卡爾弗特和卡羅爾·尼曼的《中斷的歷史:新左派和新資本主義》(1971)，其后的有托夫勒的《第三次浪潮》(1980)、拉里·赫希霍恩的《機械化之后:后工業時代的工作和技術》(1988)等，還有斷然拒絕后工業觀點的，如斯蒂芬·科恩和約翰·齊斯曼的《制造業關系重大:后工業經濟的神話》(1987)，參見〔美〕弗雷德·布洛克:《后工業的可能性:經濟學話語批判》，王翼龍譯，北京，商務印書館，2010，第7－8頁。然而，令我們很奇怪的是，西蒙在一篇題為《把信息技術應用于組織設計》(1973)的論文中說到， “彼得·德魯克曾使用‘后工業社會’一詞來描述一個正在興起的世界，其中，制造業生產以及與之相關的活動所起的核心作用與過去一個世紀相比要少得多。”〔5〕西蒙采用的是貝爾等人的產業視角，但卻不承認貝爾對后工業社會概念的建構。而如果說貝爾承認后工業社會在制定決策上“創造新的‘智能技術’”〔6〕的話，那么，他就應該注意到西蒙這個人，因為到了20世紀70年代，西蒙在計算機、人工智能，以及組織決策等諸多領域都取得了引人注目的成績，尤其是他曾經獲得過計算機“圖靈獎”。然而，貝爾卻幾乎沒有提到西蒙，僅在某處引用了西蒙1967年的一篇題為“公共行政中的管理與實踐之變化”的文章。盡管如此，西蒙在進行組織設計時，卻又不得不承認人類正在進入一個正在興起的“后工業社會”，并以此為背景去敘述他在組織決策上的看法。

我們并沒有看到德魯克在什么地方如西蒙所說的使用了“后工業社會”一詞，或許這是他們兩人之間的私下交流，我們無從知曉。③后來的很多研究者，如庫瑪爾·克里尚等，在追溯后工業社會概念的建構過程時，時常將貝爾、圖雷納、德魯克等人作為后工業社會概念的早期建構者，并認為德魯克是在《斷裂年代》(1968)一書中提出或使用后工業社會的。但我們在對該書以及其他文獻進行搜索時發現，德魯克并沒有在任何地方使用過這樣一個術語來描述這樣一種現象。而如果說“知識社會”(the knowledge society)、“組織社會”(a society of organization)等概念在這些學者看來等同于后工業社會的話，那么，西蒙在使用后工業社會概念時，則是指向從產品的制造向服務的供給轉變的，這顯然并不涵蓋知識社會、組織社會的核心內容，并且在德魯克的一些描述中，他并不承認后工業社會的概念，而通常使用的是知識社會或“后資本主義社會”。但西蒙通過對這一概念的描述指出，“后工業社會中的組織提供服務而非制造產品，其中很多服務都是非實體性的。我們社會中很大一部分的經濟活動早就已經是由提供教育、健康、休閑時光等服務的活動所構成的了。”〔7〕在這一點上，西蒙顯然是遵循著后工業社會的產業視角的，這也是貝爾等人進行觀察并積極提倡的視角，而這肯定不是德魯克所提供的，因而，這是西蒙在論述過程中出現的一個漏洞，因為西蒙實在找不到什么確切證據繼續堅持這個德魯克版的“后工業社會”。這樣做的結果是他理順了自己的敘述思路，因而也就順理成章地過渡到他對服務組織 (service organization)的設計了。

通過舉例將代表產品生產活動的房子 (house)和代表服務供給活動的居住條件 (housing)兩者進行對比，西蒙指出，“提供服務趨向于引發與生產實體性產品不同的組織問題。通常，與那些生產實體性產品的組織相比，對服務組織進行適當的產出測量更加困難。”〔8〕按照他的推理，從事服務供給的組織和從事產品生產的組織在設計上應當有所區分。姑且不論西蒙接下來要做什么，作為前面關于后工業社會描述的一個推論，西蒙的又一個敘述前提是產品組織 (organization for production)和服務組織 (service organization)在活動和產出測量上的差異性。實際上，這是一種極其簡單的區分方式，也是一種受后工業社會概念建構的產業視角影響而形成的一般看法。如果說在人類社會后工業化進程中，以官僚制為基本特征的工業組織形式被解構而生成一種新的組織形式的話，那么，這種組織形式絕對不是服務組織這種顯然還是在工業社會官僚制組織形態下進行的二級劃分，它應當是對工業社會官僚制組織的超越，我們將之稱為“合作制組織”。而按照西蒙邏輯實證主義的思維方式，他的研究思路必然是和官僚制組織內在固有的形式合理性相一致的，因而，我們認為，西蒙根本就沒有看到官僚制組織形式之外的任何可能性。也就是說，西蒙所說的服務組織并非一種新型組織形態，只不過是從組織的行動目的或主要產出而進行的一個類型學劃分，根本就沒有涉及到真正意義上符合后工業社會的組織形式。

以他所區分出來的服務組織為前提，西蒙研究的重心是信息技術在組織設計中的應用。在西蒙看來，相對于產品組織不太復雜的決策問題，服務組織的決策活動則相對較為復雜。因而，需要能夠處理支持這種復雜決策活動的各種來源、各種形式的信息。西蒙看到的是，信息在組織中流動所形成的信息流，是一種從人或計算機到其他的人或計算機的流動。保持著他的邏輯實證主義傳統，西蒙所看到的信息是一種符號或計算機語言的轉化和流動，因而，也就是符號與符號之間的數學關系和邏輯關系，信息的流動也就是符號的編碼、解碼、再編碼、再解碼的循環過程。由于西蒙所觀察的現實是組織所面對的龐大的決策問題，因而，相比較而言，人和計算機的能力都是非常渺小的，所以，才需要人、計算機之間的某種分工形式。顯然，與傳統上組織內部人的分工——協作關系不同的是，西蒙所看到的人與計算機之間的分工，這實際上是一種符號轉化與流動的過程，也就是說，人將所需要解決的決策問題進行編碼，設計為計算機可識別和運算的語言和程式，而計算機則通過數學和邏輯運算提供給人以最優化的決策結果。我們相信，對于這種分工所產生的益處，西蒙比他同時代的人要了解得深刻些，因為，當20世紀50年代他和他的學生紐威爾 (Allen Newell)發明“邏輯理論家”(the Logic Theorist)并證明了羅素和懷海特的《數學原理》時，他已經深深地感受到這種人與計算機之間分工的益處。對于西蒙來說，組織中復雜的、龐大的決策問題，都可以通過簡單化、符號化、程式化的方式轉化為計算機語言。因而，西蒙想要突破這早已深深植根于其內心當中的思維禁錮幾乎是不可能的。盡管在后來的研究中，西蒙開始關注價值問題了，但其最終的研究方法仍然是將一切因素都進行簡化而用于決策活動的。

因而，對于如何通過簡化而使組織面臨的復雜、龐大的決策問題變得可由計算機承擔，西蒙認為，不僅可以通過要素化來降低組織決策問題的規模，還可以通過注意力管理 (attention management)來限制進入處理程序的決策數量。這里，西蒙這樣說到，“我們當前世界中的信息處理系統處于信息和符號過度充裕的尷尬境地。……在這樣的世界里，稀缺的資源不是信息，而是注意到信息的處理能力。注意力是組織活動的主要瓶頸，隨著我們向組織高層移動，這種瓶頸則變得越來越狹窄，協調功能是高層的首要責任，在不破壞這種協調功能的情況下，并行處理能力變得不那么容易。”〔9〕也就是說，對個體而言，注意力管理意味著將信息處理能力配置到特定的決策任務中，而對整個決策任務而言，如果應對問題的整體能力不足，那么，就必須設置優先權，以便關注到或注意到那些最重要的或最關鍵的任務。因而，西蒙才會說，“如果說注意力是一種稀缺資源，那么，區分兩種決策問題就極其重要了，即帶有截止期限的決策問題 (實時決策)和帶有相對靈活的截止期限的決策問題。應對或處理這些不同類型的決策需要相當不同的系統設計。”〔10〕相應地，在面對過度充裕的信息和符號以及信息處理系統的內在能力局限時，西蒙給出了兩個解決方案，一是要素化整體性的決策問題，使得各構成要素之間的相互依賴性最小化，二是結構化整個信息處理系統，以便保護注意力這種稀缺資源。

那么，西蒙眼中看到的景象是，信息和符號的過度充裕與注意力資源的稀缺所形成的鮮明對比，以及這種強烈反差給組織設計所造成諸多后果。這一方面造成了在為組織決策而準備的數據庫中，數據的處理和儲存量比人們想象的要大得多、復雜得多，甚至當試圖將之用于決策程序時，很難判斷信息與決策問題之間直接或間接的相關性;另一方面，在運用信息處理系統時，數據總是“記錄的”、“陳舊的”，因而，當組織開展決策活動時，就造成了決策與事實不符的現象。而如果說西蒙堅持認為即便信息過度充裕也仍然可以通過確定性的方式進行信息處理活動的話，那么，在信息技術被廣泛應用于人類活動的過程中，信息經歷了一個由稀缺到充足再到過度充裕的過程。因此，如果說在面對稀缺的信息資源時，人們需要盡最大可能地收集、保存，并利用人的智慧去推演出更多的信息的話，那么，在面對信息過度充裕時，組織必須有一個“交界面”，選擇性地獲取、吸收這些信息，并將其轉化為與內部信息流和信息系統相兼容的格式。在我們看來，這里就涉及到了信息多元化存在與標準化處理的問題。充足的或過度充裕的信息在存在方式上是多元化的，而當人們處理這些信息，尤其是運用信息技術來處理這些信息時，這些信息都需要被轉化為特定的格式才能被處理。正如我們所用的二進位制計算機運算一樣，任何形式的信息，如文字、圖片、視頻、程序等，在計算機那里根本沒有什么本質的區別，只有0和1。然而，在人類后工業化進程中，社會環境是高度復雜和高度不確定的，人類所面臨的社會治理問題往往都是一種既是0又是1，既不是0又不是1的狀態，那么，在交由計算機信息處理系統進行運算時，它就會隨機性的選擇0或者1。這樣，西蒙所期望的信息處理的確定性結果將出現不確定性。而在復雜的混合物屬于經常狀態的后工業社會里，這些又是無法通過簡單化、確定化、標準化處理而忽略不計的。因而這就出現了信息多元化存在與標準化處理之間的矛盾，這些西蒙則沒有看到，甚至可以說，這正是由西蒙所提倡的那種簡單化、確定化、標準化的信息處理技術造成的。

三、后工業經濟的質量增長方式

在新古典主義經濟學中，經濟學家們所采用的高度抽象的概念或術語并沒有很好地描述現實世界，尤其是在人類社會的現實經濟生活處在全球化、后工業化進程中的當今世界。在后工業論者眼中，20世紀六七十年代以來的世界，特別是七八十年代之后，出現了種種超出工業社會的話語體系和解釋框架的社會發展趨勢，而布洛克在《后工業的可能性:經濟學話語批判》中則將之概括為三種趨勢，即服務業在經濟生活中的地位日益重要、以計算機為基礎的自動化的興起，以及男性統治的衰落和線性職業生涯的解體。在對經濟生活做一種后工業分析時，布洛克所采用的批判工具是“經濟社會學”，他的批判對象則是新古典主義的市場理論。站在后工業化的社會現實之上，布洛克在批判新古典主義時認為，一方面，這種理論的假設前提是以制造業為基礎的“工業社會”，另一方面，這種理論太過抽象而與現實的經濟生活相脫節。這里，布洛克站在了人類社會后工業化進程這一現實生活之上，去觀察統治20世紀六七十年代之前幾十年的世界，如果說這種觀點是具有某種程度上的先進性和前瞻性的話，那么，我們就不得不質疑他所使用的“經濟社會學”批判工具了。我們知道，這種思想最積極的提倡者是卡爾·博蘭尼(Karl Polanyi)。在博蘭尼看來，現實經濟是微觀經濟選擇、國家行為，以及社會調控這三個經濟層次的調和。這一論點被布洛克毫無保留地繼承了下來，因而，他所使用的批判工具實際上就是政治經濟學的工具，也就是博蘭尼等人所貢獻的論點，盡管這些人往往更愿意說自己是經濟社會學者。因此，如果說布洛克的批判對象是屬于工業社會歷史范疇的新古典主義經濟學及其核心概念的話，那么，他所使用的批判工具則同樣屬于工業社會的范疇。也就是說，在描述或論證那些超出了工業社會歷史范疇的經濟生活時，布洛克并沒有使用屬于后工業社會的經濟學工具或思維方式，而使用了仍屬于工業社會的經濟社會學工具。

許多經濟學家，不論他們的理論信奉為何，他們當中很少有人會將經濟分析放置在密封的環境中，而使其與經濟生活所處的社會相分離，正如巴里·西格爾 (Barry N．Siegel)所評論的， “事實上，現代經濟學家的大量著作——除了那些醉心于狹隘數學模型的——都指向了法律和社會條件的變化與經濟之間的相互作用。”〔11〕如果說新古典主義經濟學家在分析經濟時，通常采用移除或替代諸多經濟假設當中的某一個來觀察哪些因素對經濟模型有怎么樣的影響的話，那么，在這些經濟學家自己看來，他們所關注的仍然是市場的運作以及從中得出來的價格控制、稅收政策、政府補貼等對經濟生活的影響。因而，如果可以讓這些經濟學家來反駁布洛克的話，那么，在他們看來，他們并非認為布洛克所說的太過抽象而脫離現實生活，反而，他們會認為自己是現實生活中的經濟社會學家，或者說是政治經濟學家。

然而，現實的經濟生活，并非如布洛克及其批判對象新古典主義經濟學家們所認為的那樣。即便他們通常也會在“后工業化”的名號下進行經濟學話語批判，或經濟學理論的建構，但實際上，他們的思維框架，仍然是符合工業社會的實體經濟運行方式的實體性思維。更何況，就算是在實體經濟部門，信息技術、智能技術、數控技術等都在不斷地改造著工業社會舊的生產方式，使得經濟生活的核心概念變得不再那么重要，甚至是毫無意義，在后工業化進程中，經濟生活被注入了信息、網絡、智能等與以往經濟生活不同的核心要素，而這些要素之間的相互關系又構成了后工業社會中實體經濟生活的主要關系，這樣的經濟生活就不能簡單地理解為投入——產出的模型，這是他們都沒有看到或仔細思考的全新問題，而這些問題卻正在改變著我們幾乎一切的生活形式。從另一個方面來說，盡管在人類社會的全球化、后工業化進程中，也有一些學者似乎看到了所謂“無重量經濟”、 “符號經濟”、“虛擬經濟”等，但實際上，這些經濟學家并沒有從真正意義上找到和提出符合這種經濟運行方式的強有力的理論，或者已經有些人在做了這樣的嘗試，卻仍然沒有得到大多數人的重視，或許是由于這些人并沒有占得經濟或政治話語權，也或許是人們還沒有真正地意識到這一新時代到來之后的經濟新特性。即便是“后工業社會”概念被廣泛使用的今天，受貝爾等后工業社會概念提出者和建構者的狹隘界定的影響，人們思考如何治理后工業化進程中出現的新問題、新事件時，并沒有找到應對這些問題的全新的社會治理方式。布洛克所進行的經濟生活的后工業分析也存在這樣的問題。

我們看到，在布洛克的“經濟學話語批判”中，最令他自己滿意的是對新古典主義經濟學的核心概念市場、勞動力、資本和產出的批判。如果說布洛克眼中的市場是不同于新古典主義經濟學家所討論的高度抽象的市場，而是“微觀經濟選擇、社會調控和國家行為的一種極為復雜的組合”〔12〕的話，那么，他的意圖顯然是要超越單純地關注擴大市場自由或增強經濟計劃的那些做法，走向自由市場和限制市場的組合。我們認為，盡管他的觀點似乎是有一定超脫性，但實際上，在面對工業社會的經濟問題時，很多經濟學家都已經主張這樣一種組合或混合，其中當然包括卡爾·博蘭尼。也就是說，在以后工業的經濟實際來批判新古典主義經濟學的“偏離”時，布洛克也沒有為后工業的經濟實際找到確切的答案。在勞動力概念的批判上，他試圖為勞動力的有效利用提供一個更符合現實解釋的社會學研究，但實際上，他所提供給人們的員工管理、培訓、激勵、利益分享和參與，都是發達工業社會里人們經濟談論的話題，如果硬是將之冠以后工業的帽子，就不那么可靠了。至少，在他的解釋框架里，勞動力最起碼要與他所列舉的三種趨勢保持一致，然而，我們從任何角度考察都似乎無法找到這種一致性。換句話說，就算布洛克看到了在人類社會的后工業進程中社會理論沒有迅速跟上這一變化的步伐，但實際上，布洛克的批判并沒有解釋為什么新的組織實踐是在他所界定的三種趨勢下興起的。

如果“后工業的種種趨勢，已經使資本的任何現存定義或者計量尺度的一致性蕩然無存”，〔13〕那么，布洛克能夠找到的替代他稱之為“靜脈注射式”的投資模型的方案，“承認企業的人力資源在決定一個企業的效能上的中心地位”〔14〕。實際上，在這一點上，他注重的是組織因素或組織變量的重要性，而非資本和技術。也就是說，他所認為的符合后工業社會的資本是人力資本，而不是金錢資本或技術資本。實際上，與其考察人力資本的概念及其在后工業社會中的作用，倒不如考察多元化的資本 (暫且我們仍然使用“資本”來指稱它們)在后工業化進程中如何相互依賴、相互作用而構成了一種全新形式的。20世紀七八十年代以來，人們開始反思國民生產總值作為經濟測量尺度是否符合現實經濟生活的實際，布洛克認為，“國民生產總值已經變成計量經濟產出的一種越來越來成問題的尺度，這種數據已經變成有關經濟運行情況好壞的一個不可靠的信息來源。”〔15〕或許當布洛克強調家庭生產、產品質量，以及個人事業在后工業社會里也將變得越來越重要時，他是令人信服的。然而，布洛克對于市場、勞動力、資本和產出的批判中，都預設了這樣一個前提，即他所看到的經濟形式，不論是工業社會的還是后工業社會的，都包含著這樣四個核心概念。問題是，在人類社會后工業化進程中，越來越多的經濟活動并不必然包含這樣的核心要素，尤其是我們看到，在具有很強虛擬經濟或符號經濟特性的金融行業，或許存在著布洛克所說的市場混合物，但在其他幾個方面，我們似乎并不能完全找到他所試圖建構的那些對應物。也就是說，當布洛克在進行經濟生活的后工業分析時，當他在對新古典主義進行批判時，在他面前呈現的不是一幅幅后工業社會經濟生活的景象，而是工業社會經濟生活的延伸，甚至可以說，布洛克所提出來的那些觀點實際上只不過是主流觀點 (新古典主義經濟學觀點)的對立面罷了，而并非是后工業社會經濟生活的實際景象。如此一來，布洛克在此基礎上所得出的結論或提供的方案，“建立一個以質量優先增長為中心組織起來的社會”〔16〕，在虛擬經濟或符號經濟中，如果沒有勞動力、資本或產業，而有的只是由符號或計算機網絡構成的“流”的話，那么，所謂的質量 (其實指的是與產品數量相對應的產品質量)也就無法立足了。

四、服務型政府建設的理論構想

盡管卡羅爾使用了后工業行政的概念，以及作為其中一個要素的服務行政的概念，但他卻沒有建構起一種符合人類社會后工業化進程的全新的行政模式或理論范式。實際上，卡羅爾的“后工業行政”的提法并沒有引起人們的廣泛關注，其中的主要原因或許是，在大多數人看來，他所主張的那些并沒有什么新鮮感，都是新公共行政學派在那個時代所竭力提倡的，并且作為后學的卡羅爾在沃爾多、弗雷德里克森等頗具影響力的人物面前也算不得什么。與此不同的是，中國學者在思考中國自己的行政改革方向時，提出了作為一種全新行政模式的“服務行政”。盡管在語言的對應上，它們似乎是同一個語詞或概念，但實際上并非如此。在我們進行服務行政模式建構時，蘊含著這樣一個歷時態的演進，即農業社會所對應的是統治行政，與工業社會相適應的是管理行政，而與人類社會正在邁入的后工業社會的治理需求相適應的則是一種全新的行政模式，我們稱之為“服務行政模式”。如果說卡羅爾所使用的service administration或service polity并沒有實質性地超出工業社會的理論范式和理解框架因而失敗了的話，那么，我們所要建構的服務行政模式則是對人類社會后工業化進程中的社會治理所做的一種全新構想，并且在其實踐形態上，這一理論構想便是服務型政府建設。

在進行組織分析時，西蒙根據組織活動的產出和目標區分出了與產品組織不同的服務組織，并以此為基礎，將信息技術應用于組織設計當中。然而，我們并沒有看到他的這種組織形態劃分突破工業社會的官僚制組織形式，因而，他所進行的組織設計也就陷入到將一種新技術 (信息技術)應用于舊的組織形式的窠臼。在經濟學批判中，布洛克在意圖上想要進行一種經濟生活的后工業分析，然而，他沒有抓住后工業社會中實體經濟和虛擬經濟在本質上變革了工業經濟的核心概念和產業形式，因而，使得他的“以質量為中心的增長”這一構想失去了其應有的前景和意義。我們真切地感受到，在人類社會后工業化進程中，我們不能再像工業化進程中所發生的那樣等著收獲它的自然成果而遭受巨大的社會動蕩，而是要對這一進程自覺進行規劃，為此，我們就要看到人類社會后工業化進程的真正現實，并在此基礎上，以一種創造性、前瞻性、預見性的思維和眼光去設計人類在后工業社會中的社會治理方案。歸結起來，我們認為，就是要建構一種符合后工業社會中人們的新需求、新期望的服務型政府，并通過它來開展后工業的社會治理活動。

我們看到，20世紀80年代以來的全球化進程將世界各國政府置于了同一起跑線上，不論已邁入了后工業化進程中的發達國家還是仍承擔著工業化繁重任務的發展中國家，都要同步邁入后工業化進程。因而，在全球化、后工業化進程中，中國政府必須努力實現政府模式的變革，建設一個適應于高度復雜性和高度不確定性環境的政府，才能帶領中國人民走出社會治理困境，走出全球風險社會，完成工業化和后工業化的雙重歷史使命。正是基于這樣的一種認識，在中國學術界的理論探索和積極呼吁、地方政府改革實踐的有益嘗試，以及高層的積極推進和高度重視的共同作用下，服務型政府建設最終被確立為中國政府改革的戰略目標。

在理論上，中國學者提出服務型政府建設的理論構想所采用的是一種歷史主義的視角。我們看到，在農業社會的歷史階段，人類社會是一個簡單的和確定的社會，社會治理的內容和事項也是比較簡單和確定的，只有在出現了問題之后才會采取治理行動，謂之為“無為而治”。可以說，農業社會的治理簡單到僅僅依靠權力便可實現，甚至一個縣令帶幾個捕快就可以實現對一方的治理了。與農業社會相比，工業社會則要復雜得多，且具有很大的不確定性，但由于這種復雜性和不確定性是低度的，所以，工業社會可以通過治理體系的科學化和治理方式的技術化而實現良好的社會治理。特別是官僚制組織被建立起來之后，政府的組織體系、治理方式、控制方法都實現了科學化和技術化，使得政府能夠在社會治理過程中運用“以不變應萬變”的方式去實現社會的有效治理。如果說在低度復雜性和低度不確定性的條件下，“以不變應萬變”的思路可以滿足社會治理的要求的話，那么，20世紀后期以來，社會進入了一個高度復雜性和高度不確定性的狀態，使“以不變應萬變”的治理思路陷入一種極其被動的境地，從而出現了所謂的“治理失靈”的問題，政府改革的試圖因囿于這種思維框架而陷入到了“改革失靈”的局面，這使得問題變得越來越嚴重，甚至可以說，人類已經陷入到“全球風險社會”當中了。在這種情況下，必須謀求政府模式的根本變革，即建立起能夠適應高度復雜性和高度不確定性條件下社會治理需要的政府，即“服務型政府”。

因而，總體上來說，人類社會迄今已經創造出了兩種政府類型，一是與農業社會的治理實踐相對應的統治型政府，二是與工業社會的治理實踐相對應的管理型政府，但不論是何種政府模式，它們都是社會治理的主體，在很多方面是相近的，甚至是相同的，可以說，管理型政府是建立在對統治型政府批判性繼承的基礎之上的。因此，如果我們說全球化、后工業化進程中的政府模式變革的方向是服務型政府的話，那么，對它的研究也必需學習和借鑒前人的研究成果。在學術研究層面，我們要去挖掘、探討、發現前人這些思想中的積極成分、歷史適應性，以及消極內容，加以批判性繼承，為服務型政府的研究做好學術支撐，并在此基礎上根據全球化、后工業化進程的要求去進行理論創新和制度重構。服務型政府研究是一項全新的時代課題，這就意味著管理型政府的理論不僅無法滿足它的建設需要，相反，還會束縛人們的研究和探索，20世紀七八十年以來西方國家失敗的政府改革已經說明了這一點。因此，服務型政府研究需要建立在對管理型政府模式進行批判性繼承的基礎上，實現對服務型政府模式的理論建構和制度設計。

在后工業化的問題上，西方比我們研究得要早，看到的要遠，但當他們在20世紀七八十年代進行政府改革時，中國政府也幾乎在同一時期進入了改革開放的新時代，而今天看來，西方的政府改革已經陷入到了“治理失靈”和“改革失靈”的雙重泥沼而無法自拔，而中國則在改革開放的康莊大道上繼續大踏步前行。對于這一點，有些人或者會質疑說，與西方國家的情況相比，中國政府在很多地方并不占優勢，甚至還不如西方當前所取得的成績。這種質疑是好的，但需要指出的是，自改革開放，尤其是我們將服務型政府作為中國政府改革的戰略目標以來，中國在政治、經濟、社會、文化等諸方面都朝著一個積極的、向上的、越來越好的方向發展，即使有時也會遇到一些改革難題，但只要我們沿著這種良好的改革勢頭走下去，這些難題終歸是可以解決的。而對于西方國家來說，情況則恰恰相反。與工業社會相適應的管理型政府將西方國家的經濟、社會推至了頂峰，這是不可否認的，但當人類社會邁入后工業化進程之后，當社會條件發生劇烈變革而政府卻依然是適應于工業社會低度復雜性和低度不確定性的管理型政府模式時，即便西方是這一進程的先發者，如果他們不能實現政府模式的變革，即找到一個適應于后工業社會的新型政府模式，其結果必然是社會治理需求和政府模式之間的矛盾愈演愈烈。因而，我們看到，西方20世紀七八十年以來所進行的對管理型政府修修補補式的改革，不僅沒有使其走出治理失靈的境地，反而在一次次看似具有某種前景的改革之后，將那些根本沒有獲得根治的問題積攢了下來，與社會環境中的高度復雜性和高度不確定性因素一道致使人類社會陷入到“全球風險社會”之中。應該說，與中國改革積極向上的趨勢相比，西方國家正在走下坡路，那么，最終那個“交叉點”必然會出現。中國政府改革的這種良好趨勢，不是憑空即可獲得的，其關鍵在于我們要在全球化、后工業化的進程中探尋政府模式變革的方向，這不是停留在建構與工業社會的治理需求相適應的管理型政府，更不是去統治型政府中尋求什么良方，而是面向后工業社會去建構一種新型的政府模式，我們看到，這種新型的政府模式就是服務型政府模式。

但需要指出的是，就后工業化進程而言，人類社會當前所處的這一進程與貝爾等后工業社會思想與概念的早期建構者所處的時期相比，盡管在總體趨勢是一致的，但這種變化趨勢在深度和廣度上則遠遠超過了他們的預測，并且不斷涌現出很多新的趨勢和特征。因而，全球化、后工業化進程中的服務型政府建設，是與我們當前以及將來所要處的時代相適應的，它所滿足的是后工業社會的治理需求。對于這一點，很多人對服務型政府建設提出了質疑，即中國當前所面臨的各種問題該如何解決的問題。我們所要強調是，面向后工業社會的服務型政府模式建構，并不意味著它是對以往政府模式及其所要滿足的社會治理需求和所要解決的問題的拋棄，服務型政府是在對管理型政府批判性反思的基礎上的一種超越，因而，它不僅可以解決管理型政府所能解決的問題，而且它的表現還會更加優異，更重要的是，服務型政府能夠滿足后工業社會的治理新需求和新期望，應對管理型政府所無法應對的各種新問題、新事件。這也正是我們為什么說服務型政府是一種新型政府模式的根本原因所在。

〔1〕〔2〕〔3〕 〔4〕Carroll，James D．(1975)．“Service，Knowledge，and Choice:The Future as Post－ Industrial Administration，”Public Administration Review，Vol．35，No．6，pp．578 －581．

〔5〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕Simon，H．A．(1973)．“Applying Information Technology to Organization Design，”Public Administration Review，Vol．33，No．3，pp．268 －278．

〔6〕〔美〕丹尼爾·貝爾．后工業社會的來臨——對社會預測的一項探索〔M〕．高铦，王宏周，魏章玲譯．新華出版社．1997，14．

〔11〕Barry N．Siegel．(1992)“Postindustrial Possibilities:A Critique of Economic Discourse by Fred Block，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol．519，China’s Foreign Relations，pp．226 －228．

〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔美〕弗雷德·布洛克．后工業的可能性:經濟學話語批判〔M〕．王翼龍譯．商務印書館，2010．81，132，168，170 －171，24，207 －238．

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