公共選擇理論視野下的反腐敗制度研究

朱 茜

一、政治研究中的公共選擇理論

公共選擇理論源于現代經濟學對政治經濟學和經濟政策的思考，通過把經濟學家的工具和方法擴大應用于對集體的或非市場的決策過程的分析而產生，是經濟理論在政治領域和政府決策領域的應用和延伸。

具體而言，為了對政治體系的構成和運動加以討論，通過借鑒現代經濟學的研究方法，公共選擇理論向政治學中引入了的三個基本要素:個人主義方法論、“經濟人”假設、交易的政治學。

(一)個人主義方法論

對公共選擇學派以前的政治學來說，國家意志是一個現實存在的整體，一個具有獨立于其國民和大部分政治參與者的價值追求和思考方式的決策單位，一個可以觀察和分析的整體。而個人主義方法論看待國家意志的方式與傳統政治學不同，它把個人作為最基本和最后的決策者，強調一切公共行為都源自于個人決策。〔1〕個人主義方法論的出發點在于個人，它主張集體乃至國家本質上是人的結合，它強調從個人的角度出發來解釋社會、經濟、政治現象。它視個人決策為基本單位，個體是組成群體與各類人員的基本細胞，無論集體行為還是個人行為，個人是唯一的最終決策者。

雖然傳統政治學的分析方法在分析國際關系的過程中有其固有的優勢，但是現代政治學的主要注意力大部分已經轉向了對于國內政治的研究，在真正的政治實踐中，國家的政策制定與執行常常與社會一般民眾所認識的公眾利益產生矛盾，形成所謂“公共悖論”。這是傳統政治學所無法解釋的矛盾，因為在對傳統政治學來說神秘莫測的國家意志黑匣子中，個人利益決定了公共決策的走向。當官員在做出公共決策或者執行公共決策時必然以個人的利益作為根本出發點，客觀導致政府無力抵抗來自政治利益集團的侵蝕，從而出現了腐敗現象?！?〕

(二)經濟人假設

公共選擇理論采用了“謀求最大發展自我利益”的個人邏輯演繹方法?！?〕經濟人有兩大特征:一是利己性，即經濟人會追求利益最大化，一直要持續到這種追求受到制約為止。二是完全理性特征。即經濟人具備其所處環境的各方面的知識?！?〕公共選擇理論把“經濟人”由經濟領域分析推廣到政府領域分析，認為經濟人不僅適用于經濟活動領域，也完全適用于政治活動領域。“政治人”與“經濟人”一樣，是利己的、理性的、依據個人偏好以最有利于自己的方式進行活動。政治活動的參與者進行決策時，也都以個人的成本收益的計算為基礎，不僅注重自己從公共決策行動中獲得的收益，而且也關心自己所花費的成本，個人在參與政治活動時也以個人利益最大化為目的。〔5〕

因此，公權力的行使者作為理性的決策者，在行使公權力時也會進行私人收益與私人成本的權衡。就公共權力的行使者，特別是官員而言，他們作為經濟人會理性地權衡進行腐敗行為所產生的預期收益與需要支付的成本之間的對比關系，如果預期收益高于成本，那么就會使他們產生腐敗行為，預期收益小于成本時，則會使他們拒絕腐敗。

(三)交易理論

布坎南認為，經濟學中的基本命題不是“選擇”，而是交換。〔6〕公共選擇理論借鑒經濟學研究方法來研究政治—行政過程，將經濟市場上的交易分析擴展到政治領域，把人們在政治領域的相互作用過程視做政治上的交易。公共選擇理論認為，政治過程和經濟過程一樣，其基礎是交易動機、交易行為，政治的本質是利益的交換。最終公共政策的制定和執行，并非是某些政治精英人物個人意志或關鍵性的個人作用發揮的結果，而是作為群體決策的個人利益之間的博弈、互換和妥協的過程所產生的結果。

除去正常的博弈和妥協過程，腐敗也是國家政治生活中非常重要的一種政治參與方式。腐敗指的是運用公共權力謀取私人利益的行為。對于公共選擇理論的研究者來說，腐敗這種政治參與的具體形式就是政治尋租活動。政治尋租活動本質上是用金錢換取政治行動或政治優勢的權錢交易。擁有金錢或者能夠給與經濟利益但需要政治影響力的一方與掌握政治權力或者能夠影響政治決策的一方通過溝通和協商最終達成某種合意，從而通過政治為金錢服務的方式使得雙方受益。尋租活動在擁有政治權力和擁有經濟權力的兩者之間架起了一座橋梁，為了效率和公共利益而交付于某些人的政治權力最終異化為某種個人擁有的力量，并成為某些人最終實現個人利益的工具。由于國民和政府之間形成的是委托與被委托關系。官員只有對于公共權力的使用權，而沒有所有權。因此，腐敗是違背委托人即國家的意志而盜用公共權力的行為，是對公共權力委托人的背叛，是一種天然的損害公共權力的合法性，也有違道德和法律的行為。這種行為的存在既是財產私有制的悲哀，也是國家制度本身的悲哀。

二、腐敗成本收益分析

基于公共選擇理論以個人利益為出發點的經濟人假設，政府官員在決定是否腐敗時會基于個人利益進行成本收益的計算。作為一個具有理性的經濟人，政府官員需要明確其腐敗行動的預期收益與預期成本，并對兩者進行估算和比較。只有當收益高于成本時，腐敗行為才有可能發生;當成本高于收益時，則不會發生腐敗行為。

(一)政府官員通過腐敗所產生的私人收益

政府官員腐敗的私人收益是指腐敗分子從腐敗行為中所得。對于腐敗的官員而言，其腐敗活動的私人收益包括收受的賄賂、侵占的公共財產、獲取的其他方面的物質與精神滿足，如滿足肉欲、濫用權力、勒索他人的精神愉悅等。根據馬斯洛的需要層次理淪，人的需要是有層次性的。人的需要從低層次到高層次依次是生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要、自我實現需要。生理需要與安全需要稱為低級的需要，而社會需要、尊重需要和自我實現需要稱為較高級的需要。當一種需要得到滿足后、另一種更高層次的需要就會占據主導地位。腐敗行為不但能滿足低級的生理上、安全上的需要 (比如通過直接貪污侵占的國家財產，或間接收受的他人賄賂獲得的暴利;通過權色交易可以滿足其不良的生理需求等)，還能夠滿足人的高級需要 (比如通過錢權交易滿足肆意用權的權力感;通過培養黨羽，結交各種人物，建立以自己為中心的人際關系圈;通過腐敗行為增強自身與組織成員整合度，從而獲得上司賞識，引起下級的政治支持和忠誠等)。

另一方面，因為腐敗本身始終是一種受到嚴厲打擊的違法行為，進行腐敗必將導致被嚴厲處罰的風險，并喪失腐敗的收益。因此，腐敗官員在對腐敗的預期收益的計算中，還需要計算腐敗行為被查處的風險。腐敗被查處的風險與查處率相關，用公式表示:一次腐敗的私人收益=一次腐敗的收益× (1－查出率)。

(二)腐敗官員進行腐敗行為所需要負擔的成本

筆者認為，腐敗官員在腐敗行為中需要承擔的成本首先顯而易見包括了其活動實施過程中所付出的費用，以及其腐敗的行為被查處并暴露后將會遭受到的各種損失，這一損失不僅僅包括遭受各種刑罰和紀律處分而喪失的自由和金錢，也包括其失去現有的職位、政治權力和社會影響力、損失的工資和各種財產性收益以及由于腐敗行為而造成的社會評價降低、公眾蔑視和心理煎熬等。

實施腐敗，權力、私欲、機會這三個要素缺一不可。因此，腐敗官員除了擁有相應的政治權力，有腐敗的欲望和動機外，還必須能夠在日常使用其政治權力的過程中發現相應政治過程的制度漏洞，尋找腐敗時機，甚至主動創造腐敗機會。為了實際開展腐敗行動，政府官員需要花費大量時間和精力來了解現行的法律法規、制度、政策和行政程序，并在實際的操作過程中發現相應的漏洞，發掘可能的貪污受賄機會。在貪污型的腐敗行為中，腐敗官員需要利用已有的，或者制造新的信息不對稱的優勢，隱瞞、蒙騙上司、監督機構和社會公眾，將公共財產從政府機構或國有企業的控制中逐漸轉移出來，再設法通過某些程序將其轉變成自己可以使用的財產形式。而在賄賂型的腐敗行為中，官員不僅要了解自己所掌握的權力、行使的程序、所受的制約和監督等因素，還必須尋找合適的交易對象，了解對方的出價，評估對方的交易風險，并親自與潛在的交易對象討價還價，甚至索賄，或者刻意刁難，或者給予行政對象便利以促成對方進行交易。以上這些行為都需要投入大量的時間、精力，并承擔相應的風險和支出。

同時，腐敗是一項高風險的活動，對腐敗的追訴在腐敗行為發生相當長時間之后都可能出現，因此進行一次腐敗行為后，進行某種形式的善后是必須的。這里的善后工作主要是擺平某些知情者、銷贓、隱匿腐敗所得、尋求“上級”有關人員的庇護等。因此，腐敗官員需要為這些掩飾腐敗行為、逃避法紀查處的行為而額外耗費部分成本。

此外，腐敗行為本身對實施腐敗的官員來說，同樣會造成巨大的心理障礙和精神壓力。這些是官員在作出腐敗這個決策時，以及在實施腐敗行為之后必然需要承擔的后果，主要包括“失操痛苦”和“恐懼痛苦”?！笆Р偻纯唷笔侵腹賳T進行腐敗決策時，他必須改變他的道德觀念，放棄其遵紀守法的操守，面對社會輿論的譴責等所要承擔的心理痛苦?！翱謶滞纯唷笔侵腹賳T進行腐敗決策時，他必須克服內心的恐懼，克服對“東窗事發”的擔憂。同時需要注意的是，伴隨著腐敗行為次數的增加和經驗的積累，實施腐敗活動的成本將會逐漸減少。在第一次進行腐敗行為的時候，由于腐敗行為而產生的心理沖擊和精神負擔是最重的，包括強烈的道德自責、羞恥感和對懲罰的恐懼。而后隨著行為次數的增加，腐敗官員對于自己“平安無事”狀態的自信逐漸提高，自我心理調適也逐漸產生效果，從而導致道德的自我責難、羞恥感逐漸消散。同時，由于之前已經做出了違法行為，之后進行腐敗行為時腐敗官員自然而然會產生“一不做二不休”的心理，導致恐懼情緒也迅速衰減。

最后，腐敗行為如果被查處，還將導致個人經濟利益和社會評價等的喪失，通常這種成本包括罰款、開除公職、監禁、社會歧視等。

(三)影響腐敗的因素

在對官員實施腐敗行為的一般情況進行了簡單的成本－收益分析的同時，我們應該認識到，以上的這些分析并不能涵蓋具體的官員在進行與腐敗有關的決策時所考慮的全部因素，就具體的決策過程而言，量化的數據分析顯然并不多見，純粹使用成本－收益框架的理性分析也并非決策的主要依據，根據具體的個人條件、社會現實、道德和文化因素，結合個人價值觀，并且帶有一定的隨機性的綜合考量才是對這種決策過程更為現實的描述。通過綜合考慮，筆者認為還有以下典型因素對官員的腐敗決策過程會產生影響，包括個人的價值觀、社會的廉政環境、官員自由裁量權的大小、契約收入、制度安排是否有效等。

1.個人的價值觀

個人價值取向是決定“失操痛苦”大小的因素之一。理想至上的人“失操痛苦”大;金錢至上的人就不存在“失操痛苦”或“失操痛苦”非常小。比如理想信念強的官員，成為腐敗供給者的可能性小;理想信念弱的官員，成為腐敗供給者的可能性大。對于一個國家 (社會)來說，官員中理想信念強的人越多，腐敗供給越少;官員中理想信念強的人越少，腐敗供給越多。

2.社會的廉政環境

官員對自己被查處的可能性都會有一個主觀判斷。如果社會上腐敗的人數少，那么會加大受到懲處的可能性，加重腐敗分子的心理負擔;如果社會腐敗的人數多，由于人都有從眾心理，尤其是上行下效的示范作用，甚至為了融入圈內增強自身與組織成員整合度有時不得不腐敗。因此，構建一個有效的社會教育、宣傳和監督機制，建立一個廉政的社會環境能夠大大減少腐敗行為發生的可能性。

3.官員自由裁量權大小

如果權力在制度的牢籠下，一切權力按照規則、程序來行使，就很難導致腐敗。官員有多少權力、有多少實權，這是腐敗的上限;其次，還要看官員掌握權力是否受到約束，有多大比例能夠被濫用。比如在控制其他影響因素的情況下，官員所在政府部門性質往往與其腐敗程度存在相關關系。①http://sunwenkaiblog.blog.163.com/blog/static/121234428200972622834750/。越是實權部門越容易腐敗，比如說交通部門、財政部門。官員的級別與其腐敗程度存在正相關關系，擔任正職的官員比副職的腐敗程度高。

4.官員的契約收入

官員如果遵紀守法，他們將享受正常工資收入、“制度特權” (如公務用車、各種補助等)、社會地位、晉升機會、穩定的生活所帶來的低風險等各種好處。這些官員通過符合社會的一般期許，自我規制、遵紀守法而獲得的合法好處可以稱為契約收入。如果官員進行腐敗的目的是為了得到更多的收入，以改善自己的福利水平，那么，相對較高的契約收入能夠使官員的欲望得到一定的滿足，從而降低其進行腐敗的迫切性。

5.制度設計的有效性

設計良好、運作有效的制度是制約和打擊腐敗最有效的手段，對于減少腐敗的發生和減少損失具有立竿見影的效果。例如，通過對官員安排各種交流，對其進行輪崗、輪換，就可以在一定程度上減少腐敗行為的發生。因為第一次交易的時候需要了解行賄人是否可信，調整交易的方式、進行討價還價，交易風險和成本都較高。而隨著次數的增多，會在彼此之間形成信賴關系，養成交易習慣，使交易成本急劇下降，所以更容易發生腐敗。同時由于在一個崗位長期工作，可能將關系打點得更熟悉，減少善后成本。所以，是否實行官員交流制度是影響官員腐敗成本，進而減少腐敗發生的一個重要的影響因素。再比如完善的個人收人及財產報告制度、個人財產核查制度，會增加官員的銷贓、隱藏成本，加大了對其監督力度。

三、公共選擇理論指導下的反腐敗制度設計

“公共選擇”理論代表、美國經濟學家J.M.布坎南曾指出:“當人們的政治行為被認為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時，憲制上的挑戰就成為這樣一種挑戰:構造和設計出能最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，并引導個人利益去促進整個社會利益的制度和規章?！薄?〕可以說，公共選擇理論通過引入“經濟人”概念，為實現一種更為貼近政治生活現實的行為分析提供了基礎，也為進行某種制度選擇或制度設計提供了理論的基點。在“經濟人”模型下，政府官員實施腐敗的心理驅動在于，在特定的法律和制度約束條件下，實施腐敗能夠產生比約束自身更大的收益。而以制度創新根治腐敗，就必須在承認和尊重經濟人自利動機的基礎之上，建立新型的制度體系，加大腐敗的成本，減小甚至消滅腐敗的收益，使得經濟人不愿意、不必要、不敢于、不可能通過腐敗來牟取私利，①http://lzw.sxcm.net/lilun/200910/4610/1.html。從而在源頭和根本上遏制腐敗。

具體來說，就是通過一定的制度設計方式，改變官員計算其腐敗行為時成本收益的對比情況，從而改變其行為的取向。一方面，通過恰當的制度設計固定權力存在的空間，控制權力運行的過程，完善對權力行使和行使權力者的監督，甚至通過擴大私權、限制公權的方式減少官員的權力，從而最終確保官員所擁有的權力沒有機會被用于進行腐敗行為。另一方面，通過一定制度劃定合法與非法的邊界，明確官員腐敗的成本，限制官員的行為，甚至限制其某些方面的自由，從而斷絕其實施腐敗的可能。具體來說，可以從以下五個方面著手。

(一)減少政府對經濟生活的管制。行政權力對市場的干預和管制是尋租的根源。要建立適應市場經濟運行規律的宏觀管理體制，減少政府對經濟生活的直接干預。首先，深化行政審批制度改革，減少政府對經濟事務活動的直接干預，取消和調整重復交叉、程序繁瑣的行政審批項目，建立和完善行政審批責任追究制度和信息反饋機制。其次，改變政府直接干預微觀經濟活動的做法和主要用行政手段管理經濟的方式，充分運用經濟和法律手段調控經濟運行和實施市場監管，形成競爭有序、管理嚴格、行為規范的市場環境。最后，政府職能轉變的關鍵，是把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，把競爭機制引入公共服務領域，減少公共服務和公共物品尋租的可能性。

(二)擴大腐敗交易費用的制度設置。加強干部交流與回避。從經濟學的角度，加強干部交流與回避，其意義主要在于改變官員人際環境的格局，以免形成利益共同體，盤根錯節。干部到一個新地方后，原來建立起來的網絡不復存在，心存不軌者要了解并接近他有一個過程，所以可以增加腐敗的交易費用。同時實行干部隊伍的專業化、機構管理的縱向化，推行人事部門和監督部門的機構、人事、財務、行政管理獨立，增加行政管理中的專業性和業務性。

(三)加強對公共權力的監督

通過加大創租的風險、尋租的成本，使公共權力的運行處于監督之下。加強監督首先要合理配置監察、監督權，使紀檢監察以及檢察權在權力體系中能夠獨立行使，發揮專門機關監督的職能。其次要完善各項具體監督制度。完善政務公開制度，消除“黑箱”環境，使權力在陽光下運行。完善舉報制度，鼓勵和保護群眾監督的行為，發揮輿論監督、網絡監督的作用，調動群眾監督的積極性。

(四)增加善后成本的制度安排

建立諸如個人財產申報制度、金融實名制度、增加公共權力運行的透明度、加強國際間的反腐聯合行動。完善財產實名制和財產申報制度，增強領導干部個人財產的透明度。因為權錢交易是腐敗行為的重要表現形式之一，只要發生了腐敗行為，腐敗所得必然從腐敗者個人財產變化中反映出來，因此，通過金融實名制和財產申報制度不但能夠及時掌握官員財產的變化情況，也能夠增加官員隱匿財產的善后成本，遏制腐敗行為的發生。

(五)加大對腐敗的打擊力度

加強反腐案件辦理的力度，簡化反腐案件處理的流程，從而增強反腐敗制度的執行效率，降低腐敗官員預期的腐敗成功率。同時還要落實問責制和責任追究制度，要求各級政府首長對職權范圍內的重大問題負領導責任，保住政府治理有效性的底線。

〔1〕金道政，袁國良.論公共選擇理論的緣起和研究方法〔J〕.浙江社會科學，1998，(5).

〔2〕范志彥.公共選擇理論視野下的懲治和預防腐敗體系建設研究〔D〕.內蒙古大學MPA教育中心，2012.

〔3〕〔6〕陳建先.公共選擇理論與政府經濟行為分析〔J〕.重慶工商大學學報 (社會科學版)，2004，(3).

〔4〕〔5〕車卉淳，周學勤.公共選擇學派方法論述評〔J〕.中華外國經濟學說研究會第19次年會暨外國經濟學說與國內外經濟發展新格局 (會議文集)，2011.82.

〔7〕〔美〕詹姆斯·布坎南.自由、市場和國家〔M〕.北京經濟學院出版社，1988.204.