近五年來我國戰略性區域規劃研究綜述與展望

段娟

區域規劃是國家進行空間管治的重要手段，一般指在一定地域空間內，基于地區發展的條件和存在的問題，對區域經濟社會發展和國土綜合整治做出的總體部署。科學編制和實施系列以整體利益、長遠利益、全民利益為目標的，統籌兼顧、協調發展、全國覆蓋的區域規劃，是現階段推進我國合理有效地配置公共資源、解決地區發展面臨的矛盾和問題，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步的重要途徑。

面對轉變經濟發展方式和解決區域經濟發展不斷涌現出來的新矛盾、新問題的迫切要求，為了促進國民經濟協調健康發展，近年來，中央政府對區域發展和區域規劃工作作出一系列具體部署。國家“十二五”規劃綱要提出要“充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距”和“按照全國經濟合理布局的要求，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局”。黨的十八大報告也明確提出要“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢”和“加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”和“擴大內陸沿邊開放。抓住全球產業重新布局機遇，推動內陸貿易、投資、技術創新協調發展”等。2014年初，中央經濟工作會議提出，要完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策的精準性。2014年初，政府工作報告又明確提出，要謀劃區域發展的新棋局，由東向西，由沿海向內地，沿大江、大河和陸路交通干線，推動區域發展。依托“黃金水道”建設長江經濟帶、以海路重點口岸為重點，形成以沿河連接的西南、中南、東北、西北等經濟支撐帶，推動長三角地區經濟一體化，深化泛珠三角區域經濟合作，加強環渤海及京津冀地區經濟協作。為了全面貫徹黨中央、國務院的決策部署，近五年來，我國先后批準發布了一系列新區、綜合配套改革試驗區以及經濟區規劃，許多區域規劃上升為“國家戰略”，成為國家宏觀調控在區域層面上落實的重要手段和縮小區域發展差距、推進區域經濟一體化進程的重要舉措。同時，近年來戰略性區域規劃的密集出臺也不可避免地產生了一些新問題。學界對我國區域規劃問題從不同角度和層次進行了廣泛和深入的探討，為了廓清學界觀點脈絡，明晰研究問題焦點，前瞻未來研究重點，本文通過梳理近五年來學者們對國家戰略性區域規劃的概念界定、出臺背景和原因、主要特征和功能、實施的成效、存在問題和解決途徑等方面的研究成果和觀點，總結進展，發現薄弱環節，并提出今后亟待深入研究的若干方向。

一、關于國家戰略性區域規劃的概念界定和內涵解析

什么是國家戰略性區域規劃？對其概念內涵的界定，學者們提法不一。

概念定義方面，陳耀指出，所謂國家級區域規劃，主要是指由國家批復實施的區域性規劃（也包括旨在促進特定區域發展的國家政策措施）。①王藝等指出，國家級區域規劃是指由國務院批準的區域規劃及重要地區規劃，由于地域位置顯著，發展效應明顯，在發展過程中肩負著國家的特殊使命，被形象地譽為“國家戰略”。國家戰略代表著國家對規劃地區的根本訴求以及發展方向的探索，具有不同尋常的意義。成為國家戰略的地區，都承擔著區域發展的重任，面臨著重大的發展機遇。②

內涵解析方面，王向東等從四個方面對國家戰略性區域規劃與一般的區域發展規劃進行了比較，指出，中國的空間規劃大體可以分為發展規劃、城鄉建設規劃、國土規劃三大體系，分別由國家發改委、住建部和國土資源部三個系統牽頭編制。三個規劃體系都有區域尺度的規劃，分別是國民經濟和社會發展區域規劃、城市群/都市區建設發展規劃和區域國土規劃。但“國家戰略性”區域規劃與一般的區域發展規劃有所不同。首先，它是國家戰略，由國家來制定和推動，突破了原來“一級政府一級規劃”的框架。其次，它是區域總體部署，是國家區域發展總體戰略的細化和落實，涉及到經濟社會多個領域，空間規劃是其中重要的內容，但不同于建設和國土規劃僅側重區域空間建設發展。再次，它是一種經濟區區域尺度規劃，不局限于某一特定行政區范圍，與傳統省市縣鄉發展規劃和建設規劃都有很大不同。最后，它是一種地區主題性很強的規劃，不同于一般的經濟社會發展總體規劃和專項規劃。已公布的國家戰略區域規劃大多會根據不同的側重點確定不同的主題，雖然是總體部署但都圍繞其主題展開，同時具有專項規劃的部分職能。因此，“國家戰略性”區域規劃與原有的區域規劃體系既有相互聯系的內容也具有自己的特點，豐富了既有的區域規劃體系。③劉云中從三個方面強調了“國家戰略性”區域規劃的標志：第一是由國家出臺，即由國務院批復、發文或討論通過，亦即近年來常說的“國家戰略”；第二是具有典型的經濟區域導向特征，是針對特定類型地區的規劃，而不是針對全國的整體規劃；第三是區域發展規劃，而不同于原有的國民經濟社會發展五年規劃、城市（城鄉）規劃和國土規劃。④他指出，很多由國務院批復的城市總體規劃、省域城鎮體系規劃、地區產業規劃和國土規劃并不屬于“國家戰略性”區域規劃的范疇。吳昊等也強調，目前存在著一種廣為流傳的誤解，即每當一個區域規劃得到中央政府（國務院）批準或批復，社會各界就認為該區域規劃已經上升為國家戰略。其實，國務院批準或批復僅表明國家同意或認可有關地方政府按照規劃方案進行改革和區域開發，但卻并不意味國家會出臺系統的政策予以支持，更不意味該區域發展規劃已經成為國家發展戰略。嚴格意義上講，只有包含國家全局性戰略目標并且出臺系統的支持政策的區域發展規劃，才能被稱為國家戰略性區域發展規劃。⑤

二、關于戰略性區域規劃出臺的背景和原因分析

根據上述戰略性區域規劃的界定，以2005年6月21日國務院正式批準上海浦東新區綜合配套改革試點開始，截至2014年7月17日《珠江—西江經濟帶發展規劃》（國函〔2014〕87號文）的獲批，共有80余項區域規劃及相關政策文件上升為國家戰略。從出臺“國家戰略性”區域規劃的節奏看，2005—2006年為啟動年，分別只有上海浦東新區和天津濱海新區這兩個綜合配套改革試驗區的發展規劃被納入國家戰略。此后加快了節奏，2007—2011年間共批復了43個重點區域規劃，尤其是2009—2011年，區域規劃密集出臺，分別出臺了12、9和16個“國家戰略性”區域規劃，占到了總數的70%。從2011年下半年開始，區域規劃不再全面密集鋪開，而是有針對性地提出老少邊窮地區、邊疆地區等的規劃或意見，如滇桂黔石漠化片區、武陵山片區、陜甘寧革命老區等。⑥為什么近年來大量區域規劃上升為國家戰略層面密集推出？學者們從不同的視角進行了解析。

（一）金融危機的爆發促使戰略性區域經濟規劃大量推出

研究指出，2008年下半年金融危機突然爆發，我國具有典型“外向型”經濟特征的沿海地區遭到了近30年來最大的外部沖擊，外部需求直線下降。2009年我國將擴大內需提高到前所未有的高度，希望通過發展中西部地區和欠發達地區來拉動龐大的國內消費市場。⑦由美國次貸危機引發的全球金融危機持續發酵，世界經濟可能進入一個較為長期的增長速度低迷期，依靠出口和投資推動區域經濟尤其是東南沿海地區經濟發展的方式難以持續，迫切需要新的舉措和政策引導區域經濟發展方式的轉變。⑧金融危機使我國經濟經歷了困難的一年。給我國的發展帶來三點啟示：一是發達國家利用以虛擬經濟、過度負債消費拉動增長的方式難以為繼；二是依靠資源消耗、危害環境的發展方式難以為繼；三是利用廉價勞動力獲得國際競爭優勢，依靠外需和投資拉動的發展方式難以為繼。金融危機使得區域經濟的協調發展，經濟發展格局的改變，以及經濟發展結構的調整成為我國迫切需要解決的問題。⑨

還有研究指出，金融危機的影響是表面現象，深層次的原因是結構性矛盾的加劇。由于中國地大物博，區域經濟發展存在巨大差距，東部地區充分利用對外開放戰略、沿海開發戰略、區域比較優勢，形成以出口導向型的經濟發展模式；而中西部地區主要依靠內需、資源開發產業支撐。這樣的經濟發展差異，在面對世界經濟“寒潮”來襲時，就使東部地區患上“重感冒”，而中西部地區只是開始稍有不適“打噴嚏”。⑩本輪國際金融危機對東部地區經濟的沖擊如此之大，表象上是由于外部需求急劇收縮造成出口大幅下降，并造成東部地區經濟快速回落和就業下降，但深層原因主要是東部地區長期以來經濟發展模式積累的結構性矛盾加劇。[11]任何區域的發展都是有規律的。考察世界上許多發達國家或地區的發展過程，會發現一個基本規律，當一個地區達到中等發達水平即人均GDP5000—6000美元前后時，會面臨結構調整問題。近幾年來，珠江三角洲與長江三角洲大量企業外遷或倒閉，導致經濟發展速度降低與就業水平下降，這正是區域發展階段性規律的反映，而不僅僅是國際金融危機影響的結果。在這樣的背景下，從全國整體空間格局優化的角度考慮，中央政府通過區域規劃指導各個地區的產業結構與布局的調整，引導地區發展的方向，就是順理成章的事了。近幾年國務院批復的區域規劃都是針對城市化水平高、已經或即將面臨結構與布局調整的重要經濟中心區域。可以說，近幾年區域規劃的密集出臺，是引領這些地區發展格局優化的需要，同時也是保證整個國民經濟平衡健康發展的需要。[12]金融危機暴露了我國需求結構和產業結構的不平衡，過高的外貿依存度和東西部經濟的不平衡發展成為制約經濟發展的桎梏。擴大內需，構建穩定和可持續的經濟戰略布局成為當務之急，區域經濟的協調發展成為應對危機的戰略選擇。[13]為了應對國際金融危機的沖擊，國家出臺了一系列擴內需、保增長的政策措施，其中在產業方面，相繼制定了鋼鐵、石化、紡織、裝備制造、電子信息、物流等十大產業振興規劃，而在區域方面，則密集地批復實施十余個重點區域的發展規劃應對危機的舉措。由于這些重點區域所具備的優勢條件，加快其開發步伐，不僅有利于促進區域協調發展，還能夠通過一些重大項目的建設帶動更大區域的發展，減弱金融危機對我國的不利影響。[14]

（二）重視和加強區域規劃是避免區域經濟沖突和實現區域經濟一體化的需要

有學者指出，改革開放以來，中國發生了三輪激烈的區域經濟沖突。第一輪發生于20世紀80年代，第二輪發生于20世紀90年代，第三輪始于21世紀初。每輪沖突的線索基本上是相同的，即從重復建設開始，然后是區域間原料大戰，進而發展成為區域市場封鎖。這種10年左右一輪回的區域經濟沖突，導致了巨大的利益損失。隨著國際競爭的日益激烈，如果各地區還熱衷于搞沖突，勢必會害人損己，損失更大。只有各地區合理分工合作，形成一個統一的利益共同體，各地區才能真正增強自身的競爭力，才能提高中國在國際競爭舞臺上的整體實力。中央政府通過區域規劃引導各區域的發展方向，是引導全國各地區逐漸形成一個統一的利益共同體的重要舉措。[15]章予舒等也指出，21世紀經濟結構與產業結構的大調整已在世界范圍內廣泛展開。新經濟區的設立與開發有助于發揮地區優勢，形成合理的區域分工格局，協調地方與國家利益的沖突。[16]

（三）戰略性區域規劃是完善政府區域管理的重要工具之一

張可云指出，從全局角度可分析近年來戰略性區域規劃密集出臺的體制背景。進入新世紀后，社會主義市場經濟體制已經初步建立，未來進一步完善體制的關鍵是完善政府對經濟社會發展的調控。在計劃經濟時代，政府管理主要是按“條條”（即部門）進行的，這種調控由于難以落實到具體空間而存在可操作性不強的致命缺陷，而且在這種體制下地方只不過是沒有利益主體身份的“棋子”，地方發展經濟的主動性與積極性受到壓制。進一步完善社會主義市場經濟體制要求政府將調控重點由部門轉向區域，明確政府的有限作用領域。通過區域規劃引導重點區域的調整與發展方向，以使全國空間發展最優化是中央政府的重要職責。近幾年密集出臺區域規劃，正是完善社會主義市場經濟體制的具體安排和完善政府管理的重要途徑。[17]

（四）實施戰略性區域規劃是落實科學發展觀和提高區域發展可持續性的需求

我國是一個地域廣袤、人口眾多、地區發展很不平衡的發展中大國，改革開放后計劃經濟體制下中央高度集權，讓位于適度的地方分權，使地區經濟釋放出巨大的發展活力。然而，地區主體及利益的多元化，也導致區域開發的盲目性、無序性，有些開發已超出了當地資源環境的承載力，危及到發展的可持續性。中央提出科學發展觀，就是要強調以人為本，實現全面、協調、可持續的發展。從第十一個五年規劃開始，我國已將國民經濟和社會發展計劃改為國民經濟和社會發展規劃。“計劃”改“規劃”雖一字之差，但內涵有很大變化。不僅強調了中長期規劃的指導性和約束性，而且更加重視國土空間的規劃和管治。區域規劃將成為引領我國區域經濟科學發展的行動指南，也成為國家戰略布局和區域發展政策的一個重要工具。近年來獲批的國家級區域規劃有一個共性的特點，這就是強調要在科學發展觀指導下，根據資源環境的承載力、開發條件和潛力，確定能夠體現區域經濟特色的戰略目標定位，并對產業布局、基礎設施、生態環境和社會發展做出統一的、合理的部署和謀劃。[18]?

（五）制定和實施戰略性區域規劃是同時發揮中央政府和地方政府積極性的需要

有學者從中央政府和地方政府的雙重視角，探討了大量戰略性區域規劃的出臺的必要性。研究指出，中央政府和地方政府對戰略性區域規劃的制定和實施非常重視，一方面中央政府希望通過編制和實施區域發展規劃解決日趨復雜多樣的區域性問題，另一方面地方政府則希望通過編制和爭取中央政府批準區域發展規劃獲取更多的實際利益及良好聲譽。[19]具體而言，中央政府的戰略意圖：第一，縮小區域差距，促進區域協調發展；第二，改變區域開發秩序混亂、生態環境惡化的局面；第三，消除地方間惡性競爭和相互封鎖，促進區域合作和區域經濟一體化；第四，支持重點或典型區域經濟社會發展，為全國經濟穩定發展創造條件；第五，通過局部地區的政策試驗為國家整體性改革開放積累新經驗。地方政府則認為，爭取中央政府批準當地的區域發展規劃可以帶來多方面的巨大利益。第一，引起中央政府對本地區發展建設的重視，獲得更多的政策支持。第二，為當地政府管理經濟社會活動提供基本藍圖。第三，宣傳當地政府開展社會經濟管理工作的思路，引起各方面的重視。還有學者指出，戰略性區域規劃的制定和實施可以同時發揮中央、地方兩個積極性。一些所謂上升到國家戰略的區域規劃，并不完全是中央部門提出來的，而是地方主動提出并獲得中央部門的認可。這種程序上的變化反映出一些地方發展經濟的主動性和積極性，以及需要得到國家政策支持的強烈愿望。同時，通過上下互動出臺的這些區域規劃不僅使得地方更加明確發展的目標方向，指導其科學發展，而且中央部門也負有監督規劃實施的責任。[20]

（六）制定和實施戰略性區域規劃是培養新的區域經濟增長極的需要

中國目前雖然已經逐漸形成了基于東、中、西、東北四大板塊的區域發展總體戰略，但該總體戰略的空間尺度仍然偏大，操作性、針對性和有效性都存在一定的問題，需要對區域發展總體戰略進一步細化和落實。[21]實施戰略性區域規劃是落實中國區域發展總體戰略的重要步驟。有學者指出，和以往國家層面的區域規劃不同，在空間尺度上，戰略性區域規劃許多規劃的空間尺度都在一個省區之內，這種空間尺度的縮小，一方面表明這些特定地區戰略地位的重要，具有從國家層面來考慮支持其發展的必要性；另一方面這些特定區域的規劃也是為了培育“次增長極”，解決特定區域的發展問題，從而促進各區域之間及其內部的協調發展。[22]

（七）制定和實施戰略性區域規劃是縮小區域差距和改變區域發展格局的必要舉措

有學者指出，改革開放，尤其是20世紀90年代以來的新一輪經濟向沿海地區集中，進一步擴大了我國的區域差異，迫切需要采取有效措施拉動中西部地區和其他欠發達地區的經濟發展，縮小區域差距。因此，近年來圍繞加快重點地區發展、落實重大發展與改革戰略以及深化區域合作與對外開放的需要，國家密集出臺了“國家戰略性”區域規劃。[23]還有學者認為，區域共同發展是指發達地區和欠發達地區的正常關系應當是共同發展、相互支持、相互帶動的關系。發達地區的發展不能以犧牲欠發達地區的發展為代價，而應當促進和帶動周圍欠發達地區發展。當前，在繼續加快東部沿海地區經濟發展的同時，通過戰略性區域規劃的實施不失時機地實現戰略重點的轉移，調整區域發展戰略，是促進地區經濟協調發展，逐步縮小地區經濟發展差距，最終實現共同富裕的重大戰略步驟和社會需求。[24]

三、關于戰略性區域規劃的特征和功能分析

范恒山指出，戰略性區域規劃和政策文件在總體上體現了兩個基本要求，一是促進區域協調發展，縮小地區發展差距。二是促進國民經濟又好又快發展，增強可持續發展能力。從具體層面來看，則大體是基于三個方面來研究制定的：一是基于加快重點地區的發展。二是基于落實國家重大的發展和改革戰略。三是基于深化區域合作和擴大對外開放的戰略。[25]王藝等指出，國家戰略性規劃的特征是：較高的國家期望，國家戰略是從國家發展的角度出發對規劃地區進行戰略思考的結果；較新的發展方式，國家戰略帶來的高目標和新期望導致規劃地區發展面臨新的發展方式；較好的互動結果，國家戰略都是中央和地方聯動的結果，代表著中央和地方的共同發展訴求。[26]

何丹等提出，戰略性區域規劃和政策文件體現出更加明晰細化的區域空間格局、多元多極的區域發展模式和注重協調發展、可持續發展和環境友好發展理念等三方面的特征。[27]第一，從空間格局上看,中國區域發展規劃及政策經歷了“沿海與內地”、“東中西三大地帶”和“東、中、西和東北”三種戰略區域劃分的演變。并在此基礎上重點突出了長三角、珠三角、環渤海等城市群地區的核心作用,現階段又劃分了職能更明晰化的若干經濟發展區域。這種“大圈圈”到“小圈圈”的變化正是產業梯度轉移和產業結構調整基礎上的國家戰略在區域空間上“投影”過程。戰略性區域規劃的推出清晰地反映了上述區域空間重構的趨勢,以及中央政府期望形成動態均衡的網絡狀空間格局的政策意愿或戰略意圖。[28]第二，從發展模式上看，戰略性區域規劃體現出中國從沿海沿江的“T”型發展模式和點軸開發模式，到東中西協調互動與重點開發推進模式的轉變；由主要依靠東部沿海的三大都市圈的單級驅動模式轉向依靠覆蓋全國的多點多元驅動模式的發展[29]9。第三，從發展理念上看，戰略性區域規劃及政策性文件的發展理念踐行了科學發展觀的要求，更加注重區域協調發展、持續發展、多極化發展和環境友好的理念。

肖金成從三個方面概括了戰略性區域規劃的特征和功能：規劃旨在明確區域功能定位和發展方向；規劃重在推進產業結構升級和空間布局優化；規劃把生態環境保護作為重中之重；規劃弱化了政策優惠，突出了體制創新和區域合作。[30]陳秀山等將區域發展戰略規劃的實施方式的主要特征概括為：更多地體現為中央政府和地方政府的互動；從陸域延伸到海洋；加大開發開放力度、深化國際合作；強調技術創新；強調制度創新等。[31]溫國政等將戰略性區域規劃實施方式的特點定位為：因地制宜并堅持可持續發展；發展重心轉向老少邊窮、邊疆和海洋經濟三類地區；強調區域一體化發展、加強區域間合作、注重全面協調性可持續的發展等。[32]

四、關于戰略性區域規劃實施的成效分析

總體而言，近年來我國實施的一系列“國家戰略性”區域規劃帶動了區域經濟增長，培育了一大批經濟增長極，改變了區域經濟發展布局，還提高了區域內外一體化的程度，產生了較好的成效。

（一）對區域發展格局的影響

劉云中等指出，隨著我國國家戰略區域規劃的密集出臺，區域發展格局由主要依賴珠三角、長三角、環渤海地區等少數區域驅動，逐步轉變為由東中西多極驅動的模式。“國家戰略性”區域規劃借助國家政策的扶持，使得產業加速向中西部轉移，有助于在中西部地區培育出新的經濟增長極，中國的區域增長格局開始發生改變。[33]陳秀山等認為，后金融危機時代，戰略性區域規劃的實施以產業轉移為契機和推動力，將在全國范圍內建立更加合理的區域間產業分工體系，形成東中西優勢互補、產業銜接、合理分工、聯動發展的新型區域發展格局。[34]同時，戰略性區域規劃有利于促進東南沿海的產業升級，促進空間布局的優化，構建新的經濟布局，使我國區域經濟版圖更加細化，區域經濟增長點由南向北、由東向西展開，不僅構建了區域經濟的點面結合、左右聯動的格局，而且對抵御國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展作出了積極貢獻。[35]陳棟生指出，近年來出臺的區域規劃還進一步保持了“面朝大海”的趨勢，從珠三角、長三角、北部灣經濟區、海西經濟區、江蘇沿海地區，到包括遼寧沿海區域和濱海新區在內的環渤海區域，等等，全國沿海將連成一串漂亮的“金項鏈”，到2020年我國全面進入小康社會時，沿海的整體經濟框架將形成。而這樣的轉型將會體現在區域經濟的板塊輪動上。[36]陳耀指出，通過區域規劃，可以看到未來我國區域經濟發展的幾個重要趨勢：沿海經濟帶走向“俱樂部趨同”，作為“國家隊”的整體實力將進一步增強；大城市圈主導區域資源配置，區域經濟進入“動車組時代”等。[37]

關于中國區域經濟格局新版圖，司正家指出，2010年，三大地區增速繼續快于東部，“中國經濟的重心開始向中、西部轉移”。但就經濟總量而言，目前東部地區的GDP占全國的比重高達53%，人均GDP相當于全國平均水平的1.63倍，地方財政收入占全國地方財政收入總和的58.4%。東部地區仍然是我國經濟的半壁江山，在全國區域經濟版圖上仍然居于龍頭地位。2011年以后，西部地區一系列納入國家層面的戰略規劃的推出，使西部可能成為“十二五”中國經濟高增長地區。[38]張學良從城市群的視角出發，對區域發展新格局進行了闡述，指出，“十一五”以來，中國的區域發展重心不斷轉移調整，改變了過去傳統的“東、中、西部”條狀區域發展思路，以城市群為單元的“塊狀”區域規劃上升為國家戰略，中國經濟區域由“帶狀”向“塊狀”轉變。平均來看，城市群以占所在省份32.28%的國土面積，聚集了所在省份60.66%的人口，創造了75.61%的地區生產總值，中國區域經濟已由省域經濟向城市群經濟轉變。[39]方創琳則通過對中國城市群識別標準與現狀格局的基本判斷提出了中國城市群的總體發展戰略與建設目標，認為未來中國城市群發展格局是，將形成由23大城市群、6大城市群集聚區和“π”字型城市群連綿帶組成的國家城市群空間結構體系。[40]

（二）對區域內外一體化的影響

區域規劃推動一體化主要表現在對內和對外兩個方面。對內方面主要表現在跨行政區區域規劃的出臺打破了區域壁壘，促進了區域市場和要素的融合。其一，“國家戰略性”區域規劃減少了區域間人才和資金流動的制度性壁壘，推動了產業轉移；其二，隨著網絡化的高效便捷的交通設施的全面覆蓋，落后地區吸收和采用先進地區創新技術成果的機會加大，先進地區利用落后地區豐富的自然資源和生產要素的成本將下降，國內市場一體化程度將得到極大提高。對外方面主要是國家邊疆地區對外開放程度進一步增強，海西經濟區、江蘇沿海地區、東北地區、長吉圖地區、喀什地區等一系列區域規劃的出臺深化了對外的開放合作，構建了我國對外的開發開放地區總體格局，并制定了相應的貿易促進政策，使國內外一體化程度進一步提高。[41]

五、關于戰略性區域規劃實施的問題和解決途徑

近年來國家戰略性區域規劃的實施為中國宏觀經濟持續發展、縮小地區差異和提高人民的生活水平作出了巨大貢獻。但在區域規劃的編制、批準和實施過程中還存在亟待解決的諸多問題。

魏冠明等指出，我國戰略性區域規劃實施中存在的主要問題是：區域規劃交叉與沖突，在資源安排上容易產生沖突或者浪費，產生多頭領導現象；地方規劃理性不足，為爭取國家的支持和優惠政策，或是為本地區爭取較多的項目投資等等，導致區域規劃的制定和實施容易缺乏理性；區域規劃同質性強，缺乏評估和退出機制。[42]對此，他借鑒發達國家先進經驗，提出了立法規范區域規劃，優化政府職能；設立專業審查機構，增強規劃群體決策科學性；完善區域規劃評估和退出機制等建議。

劉云中等指出，我國“國家戰略性”區域規劃的實施雖然取得了較為顯著的成效。然而這些區域規劃也存在缺乏統籌考慮、規劃內容趨同、重政府輕市場、多頭管理、法律地位不明確、方法欠科學和實施機制缺失等問題，建議進一步加強中央政府與地方政府及獨立機構的互動；增強規劃編制程序的規范化和透明化；更加重視發展理念的轉變和制度創新；加強“國家戰略性”區域規劃體系的建設和各規劃間的協調；加快相關立法工作步伐。[43]

陳秀山等認為，我國近年來密集推出的區域規劃在實施過程中往往存在重經濟發展，輕社會發展；重產業選擇、基礎設施建設，輕環境保護治理、資源有效利用；重城市規模擴張，輕空間結構優化、土地集約利用；重政府行政主導，輕市場和企業作用等問題，并提出，我國未來的區域規劃在制定和實施中應該注重經濟發展與社會事業發展同步協調；強化空間格局，弱化產業選擇；強調政府引導，市場為基礎，企業為主體；強調科技創新平臺搭建；注重各規劃間的有效銜接與協調。[44]

何丹等從資源重組、空間重構和管理體系三個角度分析了戰略性區域規劃實施中存在的問題：現階段過于偏重重組優質資源，忽視發達地區與欠發達地區的協調發展；造成“政策交集”地區的戰略定位和發展路徑選擇的“兩難”處境；需進一步完善仍處于分割狀態的規劃管理體系等，并針對以上問題從區域制度建設方面提出政策建議：首先,在區域優勢資源重組方面可以分兩步走，一方面積極促進優勢資源地區的又好又快發展，充分發揮其集聚帶動優勢；另一方面也要未雨綢繆地制定相關的“反哺機制”。其次，在區域空間結構重構方面應該高度重視“政策交集”地區所肩負的區域協調發展的“橋梁”作用。最后，在規劃管理體系方面要理順現有的規劃體系，重點是找到自下而上發展訴求與自上而下約束機制之間的平衡點，通過立法在國家層面上實現“兩規合一”或者“多規合一”。[45]

還有學者用相關理論分析了當前戰略性區域規劃實施中存在的問題并提出建議。丁四保用產權理論解釋了現行區域規劃在內容體系上的“短板”，指出“短板”的存在有中國區域制度的原因。他通過“區域”的“政府”性質分析了區域規劃中存在“短板”的必然性，進而討論了中國“產權區域”制度下“區域”的“私人物品”特征、區域的競爭性和排他性，由此產生的區域與中央政府的博弈關系和區域外部性等問題，認為人文—經濟地理學必須在區域制度方面深化對中國的區域規劃、區域發展和區域關系等問題的認識。[46]張京祥用尺度這種度量空間的工具性概念解釋了當前戰略性區域規劃的實施對區域治理帶來的諸多問題。他指出，當前密集批準的國家戰略區域規劃并沒有實現中央政府統籌區域發展的目標，而是加劇了區域之間惡性競爭的亂局；在一些國家戰略區域內也出現了治理的混亂。地方政府合謀向上爭，取“國家戰略區域”的帽子，而并不關注通過規劃實現區域內部的發展協同，結果是獲得了“國家戰略區域”的帽子后反而更加劇了區域內城市間的惡性競爭和無序發展；近年來許多所謂國家戰略區域大多都是在一省之內的區域，并不是中央政府應該關注、支持、協調的“跨省界地區”，如此使得中央政府并沒有將真正短缺的治理資源用到最需要的跨省界區域，相反造成了中央—省—地方城市之間事權與治權的混亂。因此，在全球化世界的激烈競爭環境中，來自國家自上而下的尺度重構已經成為重要的區域治理應對方式，空間規劃尤其是區域規劃就是一種重要的尺度重構工具，善用、用好區域規劃這種積極主動的尺度重構工具，是中國保持國家制度創新柔性的重要優勢所在。[47]戚常慶等用新區域主義理論探討了戰略性區域規劃實施中存在的諸多問題，并提出應開展區域規劃立法，通過立法以明確區域規劃行動主體及其任務；厘清區域規劃協調機制；注重區域發展的分工協作等相關建議。[48]

六、總結與展望

近年來國家陸續出臺的一系列戰略性區域規劃，推動了區域政策體系的不斷完善，促進了生產力空間布局的不斷優化和區域一體化進程的深入展開，區域經濟呈現出前所未有的良好發展局面。但面對新時期的形勢和任務，戰略性區域規劃在實施過程中也面臨諸多問題和挑戰，區域發展總體戰略的實施和區域協調發展依然任重道遠。因此，在新時期，政府部門要緊緊圍繞黨中央和國務院對區域發展的部署安排，研究編制更加細化的跨區域、次區域規劃，深化地區差異性的研究，縮小政策單元，提高區域政策的精準性。學術界要針對當前研究中存在的薄弱環節，拓展研究視野、拓展研究內容、豐富研究方法，在戰略性區域規劃實施背景和原因的歷史考察和經驗總結、戰略性區域規劃編制和實施中的體制和機制創新、戰略性區域規劃實施效果的綜合評價等方面進行深入和系統研究。

（一）長時段、全方位、多視角深入追溯我國實施戰略性區域規劃的歷史必然性

近年來學術界對為什么國家要密集推出系列戰略性區域規劃這一問題往往僅就現實論現實，缺乏長時段、全方位、多視角的歷史考察，其論述不可避免地流于表面與膚淺，未能深入追溯發掘我國實施戰略性區域規劃的歷史必然性和歷史繼承性。應該說，作為歷史的繼承發展與現實問題的結合，對戰略性區域發展規劃的出臺背景、實施原因的歷史考察對于充分認識中國特色社會主義經濟發展道路、總結中國經濟發展規律和經驗等都具有重要的理論意義。同時戰略性區域規劃的實施也是黨中央基于對中國區域發展所面臨的國際國內環境以及中國區域發展格局等進行全面認識后所作出的科學決策，對深入推進中國特色社會主義經濟發展戰略和“五位一體”中國特色社會主義事業總體布局具有重要現實意義。今后，可從以下方面拓展研究空間：

第一，通過中國漸進式改革的實踐經驗來對戰略性區域規劃的出臺進行歷史考察。從深圳特區和上海浦東新區，到天津濱海新區，再到近年來國家批復的一系列戰略性區域規劃都在強調“先行先試”的帶頭作用。應該說，實施戰略性區域規劃是中國漸進式改革的重要內容。可以把戰略性區域規劃的實施放在中國深化漸進式改革的大背景下進行探討，通過分析中國漸進式改革的特點以及近年來戰略性區域規劃的實施方式，來得出實施戰略性區域規劃是中國漸進式改革重要內容的結論。

第二，通過回顧全球金融危機對中國區域經濟發展的影響以及改革開放以來中國經濟發展方式的演變，來探討戰略性區域規劃對中國經濟轉型的重要意義。改革開放30多年來，我國經濟增長的方式存在著土地粗放利用、環境破壞嚴重等問題，從長遠考慮，需要加強對區域發展的規劃和指導。因此，以改革開放以來中國經濟發展方式的演變歷程為背景，來探討戰略性區域規劃密集出臺的歷史與現實背景是今后可以繼續研究的方向。

第三，通過對改革開放以來區域發展戰略的演進進行梳理，特別對東、中、西、東北四大板塊的區域發展總體戰略推進過程中存在問題進行探討，通過分析試圖得出實施戰略性區域規劃對落實中國區域發展總體戰略必要性的結論。應該說，我國目前雖然已經逐漸形成了基于東、中、西、東北四大板塊的區域發展總體戰略，但該戰略的空間尺度仍然偏大，操作性、針對性和有效性都存在一定的問題，需要對區域發展總體戰略進一步細化和落實。因此，通過對區域發展總體戰略推進過程進行歷史考察，來得出實施戰略性區域規劃是落實中國區域發展總體戰略重要步驟的結論。

第四，通過對20世紀90年代以來中國區域發展差距進行分析，來探討戰略性區域規劃的實施對協調區域發展、改變區域發展格局的重要意義。改革開放以來的新一輪經濟向沿海地區集中，進一步擴大了我國的區域差異，迫切需要采取有效措施拉動中西部地區和其他欠發達地區的經濟，縮小區域差距。因此，近年來圍繞加快重點地區發展、落實重大發展與改革戰略以及深化區域合作與對外開放的需要，國家密集出臺的戰略性區域規劃，促使中國經濟由“單極增長”到“多輪驅動”，實現了中國經濟動態均衡的網格狀發展模式。因此，將區域發展差距的演變作為一個研究背景來考察，是探討戰略性區域規劃出臺原因的重要思路。

第五，通過回顧中國從“行政區經濟”走向“區域經濟”的演變歷程，來分析當前戰略性區域規劃的實施對打破區域發展中的行政壁壘、實現區域經濟一體化的重要意義。為適應中國經濟轉型和現代化的發展，區域一體化的趨勢愈發明顯，越來越多的跨區域問題不斷涌現，急需突破行政區劃進行協調。而實施戰略性區域規劃的目的就是要破除行政封鎖和省際壁壘，實行跨行政區的空間經濟布局，促使“行政區經濟”或“省份經濟”走向“區域經濟”。因此，戰略性區域規劃的實施是打破行政區板塊，加強區域經濟一體化的必然要求，通過考察“行政區經濟”走向“區域經濟”的演變歷程，可以作為探討戰略性區域規劃出臺背景的一個突破口。

（二）加強戰略性區域規劃編制和實施中的體制和機制創新研究

近年來學術界對戰略性區域規劃編制和實施中遇到了諸多問題進行了分析，但提出的解決問題的途徑尚缺乏較強的可操作性。當前，雖然我國一系列戰略性區域規劃的實施在改變區域發展格局、縮小區域差距等方面取得一定成效，但地區之間的人均GDP、人均財政收入、人均擁有財富的水平等指標上的差距依然在擴大。欠發達地區特別是貧困地區發展的基礎仍較薄弱，發達地區轉型發展的任務依然繁重。因此，區域規劃在編制和實施中面臨諸多障礙，學術界亟需加強戰略性區域規劃編制和實施中體制和機制創新的研究，可從以下方面進行思考：

第一，遵循科學的發展理念和區域發展的新要求，加強戰略性區域規劃的出臺機制和編制方法創新研究。要在實地調研的基礎上，制定科學的量化指標，對國家戰略經濟區的發展現狀和資質條件進行綜合評價，確定該經濟區區域規劃能否上升為國家戰略，科學制定戰略性區域規劃的地區準入機制；要根據黨中央對區域發展和區域規劃賦予的新使命，研究編制規劃時如何在體現國家意志的同時，從地方的實際出發，充分發揮地方的比較優勢，推動地方各級政府形成一種自主貫徹的內生機制；要遵循科學的發展理念研究創新區域規劃的編制方法，將定性分析與定量分析相結合，對區域規劃的編制內容、范圍、深度、層次等進行明確規定，建立國家戰略區域規劃編制標準和規范。

第二，加強區域政策的深化、細化和協調化研究，保障戰略性區域規劃的實施在空間尺度和政策調控手段上向更加精細化的方向發展。區域政策是保障區域規劃有效實施的必要手段。區域規劃工作的成效如何，主要取決于當時國家區域政策的內容、力度及適用范圍。戰略性區域規劃的實施必須與國家發展戰略和區域政策調整創新聯系起來。一方面，不同空間層次的區域具有不同的區域內聚性，要考慮空間層次性和空間尺度的影響，深化地區差異性的研究，縮小政策單元，分區域實施因地制宜、分類指導的發展政策，避免各類區域政策措施“一刀切”，提高區域政策的精準性。另一方面，區域政策在實施中往往伴隨區域矛盾和沖突，有必要建立區域關系的協調機構，按照市場經濟的規律，突破行政區的限制，建立長效的區域協調機制，在更大的范圍、更大的空間進行資源的有效配置，加強和完善跨區域合作機制，實現各個地區經濟的優勢互補，推動跨行政區的戰略性區域規劃和區域政策的有效實施。

第三，加強區域規劃法制化進程的研究，為戰略性區域規劃的有效實施提供保障。戰略性區域規劃的編制與實施是一項長期的系統工程，要求有堅實的法律保障。為保障區域規劃的實施具有權威性，世界上許多國家和地區都制定了與區域規劃相關的法律法規，而我國現行的空間規劃法僅有《城鄉規劃法》與《土地管理法》兩部法律，目前出臺的多項區域規劃雖然上升到國家戰略，都缺乏法律依據，這無疑會影響區域規劃和區域政策實施的權威性和持續性。今后學術界要拓寬研究視野，參考發達國家的經驗，研究制定區域規劃法及相關法律體系，使每項區域規劃工作都能夠依法有序開展，促進區域規劃實施的科學化與規范化。

（三）加強戰略性區域規劃實施效果的綜合評價研究

目前學術界關于戰略性實施效果的分析多為簡單的定性闡述，如何對區域規劃的實施效果進行定性和定量的科學評估，如何分析區域規劃實施帶來的空間格局和區域差距的變化，如何分析區域規劃的實施對地區內生性制度創新的推動等問題，還缺乏系統分析，可從以下方面展開深入研究：

第一，加強戰略性區域規劃實施評估及反饋調整研究。區域規劃實施是一個系統工程，受諸多不確定性因素的影響。為使規劃達到最佳效能，必須結合區域發展的實際情況對規劃進行評估和反饋調整。規劃評估是確保區域規劃有效實施的重要環節。當前我國對區域規劃評估的研究與應用相對滯后，評估對象主要集中在城市總體規劃、“十一五”規劃、土地或環境等專題規劃方面，真正意義上的區域規劃評估嚴重缺失。因此，當前學術界要積極借鑒國外規劃評估的理論與方法，將定性分析與定量分析相結合，在規劃中期和規劃后期，對區域空間布局、結構體系、政策措施、實施機制及成效進行定性評估；對規劃階段性目標、指標、比例、公眾滿意度等進行定量評估，全面、系統地考察規劃執行情況，為規劃工作的及時調整提供參考依據。

第二，加強區域規劃實施帶來的空間格局和區域差距的變化研究。戰略性區域規劃實施以來，中國區域經濟不平衡增長格局被打破，整體經濟活動呈現出新的空間格局，中國區域之間的發展差距也在不斷發生變化。為了對空間格局和區域差距的變化進行科學評價，可以采用一些數理指標進行分析，如可分別從全國、四大區域和省市區三個區域層次，通過基尼系數的分解，考察四大區域之間以及各區域內部和省域之間人均GDP的差距，從而對我國區域經濟協調發展的趨勢和特征進行分析；可以用衡量區域經濟發展空間聚集性的Moran指數考察戰略性規劃實施以來中國區域經濟活動的空間結構變化等。

第三，加強戰略性區域規劃的實施在推動地區內生性制度創新的研究。一系列戰略性區域規劃和區域政策文件實施的目的不僅是為地區發展提供更加優惠的政策，更重要的是通過推動地區內生性制度創新，促進體制改革步伐；通過先行先試，在全國形成可復制、可推廣的經驗。今后要加強對國家綜合配套改革試驗區體制機制的創新研究，重點研究區域制度內生與國家政策供給關系，創新推動區域發展的各種措施。通過對國家綜合配套改革試驗區制度創新的研究為完善社會主義市場經濟體制和深化我國經濟體制改革提供經驗借鑒。

注釋

①[14][17][20][22][37]陳耀：《國家級區域規劃與區域經濟新格局》，《中國發展觀察》2010年第3期。②[26]王藝、張華：《國家級區域規劃中待開發城市規劃模式的探索》，《城市發展研究》2010年第17卷第12期。③王向東、劉衛東：《中國空間規劃體系：現狀、問題與重構》，《經濟地理》2012年第5期。④⑥⑧劉云中、侯永志、蘭宗敏：《中國“國家戰略性”區域規劃的主要特點》，《中國發展評論》2013年第15卷第1期。⑤[19]吳昊、馬琳：《中國大量編制區域發展規劃的原因及其實施難題》，《東北亞論壇》2013年第3期。⑦戚本超、景體華主編：《中國區域經濟發展報告2009-2010》，社會科學文獻出版社，2010年，第109頁。⑨[16][24]章予舒、裴廈、謝高地、魯春霞：《中國新經濟功能區現狀與形成機制》，《資源科學》2012年第34卷第9期。⑩沈文敏、江南、劉先云：《怎么看東部經濟增長的“慢”》，《人民日報》2009年8月12日。[11]王一鳴：《調整和轉型：后金融危機時期的中國經濟發展》，《宏觀經濟研究》2009年第12期。[12][18]張可云：《區域規劃——引領中國區域格局優化與區域管理規范化》，《金融博覽》2010年第1期。[13]胡慧旋：《我國區域發展的戰略轉型分析》，《安徽行政學院學報》2011年第2期。[15]張可云：《區域經濟沖突與區域規劃定位》，《領導之友》2010年第2期。[21][23]范恒山：《區域經濟發展：“十一五”成就與“十二五”思路》，《長安論壇》2011年第194期。[25]范恒山：《充分發揮區域政策作用，促進經濟平穩較快發展》，《宏觀經濟管理》2010年第5期。[27][45]何丹，李晶：《2009年以來中國區域發展規劃及政策評述》，《華東經濟管理》2011年第25卷第3期。[28]亞夫：《從區域經濟規劃頻出看中國經濟變局》，《金融博覽》2010年第1卷第18期。[29]9[35]陳秀山、趙霄偉：《區域規劃密集推出重構區域經濟格局》，《領導之友》2010年第2期。[30]肖金成：《區域規劃：促進區域經濟科學發展區域經濟新格局》，《中國發展觀察》2010年第3期。[31][44]陳秀山、董繼紅、張帆：《我國近年來密集推出的區域規劃：特征、問題與取向》，《經濟與管理評論》2012年第2期。[32]溫國政、溫鉑、肖艷：《國家戰略性區域規劃中區域經濟的戰略轉向及制度構建》，《商業時代》2013年第 30 期。[33][41][43]劉云中、侯永志、蘭宗敏：《我國“國家戰略性”區域規劃的實施效果、存在問題和改進建議》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2013年第27卷第6期。[34]陳秀山、趙霄偉：《后金融危機時期中國區域發展格局的演變及其走向》，《天津行政學院學報》2011年第13卷第1期。[36]陳棟生：《沿海經濟區將連成“金項鏈”》，http：//www.nddaily.com/，2009年1月。[38]司正家：《我國區域發展新格局與“十二五”區域規劃布局》，《當代經濟》2011年第15期。[39]張學良：《中國區域經濟轉變與城市群經濟發展》，《學術月刊》2013年第45卷第7期。[40]方創琳：《中國城市群形成發育的新格局及新趨向》，《地理科學》2011年第31卷第9期。[42]魏冠明：《我國經濟戰略性區域規劃現狀、問題與對策》，《山東行政學院學報》2012年第5期。[46]丁四保：《從區域規劃看中國的區域制度》，《地理科學》2013年第33卷第2期。[47]張京祥：《國家—區域治理的尺度重構：基于“國家戰略區域規劃”視角的剖析》，《城市發展研究》2013年第5期。[48]戚常慶：《新區域主義與我國新一輪區域規劃的發展趨勢》，《上海城市管理》2010年第5期。