以產業升級和環境保護助推新型城鎮化

楊丹輝

黨的十八大明確提出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。當前，我國正處在全面建設小康社會的決定性階段，工業化道路并未走完，城鎮化發展也進入了關鍵時期。如何推動工業化和城鎮化良性互動，不僅是“新四化”的重要內容，也是關系到發展方式轉變、加快實現現代化的重大課題。十八大以來，國家高度重視新型城鎮化發展，2014年3月國家發布了《新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，對新型城鎮化發展做出了全面部署，為新型城鎮化確立了目標方向，不少地方也相繼推出了本地區的新型城鎮化規劃。同時，城鎮化也成為學術研究的熱點和媒體關注的焦點，新型城鎮化的資源環境約束、產業支撐、就業渠道、農民進城、公共服務等問題，涉及新型城鎮化發展理念和實現模式的方方面面，引發了廣泛而熱烈的討論。

在當下新型城鎮化探討和建設熱潮中，筆者常常思考一些問題：中國人究竟需要什么樣的城市？“美麗中國”又應該建設什么樣的城市？對于這些問題，見仁見智，似乎不可能有標準答案。然而，這些問題背后卻隱含著新型城鎮化發展的根本目的和實現條件。需要強調的是，新型城鎮化首先必須是“人”的城鎮化，要符合大多數中國人的意愿，充分激發個體參與的主動性和創造力，并能夠為億萬城鎮居民提供充足的發展空間、宜居空間和文化空間。其次，新型城鎮化發展既不能脫離中國的現實國情和發展階段，又要有超越現在、面向未來的更高眼界、更寬視野和對子孫后代負責的更強烈使命感。

盡管關于中國工業化進程是否超前于城鎮化發展，學術界仍有爭議，但不可否認，過去30多年以來的城鎮化發展被烙上了后起國家和地區加速工業化、實現趕超的深深印跡。在粗放式發展導致“中國制造”難以突破“低端鎖定”困局的同時，中國城鎮化也同樣面臨著低水平擴張的難題和窘境。長期以來，我國城市規劃和建設中更多地考慮物質條件，片面強調經濟發展，盲目追求城市面貌改變的表觀結果。一些決策者將現代化簡單地理解為“GDP+高樓大廈”，觀念落后，思路簡單，手段單一，城市發展僅靠“拆”和“擴”，老城和新區之間產業不兼容，公共設施不接駁，不僅破壞了城市固有的自然風貌、歷史留存和文化傳承，而且還引發一系列社會矛盾。正是由于城鎮化發展中延續了發達國家走過的老路，目前我國很多城市也開始患上了曾經在發達國家和一些新興工業化國家（地區）蔓延的“大城市病”，人口激增、產業同質、房價高企、污染加劇、交通擁堵、人際淡漠、文化荒蕪。特別是在經濟相對發達的京津冀、長三角和珠三角城市群，近年來經濟增長和城市擴張的資源環境瓶頸不斷凸顯，土地和水資源短缺持續加劇，大氣污染導致的霧霾天氣頻現，對這些城市居民的正常工作生活和身心健康造成了不可忽視的損害。如不及時有效治理，很有可能重蹈20世紀五六十年代西方國家普遍遭遇環境公害的覆轍。目前，環境問題已經嚴重制約中國城市經濟社會可持續發展，甚至對“北上廣”的城市形象和吸引力產生了負面影響。在霧霾包繞中，這些城市建設國際化大都市的愿景和目標，似已變成“不可承受之重”。

在廣大中國人民尚未充分享受工業化和城鎮化成果之際，我們的很多城市已身染傳統工業化和城鎮化的頑疾，這既是發展路徑依賴的結果，也是體制機制之殤。以往政績觀和官員考核體系催生的“造城運動”以及“土地財政”下畸形的發展邏輯，都是導致城鎮化發展和城市建設質量不高、可持續性差的主要原因。這些突出矛盾和制約因素為新型城鎮化發展帶來了巨大挑戰，如何正確認識、有效處理產業發展與環境保護之間的關系，成為實現工業化與城鎮化良性融合的關鍵步驟，也是中國特色新型城鎮化道路要解決的重要問題。

關于產業對新型城鎮化發展的支撐作用，政府和學界早已形成了共識。自古以來，便有以業興市。城市作為人類經濟活動發展和集聚的產物，產業始終都是城鎮化的基石和城市活力的載體。沒有產業的有力支撐，城市勢必淪為無本之木、無源之水。特別是面對新型城鎮化下數以億計農民工完成市民化的特殊國情，迫切需要扎實的產業基礎和明確的產業升級方向為他們提供就業保障。然而，隨著公眾環保意識日益清晰和高漲，一個城市主導產業的培育和更替卻往往陷入兩難境地。一方面，越來越多飽受空氣質量下降、水體污染泛濫、食品安全事故頻發的人們經過觀察和思考后發現，碧水藍天似乎與物質財富的積累并無直接關聯；另一方面，從國家層面來看，在工業化中后期，當后發優勢的邊際效果減弱，經濟增速由快轉慢之時，如果不能適時將增長的機制由外生轉為內生，大規模的“去制造業”對中國經濟來說就是異常危險的信號。

實際上，歷史經驗表明，在工業化和城鎮化的特定階段，產業發展與環境保護有可能處在對立面，甚至出現矛盾激化的情況。20世紀五六十年代，重化工業發展造成的資源消耗和環境損害曾使發達國家付出了沉重的代價。這一時期，工業化國家高度積累的資本構成和以鋼鐵、有色金屬、石油化工等為主導產業的“重型化”產業結構導致對資源消耗、土地開發的倚重和工業污染物的大量排放。同時，快速城市化、超前消費使發達國家物質財富急劇膨脹，但由此也引發環境公害泛濫，人類生產生活陷入了史無前例的環境危機。嚴峻的生態環境形勢倒逼發達國家通過技術創新、知識化發展和產業國際轉移，加快產業升級，實現了主導產業更替。同時，發達國家不斷完善環境政策法律體系，逐步形成以實行污染物“總量控制”為主要目標、以“命令和控制”為政策工具的末端環境治理模式和環境管理機制。這一模式對發達國家重化工業時期生態修復所發揮的作用還是值得肯定的。到20世紀80年代，西方國家城市空氣質量普遍有所改善，一些原本污染嚴重的河流、湖泊得以恢復和保護，有害廢物、有毒化學品和農藥的使用受到嚴格管理和控制。隨著環境保護實踐不斷深入，發達國家環保理念和治理模式發生了變化，企業也在環境規制的約束下由被動適應轉向主動轉型，實現了污染物“全程控制”和“源頭削減”為主要內容的預防性治理。

事實證明，工業歷來就具有“革命”的內在動力和制度環境。現代工業文明在歷經一次又一次工業革命后，完全有可能形成與生態文明兼容、環境友好型的技術、產品和組織模式，以更加綠色、低碳的產品和服務有效化解新型城鎮化下產業發展與環境保護的矛盾，實現工業文明與生態文明的融合發展。

既然通過主動轉型和創新引領，實體經濟發展的內在動力機制能夠化解或緩和新型城鎮化下產業發展與環境保護的矛盾，那么，對于一個城市主導產業的選擇，政府應扮演什么樣的角色呢？換句話說，如果新型城鎮化是一個漸進有序的過程，中央和地方政府又應該發揮怎樣的作用呢？應該看到，過去30余年中，盡管中國市場化改革已經取得了重大進展，但政府在產業發展和城市建設中的身影卻仍是無處不在。近年來，隨著財力不斷增強，政府直接干預產業升級的傾向有所增強，地方政府更是熱衷于主導招商引資、土地開發、園區發展、舊城改造。在這種情況下，產業發展和轉型升級中留給企業的空間不斷被擠壓，城市規劃和環境保護中公眾的實質性參與長期被排除在外。結果是不斷出現千篇一律的新城和一再被發展速度和突發安全事件否定的城市規劃。5月份的一場大雨過后，南方某城市宋代形成的城址和沿用千年的排水系統確保了老城區基本無虞，而基礎設施先進、看似現代化的城市新區卻是一片澤國。這些不斷上演的故事似是笑談，但更應是警示！有中國特色的新型城鎮化發展，需要綜合性、體系化、開放式的戰略框架以及來自政府、產業界、企業、公眾的共同參與。黨的十八屆三中全會提出發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，而要想處理好新型城鎮化下產業發展與環境保護的關系，首要的一點是要先處理好政府和市場的關系。實現產城融合、加快綠色城市建設，固然離不開政府提供的高質量公共產品和公共服務，但更應將產業發展、要素集聚的主導權交給市場，把轉型升級和創業創新的實踐放給企業，把普及綠色消費理念和生活方式的任務交給廣大市民，從而以新興產業支撐新型城鎮化，以更加多姿多彩、充滿活力、幸福宜居的城市裝點“美麗中國”。