落后地區自我發展能力培育的國際經驗與啟示

孫根緊 丁志帆

一、引言

地區發展不平衡是一個在世界范圍內普遍存在的問題，無論發達國家還是發展中國家都存在不同程度的地區發展差距。在一個國家內部，地區發展差距是國民經濟持續健康發展的重要因素，當地區發展差距達到一定水平后就會制約國民經濟的持續健康發展。由此以來，縮小國內不同地區之間的發展差距，促進區域協調發展是各個國家共同面臨的任務。而完成這一任務的根本出路就在于，通過培育與提升落后地區的自我發展能力，實現內生化發展。在世界近現代史上，一些國家通過大規模區域開發來塑造落后地區的自我發展能力，不僅促進了落后地區的發展與繁榮，實現了區域協調發展目標，也推動了整個國民經濟的較快發展。在通過區域開發進行區域自我發展能力培育的過程中，這些國家積累了豐富的經驗，但也有許多教訓值得注意。

“他山之石，可以攻玉”。雖然每個落后地區的自然環境條件、發展基礎和功能定位有所不同，導致它們在培育自我發展能力時所要采取的措施存在差異性，但是區域開發與區域發展的共同性決定了一個落后地區在進行自我發展能力培育時，對其他落后地區自我發展能力培育的經驗教訓進行借鑒的必要性和可能性。

我國西部地區的自我發展能力培育，同樣是一個在落后地區培育區域自我發展能力的典型案例，因而本文以美國、前蘇聯、日本和巴西作為典型代表，對這些國家培育落后地區自我發展能力的成功經驗進行歸納，以期對我國西部地區的自我發展能力培育實踐活動有所指導，更有必要對其中的深刻教訓進行總結，以期對我國西部地區的自我發展能力培育實踐活動有所警示，確保這一偉大工程順利進行。

二、區域自我發展能力培育的國際經驗

美國、前蘇聯、日本和巴西都曾面臨著嚴重的地區發展差距問題，為解決這一問題，他們根據落后地區的自然環境條件、經濟和社會發展狀況，分別采取了不同的開發措施，對落后地區自我發展能力進行培育，取得了顯著成效。這些國家通過區域開發來塑造落后地區的自我發展能力的經驗可以歸納總結為以下幾個方面。

（一）完善法律體系，提供制度保障

健全的法律體系是落后地區自我發展能力培育的重要制度保障。由于自然、經濟、社會、歷史、文化等多種因素相互交織影響，落后地區的自我發展能力培育過程表現出長期性和艱巨性，不可能一蹴而就，因而需要將推動落后地區自我發展能力形成的長期政策和發展規劃實現法制化，以法律形式固定下來。如美國在開發西部地區時先后頒布實施了《宅地法》、《荒蕪土地法令》、《土地再開發法》、《加速公共工程法》、《麻梭淺灘和田納西河流域發展法》、《田納西河流域管理法》和《阿巴拉契亞區域開發法》等一系列法律法規。日本在開發北海道地區時頒布實施了《北海道開發法》。這些法律法規的頒布為其落后地區的開發實踐和自我發展能力培育提供了穩定可靠的法律保障，確保開發政策的嚴肅性、穩定性和連續性。

一個反例是巴西在對亞馬孫河流域進行開發時主要采取制定“規劃”或“計劃”的形式，由于這種“規劃”或“計劃”的形式不具有法律效力，很容易受到政府更迭和國內外形勢變化的影響，而且容易在實施過程中受當政者主觀意志影響，出現所謂“豐碑工程”和“政績工程”，嚴重影響了這一地區的開發，阻礙了地區自我發展能力的培育。

（二）成立區域開發機構，提供組織保障

落后地區的自我發展能力培育，是一個涉及領域廣，牽涉利益方眾多、工作難度大的系統工程，事關地區經濟社會發展以及自然生態環境保護等多個方面，需要多級政府以及多個政府部門通力合作才能夠實現。為了確保在地區開發過程中順利實現自我發展能力培育，需要成立一個有權威性的專門組織管理機構，賦予其強大的行政決策權和獨立的財政權，負責協調實施。比如，美國羅斯福政府為了開發田納西河流域，成立了直屬于聯邦政府的田納西河流域管理局，負責對該流域經濟活動進行規劃和調控；20世紀60年代，為了開發西部和南部地區，先后成立了地區再開發署、經濟開發署、阿巴拉契亞區域委員會以及其他的州際區域開發委員會等管理機構。巴西政府在20世紀80年代初為了開發落后的東北部、中西部、南部和亞馬遜河流域，在這四個區域分別設立了開發管理署，專門負責區域內的經濟開發和建設管理工作。第二次世界大戰后的日本為了加速北海道地區的發展，在總理府內專門設立了“北海道開發廳”。

（三）加強基礎設施建設，提供基礎保障

通過大規模公共基礎設施建設提高生產和生活環境質量，是各個國家通過區域開發培育落后地區的自我發展能力的共同經驗。交通運輸設施的改善，不僅可以降低原材料和產品的運輸成本，促進產業集聚，還有利于推動生產要素流動，優化要素配置。同時，其他生產性基礎設施和生活性基礎設施的建設，都能夠改善地區發展條件，促進地區自我發展能力的形成。

比如美國為了突破西部地區的交通運輸瓶頸，在開發過程中投入大量資金培育了鐵路網、公路網、信息網絡和水利樞紐工程。20世紀50年代以后，日本在北海道的開發過程中，在基礎設施建設領域投入大量資金，包括治山治水、道路港灣、住宅和城市街道、下水道及環境衛生建設、林業和水產業的基礎設施建設等。巴西政府耗費巨資修建橫穿東西的亞馬遜公路，建成了以新首都為中心，連接各州主要城市的公路網等，這些措施有力地促進了落后地區的經濟發展。

（四）注重環境保護和生態建設，提供環境保障

在落后地區的開發過程中，“先污染，后治理”或“先開發，再環保”的環境保護理念，“有水快流”和“竭澤而漁”的資源開發思路都不利于這些地區自我發展能力的形成。一些地區對資源的掠奪式開采對資源和生存環境造成了很大破壞，導致森林資源和環境植被大規模消失，開發結果往往事與愿違。巴西在對亞馬遜河流域的開發過程中，大規模砍伐森林，導致水土流失，河流泛濫，引發了嚴重的生態問題，致使亞馬遜森林以每年5%的速度從地球上消失，教訓十分深刻。又比如，美國西部開發初期，曾出現過嚴重的掠奪式開發問題，草原過牧、森林過伐、土地濫用、洪水泛濫、水質污染，造成生態環境嚴重破壞。生態化境的日益惡化不僅無益于地區自我發展能力的形成，也嚴重制約了這一地區經濟社會的可持續發展。為此，美國政府先后制訂了《泰勒放牧法》、《土壤保護和國內配額法》等多部法律，規定開礦必須復田、農牧業開發必須防止水土流失、砍伐森林必須扶植幼林、開辦企業保護水源等為治理水土流失，聯邦政府先后建設了科羅拉多水系工程、阿肯色河的麥米倫克爾水利工程、湯比格比水利工程和田納西河流域治理工程，以此改善落后地區的生態環境。

（五）實施傾斜性財政金融政策，提供資金保障

為了確保落后地區在開發過程中有充足的資金支持，各個國家都會采取積極有效的財政金融政策，通過多個渠道籌措資金投向落后地區。一是規范的中央財政轉移支付制度。加大中央財政在落后地區基礎設施、勞動力培訓和科技教育等領域的財政投入。二是稅收優惠。比如美國的東北部和五大湖地區的征稅高于南部、西部和山地諸州等經濟落后地區。為激勵資本向西部地區流動，聯邦政府擴大州和地方政府的稅收豁免權。三是政府采購。通過政府購買扶持落后地區企業的發展。四是靈活的金融政策。如經美國聯邦政府批準，西部地區的建設項目可向社會發行債券并由州政府擔保；給企業長期低息貸款；允許部分企業向社會發行股票；對效益好的中小企業提供進出口信貸等。

（六）大力發展教育科技事業，提供智力保障

“科學技術是第一生產力”。教育科技事業的發展有助于落后地區的自我發展能力培育。美國和前蘇聯對落后地區的開發，都是通過發展教育科技事業提升地區自我發展能力的典型例子。美國在西部地區開發的各個階段都很重視科技發展，在早期為推動農業發展，對農業科技投入大量資金；在工業化和信息化階段，更加注重科技研發。同時向基礎教育、職業教育和高等教育等各層次的教育領域投入巨額資金，以提升勞動者基本素質和工作技能。前蘇聯在西伯利亞地區開發過程中，投入巨資建設了“科學城”，為這一地區的大規模開發提供了智力支持。

（七）調動地方政府與民間力量積極性，提供動力保障

一個地區自我發展能力的培育過程，就是通過各種措施激發區域內部潛能，并實現自我發展的過程。在這一過程中，外源性力量固然重要，但最為重要和關鍵的一點是區域內部行為主體是否具有發展的沖動和實現發展的能力。美國、日本和巴西等國家都在落后地區開發過程中，依靠調動地方政府和民間力量積極性來實現地區發展和自我發展能力培育，并且獲得了豐富的成功經驗。比如，美國在西部地區開發過程中，在貸款擔保和投資等方面對中小企業發展實施傾斜性扶持政策，有效激發了經濟發展活力，充分挖掘了地區發展的內部潛能。巴西政府鼓勵企業到落后地區投資開發，并針對亞馬遜自由貿易區制度相關優惠政策吸引外商投資。

另外，各國在推動落后地區發展的過程中，不僅注重調動企業的參與積極性，還十分注意調動地方各級組織的積極性。比如，美國在開發西部的過程中，除了聯邦政府采取了大規模的財政補貼和轉移支付政策外，州、縣等地方政府具有相當大的自主權。日本進行北海道開發時，將行政管理人員的配備、權力的分配和經費的支配權等下放到地方政府，充分調動了地方政府參與地區發展的積極性。

（八）促進區域產業結構優化升級

通過調整區域產業結構，實現產業結構優化升級，是提高區域資源聚集能力和利用能力的重要途徑之一。美國、日本等國家在落后地區的開發過程中，之所以能夠在短時期內獲得開發效果，實現這些地區自我發展能力的迅速提升，一條重要原因就是實施了能夠促進區域產業結構轉型升級的產業政策，推動了區域產業結構優化升級。20世紀30年代初，美國政府通過頒布農業產業結構調整相關法案，對玉米、小麥等六種品實行價格補貼，這一措施加快了西部和南部的農業現代化步伐。而在第一次世界大戰和第二次世界大戰期間，美國實施了軍工產業發展政策，軍工企業得到了快速發展。在冷戰后期和冷戰結束后，美國政府積極引導國防和軍事工業向民用工業轉換，有效促進了裝備制造業和生產性服務業的長足發展。在最近幾十年，美國政府實施推動高新科技產業的產業政策，推動工業化和信息化進程。

另外，日本在北海道地區的開發過程中，制定了工業重新布局計劃，促進制造業從經濟發達的“三灣一海”地帶向北海道等邊緣地區擴散，具體通過“據點開發”、建設“定居圈”和“技術集成城市”等措施，推動地方工業及其相關產業飛速發展。

三、對我國西部地區自我發展能力培育的啟示

隨著西部大開發戰略的不斷推進，我國西部地區的發展重點已從以生態恢復重建和基礎設施建設為主要內容的奠定基礎階段，進入到“以增強自我發展能力為主線”的加速發展階段。在此新形勢下，研究美國、前蘇聯、日本和巴西等國關于通過區域開發推動落后地區自我發展能力培育的經驗與教訓，我國西部地區自我發展能力的培育與提升富有啟迪意義。

（一）建立健全利于西部地區自我發展能力形成的法律體系

我國西部地區的自我發展能力培育也是一個巨大的系統工程，想要通過對西部地區的開發實現自我發展，同樣需要為開發實踐活動提供有效的法律保障。一是盡快出臺《西部開發促進法》，為西部大開發戰略的順利推進提供基本的法律保障。二是將支持西部地區發展的投資、金融、稅收、土地等優惠政策以法律形式確定下來，實現西部地區發展長期政策的法制化和制度化。三是完善促進區合作、援助的法律法規，以及環境保護和生態建設立法。通過法律規范，增強西部地區的資金吸引力和人才吸引力，促進西部地區投資增加，人才流入，進而增強西部地區的自我發展能力。

（二）促進基本公共服務均等化

我國西部地區幅員遼闊，經濟社會發展相對落后，基礎設施欠賬較多，在自我發展能力的培育過程中首先要解決的就是基礎設施建設。因此，在我國西部地區的自我發展能力培育構成中，不僅要加強交通、通訊、能源等生產性基礎設施，以改善落后地區的投資環境，而且還要推動教育、衛生、文化等基礎設施的建設，提高生活環境質量，吸引高素質人才流入區域內部，以支持地區自我發展能力培育。中央政府應該盡快制定全國性基本公共服務均等化發展規劃，進一步明確基本民生性公共服務、公共事業性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務的覆蓋范圍、形成標準、投入重點和發展步驟，提高西部地區地方政府推進基本公共服務的積極性。推進西部地區資源稅改革和生態補償機制，對資源和生態資本給予更多的稅收政策傾斜，增加西部地區的財政收入。完善中央對地方轉移支付制度，加大對西部地區的轉移支付力度。

西部地區通過培養市場主體，擴大稅基，改革稅收征管辦法，提高稅收總額，增強地方財政自給能力。建立多元的基本公共服務供給機制，在堅持以政府為主體的基礎上，創造條件和環境，引入市場機制，逐步形成由多元社會主體參與的基本公共服務供給機制。完善省以下財政轉移支付制度，重點明確地、縣財政支出管理責任，通過建立財政支出考核機制，強化地、縣政府在基本公共服務方面的支出責任。科學合理地建立縣、鄉基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務的能力。

東部發達地區在不斷加強對西部地區進行經濟和技術援助的同時，在進一步加強在義務教育、基本醫療等基礎性公共服務領域建設的對口支援的同時，建立起一種長效幫扶機制，逐步改善西部地區基本公共服務狀況。

（三）注重環境保護和生態建設

良好的生態環境條件是培育地區自我發展能力的必要前提。我國西部地區的生態環境同樣十分脆弱，因而需要在自我發展能力培育過程中，采取必要的合理措施，形成有效的環境保護和生態建設機制。針對目前在西部地區的生態補償實踐中，存在補償目標難實現、責任主體不明確、受償主體錯位和補償范圍不到位等問題，通過建立生態補償法律制度、成立生態補償負責機構、加大項目補償力度、積極探尋多元化的補償方式等途徑，逐步健全西部地區生態補償機制。

（四）轉變國家對西部地區的支持與援助方式

國家和東中部地區在適度加大對西部地區的支持與援助力度的同時，應盡快轉變支持與援助的方式和著力點，實現支援方式由“輸血式”向“造血式”轉變，支援著力點由基礎設施建設與生態環境保護向區域自我發展能力培育上轉移。在政策制定與資金分配上，不僅要關注西部地區資源開發型項目和特色優勢產業的本土化發展，也要在延長產業鏈條、培育相關配套產業以及發展生產性服務業等方面加大支持力度，以此增強西部地區企業的競爭力和關聯度。加大對西部地區的基礎教育和科技創新的支持，加強人才培訓和智力資本支援，以此加快西部地區人力資本積累。

（五）不斷增加西部地區人力資本存量

我國西部地區教育科技事業落后，人口的文化技術素質偏低，已經成為制約西部地區自我發展能力形成的重要因素之一。因此，在新時期西部地區的開發過程中，我們應該借鑒美國和前蘇聯依靠教育科技事業發展促進落后地區自我發展能力培育的成功經驗，采取措施推動西部地區教育科技事業發展。

一方面，積極培育和完善西部區域創新體系。從主體培育、平臺搭建和環境營造三個方面培育西部區域創新體系，積極培育西部地區產業創新極。積極搭建科技成果轉化和孵化平臺、知識創新協作同盟與研究資源共享平臺、產學研合作平臺等區域創新平臺，為區域創新活動提供統一載體。加強區域交通基礎設施網絡、通訊信息網絡、城市網絡及科研網絡建設，營造良好的區域創新外部環境，為區域創新體系建設提供物質載體。

另一方面，開發與提升西部地區勞動力素質。在國家西部大開發戰略背景下，激發經濟發展的內生動力，實現由區域自我發展驅動的內生型增長，就需要從加強基礎教育建設，強化對產業工人的職業技術培訓，優化生活環境吸引或留住高層次人才，改善醫療衛生條件提高人口基本素質，關注女性、殘疾青年或老年勞動者等弱勢群體的特殊職業技能培訓等五個方面，開發和提升西部地區勞動力素質，擴大人力資本存量。

（六）充分激發西部地區發展的內在活力

雖然我國西部地區的自我發展能力培育仍處于依靠中央政府大規模援助階段，但是援助效果的好與差，以及西部地區自我發展能力的最終能否形成都依賴于西部地區地方政府和企業參與積極性的高低。因此，在西部地區自我發展能力的培育過程中，國家應該在提供財政與投資支持的同時，注重發揮地方政府、企業等經濟主體的能動性，以優惠政策激發內部活力，引導資金、人才、技術流向西部落后地區，使之充分發揮效能，把大開發建立在主要依靠西部自身發奮圖強、開拓進取的基礎之上。值得強調的是，通過解放思想、創造公平公正的法律環境和統一有序的市場環境、提高高質量的金融支持與政務服務等途徑，大力發展非公有制經濟，激發地區經濟發展內在活力。

（七）構建西部地區現代產業體系

在我國西部地區，雖然不乏成都、重慶、西安等工業經濟中心，它們具有較高的產業發展水平和產業結構優化程度，具有較高的創新開發能力、要素集聚能力和資源利用能力，通過擴散效應有效帶動了經濟腹地的發展，但是西部地區大多數城市的產業結構是資源型，發展粗放，對環境的破壞性極大，不具可持續性，不利于區域自我發展能力的形成。因此，在西部大開發過程中，應該依托區域比較優勢，充分發展現代農業、特色旅游業、資源深加工等特色優勢產業。與此同時，積極培育區域競爭優勢，依托西安、成都、重慶等中心城市，大力發展電子信息，光機電一體化、現代化生物醫藥和航空航天技術等高新技術產業，搶占產業鏈條高端。通過區域產業結構的優化升級，推動西部地區自我發展能力培育。

首先，打破地域分工格局培育現代產業體系。按照信息化和新型工業化的發展要求，依據西部地區要素資源的比較優勢，以現有區域產業體系為依托，以培育西部地區完整產業鏈條、增強區域經濟內循環為目的，形成結構優化、發展集聚、關聯性強的現代產業體系。在關中平原、成都平原及廣西、新疆等傳統農區，大力發展特色農業、生態農業和觀光農業，提高農產品附加值。提高資源稟賦型產品深加工程度，在延長產業鏈條的同時，占據產業鏈條高端，增加資源型產品的附加值。依托成渝經濟區、關中-天水經濟區及北部灣經濟區等重點區域內的工業基礎，改造提升傳統產業，大力發展裝備制造、電子信息、化工、航空航天等地區專業化部門，積極培育以高端制造業、生物醫藥、環保節能、新能源、新能源汽車、新材料、新一代信息技術產業等高科技產業為核心的西部戰略性新興產業體系。在改造和提升傳統服務業的技術水平、業態和服務方式的同時，發展知識型的現代服務業，尤其要發展物流、電子商務、中介等生產性服務業。

其次，進一步推動區域產業結構優化升級。西部地區應該在國家產業政策的支持下，依托資源要素稟賦和工業發展基礎，著力提升產業結構的合理化和高度化，提高產品的科技含量和附加值，真正形成造血機制和自我發展能力，形成傳統優勢產業、戰略性新興產業和現代服務業協調發展的新格局。

最后，積極承接產業轉移。西部地區承接東部發達地區的產業轉移，本質上是西部比較優勢與東部地區優質的生產要素相結合的過程，有助于提升的要素集聚能力和利用能力，實現資源的合理配置，推動西部地區的資源優勢向產業優勢和經濟優勢轉化。在這一過程中，西部地區不僅要為承接產業轉移打造硬條件和軟環境，也要立足本地資源與區位優勢，根據不同主體功能區的定位，遵循產業結構演進規律，有選擇地進行產業承接。另外，在承接產業轉移的同時，西部地區應該注重特色優勢產業的培育。一方面，推動“土生土長型”特色優勢產業發展，增強產業發展本土化，充分挖掘地區比較優勢；另一方面，推動原有特色優勢產業和新進入產業相互融合，適時推動區域主導產業合理轉換。通過增加生產環節，延長產業鏈條，提高產業的附加值，降低企業生產成本，增加產品利潤的區內留存，提高區域的資本積累能力。

四、結語

國外落后地區自我發展能力培育的成功經驗，對我國西部地區的自我發展能力培育具有極強的借鑒意義；它們所得到的失敗教訓，對我國西部地區的自我發展能力培育也具有極強的警示作用。我國西部地區的自我發展能力培育，既有落后地區培育區域自我發展能力的一般性，同時也有西部地區培育區域自我發展能力的特殊性。因此，在我國西部地區自我發展能力的培育過程中，既要積極借鑒國外的先進經驗，加快培育與提升進程，也要認真吸取它們的失敗教訓，在積極探索新的自我發展能力培育途徑的同時，盡量避免那些在西部地區的特殊環境下容易產生的決策失誤。

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