日本北海道開發對云南省實施橋頭堡戰略的啟示

李 雯

（云南省科學技術發展研究院，云南 昆明 650051）

1 日本北海道開發的概況

北海道為日本諸島中的第二大島，是日本的一級行政區，由北海道島和附近的利尻島、禮文島、奧尻島等小島組成，面積約8.3萬 km2，人口近600萬人；北海道還是日本主要糧食基地之一，物產資源豐富，也是日本觀光旅游的勝地。

1.1 北海道的開發史

歷史上，北海道地區歷經2個階段的開發：第一階段是明治維新時期，明治政府的維新政策啟動了國內資本主義改革。1869年明治政府派遣北海道開拓使，創建扎幌府治，開荒墾殖，引入移民，建設工廠，發展農牧，使落后蠻荒的北海道地區正式進入了日本政府的政策視野；第二階段則是第二次世界大戰后，日本戰敗，百廢待興，北海道地區富含資源卻未盡開發，因此北海道大開發再次被日本中央政府所重視。1950年，日本政府制定了第一個區域性開發法律《北海道開發法》，該法明確規定“為國民經濟的復興與解決人口問題，國家將對北海道的土地、水面、山林、礦物、電力以及其他資源進行綜合開發”[1]。由此，日本政府先后于1950年在東京成立北海道開發廳，1951年在扎幌成立了北海道開發局，1956年在扎幌成立了北海道開發公庫，并實施六期開發計劃[2]。

1.2 北海道開發的成效

1.2.1 農業方面

經過半個世紀的開發，北海道地區已經成為日本重要的工農業基地，北海道有耕地面積約116萬 hm2，占日本全國的四分之一。2008年北海道地區僅農業產出總額為1兆251億日元，占全國12%，小麥、大豆、馬鈴薯、甜菜、南瓜、甜玉米等作物產量位居全國第一。

1.2.2 工業方面

北海道礦藏極其豐富，經過幾十年有序開發，工業發展取得顯著成就，目前北海道地區煤炭儲量與產量均占全國一半以上。其制造業以食品加工為主，木材加工、造紙、鋼鐵工業均較為發達。

1.2.3 交通方面

北海道業已形成完善陸海空立體交通體系，有6307 km國道(其中高速公路450 km)和近8萬 km市町村道，并建設了15 個大小機場和43個港口[3]。

1.2.4 第三產業方面

北海道開發過程中，按計劃對三大產業實行分階段發展，在其工農業得以長足發展基礎上，北海道第三產業發展最為迅猛，如旅游業成為北海道地區經濟的支柱產業，這與北海道開發中環境生態保護良好有著莫大的關系；

1.2.5 與社會經濟綜合發展方面。

社會經濟綜合發展顯著，人口持續增長，已近600萬人；人均收入超2萬美元以上，居民生活較為富裕，人均農業收入水平遠超日本其他地區。

1.3 北海道開發過程中呈現的特點和問題

1.3.1 北海道地區綜合開發的特點

第一，北海道地區開發始終處于政府主導下，具有較強的計劃性。在體制方面，中央設立北海道廳，地方設立北海道開發局；整個開發計劃基于《北海道開發法》，依法編制和實施六次綜合規劃，使得開發計劃有序有步驟開展；

第二，富饒的自然物產和區位優勢提供了開發基本條件。北海道北部山區成為遮蔽寒流的天然屏障，富含豐富礦業資源；南部平原地區適合糧食作物種植，環島海域富有漁業資源，海岸線坦直，形成眾多天然良港；

第三，財政和資金支持。二戰后日本政府將對北海道開發預算納入國家公共財政預算，進行統管，單獨列支。國家財政上對北海道的基礎設施建設進行大力支持，通過傾斜性財政補助，有力促進了北海道鐵路、公路、橋梁、港口及機場等交通體系的建設。

第四，成立政策性金融機構，帶動民間資金，拓寬投資渠道。如在1956年日本政府即成立了北海道東北開發公庫，與北海道綜合開發規劃保持聯動，提供資金支持，同時引導民間資金參與投資，形成靈活多樣的投融資機制。1999年，在原北海道東北開發公庫基礎上，成立北海道政策投資銀行，繼續推動北海道新階段的開發建設。

1.3.2 存在的問題。

第一，北海道開發缺乏自主增長性，過于依賴政府主導下的投資經濟。北海道自明治時期設立北海道開拓使起，經過二戰后的六次綜合開發規劃，基本是在日本中央政府主導下進行的。從經濟結構上看，北海道的經濟是典型的公共依存型經濟。政府的公共支出是北海道經濟的重要支柱。1996年北海道政府公共支出占北海道總支出的27.4%，遠遠超過18%的全國平均水平；其中中央政府的公共支出占8%，地方政府支出占19.3%，遠遠高于4.4%和13.4%的同期全國平均水平。[4]

第二，城鎮布局和人口分布不均衡。北海道占地約為日本國土面積五分之一強，但其人口不足東京一半，約180萬人口集中于省會扎幌，其他城市規模較小，距離過疏，無法形成城市經濟帶，發展規模經濟。

第三，面臨經濟結構轉型的挑戰。由于北海道特殊的地理位置和豐富自然資源，北海道的農林業、漁業等第一產業較為發達，以旅游業為主的第三產業更是北海道經濟的主要支柱。然而，隨著環境保護日益嚴苛，加上人力成本上升，北海道原有的制造業，諸如煤炭生產、石化、鋼鐵以及建筑業卻日益萎縮，競爭力下降明顯，北海道地區的制造業茲待轉型。

2 橋頭堡戰略的實施及重要意義

2.1 橋頭堡戰略的起因

云南省地處祖國西南邊陲，是中華文化圈和東南亞文化圈交匯之處，陸地上與東盟及南亞大陸17個國家山水相鄰。2009年7月，胡錦濤同志考察云南時，從調整完善我國對外開放總體戰略格局的高度，提出了“使云南成為我國面向西南開放的重要橋頭堡”的要求。2011年5月6日，國務院正式批準并出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，這標志著國家對橋頭堡建設的部署進入了全面實施階段。

2.2 橋頭堡戰略的內涵

橋頭堡戰略是國家在新形勢下，指導沿邊省份（自治區）對內對外開放總體思路和規劃，區別于過往各省份（自治區）制訂的區域性的社會發展計劃，明顯帶有戰略性、全局性和長期性。2011年3月，十一屆全國人大四次會議正式將“把云南建成面向西南開放的重要橋頭堡”納入到《國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》之中，正式將橋頭堡戰略上升為國家戰略。橋頭堡戰略實施具體是發揮好云南省的區位優勢，統籌對內對外開放，一方面強化與國內其他省區的橫向經濟聯系，積極吸引省外資金、人才、技術，主動承接東部產業群轉移；另一方面，深化對外開放的力度，拓寬對外交流和貿易往來，積極引入外資，發展特色產業基地，積極引導省內企業“走出去”，建設泛亞陸路大通道，對外實現互利共贏，帶動起西南區域經濟一體化，使云南省真正建設成為面向大西南開發的橋頭堡。

2.3 實施橋頭堡戰略的影響和意義

橋頭堡戰略的實施有利于促進云南省經濟社會的快速發展。橋頭堡戰略實施兩年來，對云南省的發展產生了巨大的推動和促進作用，特別是對邊境民族聚居的貧困地區加快發展帶來強勁動力。例如提速國際大通道建設，實現中緬、中越、中老泰、中緬印等跨國公路的國內段高等級公路；沿邊開放升級，區域經濟合作進一步深入。如國家一級口岸增加至16個，口岸基礎設施變化顯著，通關更為便利；2013年在昆明召開的首屆中國-南亞博覽會暨第21屆中國昆明進出口商品交易會（以下簡稱“南博會”），則最為真切反映了橋頭堡戰略實施以來區域經濟交流的豐碩成果。南博會期間，共有數十個國家及其政要參與盛會，僅昆明市共簽訂招商引資項目85項，其中，外資項目11個，投資總額27.13億美元，擬利用外資10.6億美元；內資項目74個，投資總額1299.8億元人民幣，擬引進內資1293億人民幣[5]。總之，橋頭堡戰略實施是云南省新時期發展的千載難逢的歷史機遇，對云南具有劃時代的意義。

3 北海道開發對云南省實施橋頭堡戰略的啟示

北海道開發啟始于19世紀60年代，歷經日本政府主導下兩次大規模開發，一個多世紀以來，取得巨大的成就，社會經濟水平全面進步令世人贊譽頗多。雖然北海道是典型島嶼性區域，發展階段又主要集中在二次大戰后世界經濟大發展、大融合期，與新時期云南省實施橋頭堡戰略存在時間、空間及經濟社會等諸多方面的較大差異，但作為欠發達地區開發的楷模，其開發經驗值得借鑒和學習。

3.1 建設橋頭堡戰略實施規范性機制，保障橋頭堡戰略目標落地

在《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》中提出了云南加快建設橋頭堡十六大戰略目標，并提出十年中長期規劃，確立了橋頭堡戰略實施的宏觀路徑和方向。然而，實施過程中卻缺乏統一引導機制，如省內一些地區關注地方利益，打著橋頭堡旗號，重復建設，盲目、違規上項目的現象增多等。因此，學習北海道開發的經驗，“拿來主義”因地制宜，有選擇采納一些有利于建設橋頭堡的經驗成果，形成橋頭堡戰略實施的規范性機制。

首先是通過立法，建設法治社會，保障橋頭堡建設進程。目前橋頭堡戰略僅僅是政策或國家戰略，過于抽象和理論化，缺乏具體操作性。因此，有必要基于橋頭堡戰略的理論體系，由云南省立法機構頒布實施橋頭堡戰略的地方法規，通過法的規范性、權威性、保障性，具體指導橋頭堡建設工作，使橋頭堡戰略實施的各項具體工作能夠有法可依、有法可循，從而為橋頭堡建設中各方利益提供法律支持和保障，促進橋頭堡戰略實施的順利進行。

其次，橋頭堡建設應設立專門管理機構。參照日本政府成立北海道開發廳和北海道開發局等專門機構建設經驗，可在云南省、市政府體系內組建橋頭堡建設管理機構，統一協調和管理各地區橋頭堡建設有關的事務，如規劃步驟、具體任務分解、建設項目審核備案、地區利益沖突的協調、戰略目標的進度核查以及違規操作的修正和獎懲等，在全省范圍形成橋頭堡戰略實施的協作，有利于提高建設效率，避免無效建設，將建設橋頭堡納入有序的軌道中來。

其三，橋頭堡戰略實施應按步驟，有計劃，量力而行。北海道開發歷經六次規劃，規定每次開發的具體完成目標，逐步實施，一環接一環，有步驟、有計劃的完成。而橋頭堡戰略的十年規劃和十六大戰略目標自提出后，具體到每個建設環節上尚有待細化和探索，如分解到各地市（州）的具體任務以及建設中需要根據實際進行調整等等細節性問題，并無具體推敲。所以，橋頭堡戰略具體實施環節應在總體戰略規劃下，因地制宜，一切從實際出發，實事求是地落實具體建設中每一項舉措，既不能操之過急，也不能空喊口號不做實事，必須在完成一個具體目標后，再繼續推進下一步目標的實現，環環銜接，方能保證橋頭堡戰略的順利實施。

3.2 嚴格的環境保護是實現橋頭堡戰略的生態屏障

時之今日，北海道已經成為日本乃至全世界的旅游勝地，同時北海道旅游業也成長為北海道主要經濟支柱。北海道之所以發展出強大的旅游業，原因主要與開發過程中注重對當地生態環境的保護分不開。回顧北海道開發初期，的確存在為了追求眼前經濟利益，而犧牲了環境保護。針對這種狀況，日本政府意識到環境問題的嚴重性，于是很快糾正了這一情形，在1978年頒布了《環境影響評價制度》，開發過程中嚴格執行環境影響評價，使北海道現代化進程中最大限度的保護生態環境，同時還制定和實施了一系列《北海道自然公園保護條例》、《自然環境保護條例》等一系列地方環境法規，從而形成北海道環境保護的制度長城。

橋頭堡戰略目標之一就是將云南建設成我國重要的生態多樣性寶庫和西南生態安全屏障。在橋頭堡戰略實施過程中保護好生態環境既是目標也是手段。首先應嚴格貫徹節能減排，低碳經濟發展模式。淘汰落后生產力，扶植和推動環保型企業發展，大力發展循環經濟，穩步改善生態環境。其次，對大型水電、交通項目上馬前要嚴密論證，開通聽證程序，廣納民意，杜絕為單純追求經濟利益而犧牲生態環境的粗暴做法。其三，建設生態文明。推進綠色產品生產基地建設，加快發展生態產業、環保產業和生態服務業，建設資源節約型、環境友好型社會[6]。

3.3 轉變經濟結構，促進產業升級，實現可持續發展

從北海道經濟結構分析來看，其農林業和漁業為主的第一產業和旅游業為主的第三產業占據了主要地位，而為北海道現代化奠定基礎的第二產業卻日益衰退，這說明經濟結構調整不以人的意志為轉移。如今，北海道新時期發展計劃中，就提出了發展新型制造業、生態農產品加工業等創新思路，為解決傳統的制造業危機指明了方向。

新時期云南社會經濟發展中，經濟結構不合理的深層次矛盾不斷突顯，原有的經濟發展模式已然不符合橋頭堡戰略實施的要求，因此主動轉換經濟結構，促進產業升級，實現可持續發展為實施橋頭堡戰略的必然選擇。

從宏觀角度來看，橋頭堡戰略的實施需要解放思想，轉變經濟發展思路，促進產業結構升級。如果遵循過去粗放的經濟發展思路，則無法保證橋頭堡戰略目標的實現。因此，要解放思想，主動轉換發展思路，以更加開放的政策為導向，推動行政管理、基建、金融、投資等領域政策的深入改革和開放，逐步擺脫簡單依靠城市化發展帶動投資，以土地財政推動工程建設的老思路。要著眼于建立以社會經濟持續、平穩、健康、全面發展為目標，扎實發展實體經濟為基礎，鼓勵農業現代化、新型工業化，積極引導第三產業蓬勃發展的工作思路。同時，做大做強已有的特色產業優勢，如煙草、旅游、有色金屬、化工等。

在微觀角度上，培養具備國際市場競爭力的企業群體。云南省社會經濟發展水平較為落后的原因很多，但本省企業群體不夠強大絕對是一個重要因素。具體政策方面應加大落實對中小企業的扶植力度，如破除壟斷，培育市場機制、取消不合理收費，減少行政審批、保障融資，引導民間資本投資、關停并轉落后企業，大力促進企業科技創新等。真正讓云南省中小企業群體發展起來，加上大型國有企業，合力破局，形成具有國際市場競爭力的滇系企業。

雖然北海道開發的經驗很多方面值得借鑒和學習，但客觀上與云南省實施橋頭堡戰略又存在較大的差別。在學習北海道開發經驗基礎上，再進行摸索和創新，逐步走出一條適合云南省發展和強大的道路，才是能否成功實施橋頭堡戰略的關鍵所在。