中國特色社會組織管理的多元互動網絡探析*

姚華平

(武漢輕工大學 馬克思主義學院，湖北 武漢430079)

社會組織作為進行社會管理和提供公共服務的制度安排或為實現公共利益或群體利益所組成的行動集團，一方面，有利于彌補政府失靈和市場失靈，提高社會管理的效率和公共產品的供給能力;另一方面，有利于滿足人們多樣化的利益需求，維護社會穩定，促進社會和諧。改革開放30多年來，社會組織的發展始終伴隨著我國體制改革的推行而不斷變化。無論是改革開放初的市場經濟體制改革，還是伴隨市場經濟體制改革而出現的政治體制改革，擬或是在新時期提出的社會體制改革，其過程同樣也是我國社會組織管理變遷的歷程。在我國進入和諧社會建設時期，社會組織的管理越來越受到新形勢下社會轉型的挑戰，對我國和諧社會建設和社會體制改革具有重要的意義。

從我國公民社會的實踐來看，我國社會組織管理過程，實際上是一個政府主導下國家與社會互動的過程，是一個政府主動還權于社會的過程。社會組織在社會管理中的主客體雙重地位，決定了在社會組織管理中，既要發揮黨的領導和政府的主導作用，又要發揮社會組織的自治功能，加強自律機制建設，還要發揮公眾的監督功能。社會組織的管理是一個集黨的領導、政府規制、組織自律和公眾監督四位一體的多元互動網絡。

一、黨的領導:從垂直到嵌入

馬克思主義認為，社會主義社會的社會管理必須體現無產階級專政的本質，而無產階級專政的本質則體現為堅持黨的領導和堅持人民民主。改革開放前，我們在實踐中扭曲了馬克思主義關于國家與社會的關系，“由此就產生了對國家以及一切同國家有關的事物的盲目崇拜”，形成了社會管理國家化的管理體制，導致了政黨、國家和社會一體化的格局。實踐證明，這種黨、國家與社會不分的體制已經不適應現代化的要求。要改革這種體制，就要把高度集中的權力分散。分權絕對不是要消弱或放棄黨的領導，而是“要使黨的領導的政治邏輯從高度集權轉向制度建設、即從制度上保證黨的領導”。列寧在領導俄國社會建設的過程中曾指出，不僅在革命時期要堅持黨的領導，在革命勝利以后的社會建設時期更要堅持黨的領導。這為我們在社會組織管理過程中堅持黨的領導提供了理論指導。1989 年的政治風波證明，社會組織脫離黨的領導，必然會失去正確的發展方向，給黨、國家和社會帶來巨大的損失。

如何堅持黨的領導，成為社會組織管理的關鍵問題，需要重新定位黨在社會組織發展過程中的功能，處理好黨的領導和社會組織自治之間的關系。遵循黨的執政規律，使黨從社會的包辦者向社會的發育者轉變，從外在于社會向嵌入社會轉變，從垂直領導向嵌入式領導轉變。

嵌入式領導是指“黨員嵌入或加入到群眾管理或服務組織，并且已經深入群眾組成了集體行動單元，與群眾形成了橫向、平等、網狀式管理服務的黨建工作新方式，它是從科層式架構到扁平式組織，從權威式統治到參與式領導，從垂直式管理到嵌入式服務的黨建變遷過程，是黨建工作方式的根本性轉變”。這些分散在社會組織中的黨員和黨的基層組織，既是黨的基層細胞，也是黨聯系社會的觸角，一方面，它們是黨的政策的宣傳者和執行者，是凝聚社會、動員社會、整合社會的政治核心;另一方面，它們是基層民意的代表，是反映社會成員愿望、要求和呼聲的利益代表者。在嵌入式領導之下，黨組織、黨員和社會組織、組織成員之間的關系發生了很大的變化。首先，黨員不再是居高臨下的統治者，而是和組織成員地位平等的參與者，是社會組織中的一員。其次，黨組織與社會組織不再處于分離的狀態，而是融為一體。通過在社會組織中成立黨組織或發展黨員的做法，把原來處于分離狀態的兩個組織融合在一起，從原來外在于社會的“行政性組織”變為內嵌于社會的服務性組織，形成你中有我，我中有你的局面，讓基層黨組織建設和社會組織建設相輔相成，相得益彰。再次，黨組織領導社會組織的方式不再是權威模式下的發號施令，而是參與式的行動示范。黨是社會建設的參與者和服務者，通過發揮黨員的先鋒模范作用，來影響社會組織的成員，輻射黨的功能，實現黨的領導。最后，黨對社會組織領導的組織架構，不再是科層式的垂直結構，而是扁平式的橫向網絡。在這個橫向網絡中，必須發揮民主的原則，社會組織相對于黨組織具有自主性，自愿服從黨的領導，黨組織不再凌駕于社會組織之上。

可見，嵌入式領導包括兩種形式:一是黨組織的嵌入，即在符合條件的社會組織中建立黨組織，通過組織嵌入的方式來實現黨的工作的全覆蓋;二是黨組織成員的嵌入，即通過發揮社會組織中既有黨員的示范作用，來實現黨的工作的滲透。所以，要全面理解黨的嵌入式領導，不能以在社會組織中成立黨組織作為唯一手段，關鍵是黨的工作的全覆蓋，關鍵是在多大程度上實現了對社會組織的影響力和滲透力，實現了整合社會，鞏固執政基礎的目標。

二、政府規制:從管制到服務

馬克思主義經典作家認為，國家具有階級統治和社會管理的職能，在資產階級社會中，一切社會管理職能都是為階級統治職能服務，都附屬于國家政治職能;到了共產主義社會，國家和階級消失，將由代表廣大人民利益的“自由人的聯合體”來承擔管理的職能，社會管理權力最終回歸社會。這一思想對我們現階段轉變政府職能，構建“公共服務型政府”有著重要的啟示。

政府職能轉變的過程實際上是一個權力和功能回歸的過程。從權力回歸的角度看，原來集中在政府手中的權力通過政企分開、政事分開、政社分開回到市場組織和社會組織手中;從功能回歸的角度看，原來由政府獨攬的事務在權力回歸的引導下，逐步由政府組織、市場組織和社會組織來共同承擔。政府則在這個轉變過程中由“劃槳”轉向“掌舵”。因此，在社會組織的管理過程中，政府更多的應扮演宏觀制度的供給者，而不是微觀領域的干預者。

對社會組織的規制，是指政府依據一定的法律法規對社會組織的活動進行引導和規范。從我國公民社會的實踐來看，社會組織已經作為一個重要的部分嵌入到我們的社會生活。但是，社會組織在各方面都還顯得不是很成熟，對它進行相應的規制，成為政府部門所必須面對的問題。目前，政府對社會組織的管理管制色彩較濃，主要體現在:首先，目前法律法規多側重于政府如何對社會組織進行監管，對社會組織的獨立地位和合法權益的保障重視不夠，缺乏相應的規范。立法指導思想的偏差直接導致了政府的短期、偏離法律軌道的非理性的監管行為。1990 年和1997 年對社會團體的兩次清理整頓就是最典型的例子。其次，管理登記門檻高，制約了社會組織的發展。自由結社是憲法賦予每個公民的權利，但是政府從行政管理的角度出發，對社會組織的成立設置了種種門檻，不僅在注冊人數和資金方面嚴格控制，對特定人群成立社會組織也有嚴格限制，有的地方還實行計劃指標制，從數量上控制社會組織的發展。再次，社會組織管理的主觀隨意性較強，政府干預較多，這也是“人治”和“管制”的一個重要體現。雙重管理體制賦予業務主管單位很大的自由裁量權，在審批過程中，其主觀意圖對社會組織能否通過審核有決定性影響。登記機關要求社會組織實行重大活動審批制度，有些業務主管單位還介入社會組織的日常活動，按照行政命令的方式組織和安排社會組織的活動，導致了社會組織缺乏應有的獨立性和主動性。

長期以來，這種社會整合過度、控制過強的局面，極大地壓制了社會組織的獨立性，也嚴重遏制了其發展活力，嚴重影響了社會組織的發展。政府對社會組織的管制是全能型政府行為邏輯的體現。政府把不屬于自己范圍的事情，全部包攬下來，“劃槳”與“掌舵”不分，導致政府管理效率低下。正如，社會管理大師彼得·德魯克在《不連續的時代》中指出:“任何想要把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實干的做法也意味著干蠢事。”

從管制到服務，是公共服務型政府構建的要求，它標志著政府治理理念的轉變。政府的職能就是制定完善的“比賽規則”，當好公正無私的“裁判”。政府要站在公共治理的角度，把社會組織看成合作治理的伙伴，給予資金上的支持和政策上的引導。在社會組織建設和管理中，政府的職責體現在兩個方面:一是從微觀干預轉向宏觀指導。政府通過制定完善的制度規范，引導和約束社會組織的發展。政府不再是社會組織微觀活動領域的干預者，而是宏觀政策的制定者。二是通過積極財政政策培育和扶持社會組織的發展。對于符合減、免稅的社會組織，政府要給予政策的優惠，并適時加大優惠幅度，通過政府購買公共服務的方式鼓勵、支持社會組織競爭，引導社會組織良性發展。

三、組織自律:從無序到有序

志愿機制失靈，在很大程度上與我們在社會組織的管理過程中，偏重政府監管而忽視組織自身建設有關。按照馬克思主義的內外因關系原理，政府監管只是外部條件，組織自身建設才是決定其良性發展的內部決定性因素。加強社會組織的自律機制建設，確保社會組織參與的正當性，以建立一個高效的、普遍的、可持續的社會組織供給體系，是防止社會組織失范，保證社會組織有序發展的關鍵。自律是一種自我約束機制，是社會組織能力建設的重要內容，能夠幫助提高社會組織的公信力。在很多情況下，社會組織的自律比政府和外界的他律更為有效。“建立社會組織的自律機制，就是在法律法規的規范下，建立社會組織自我約束、自我控制的保障體制，形成自我管理、自我發展、自我約束的可持續發展態勢。”

按照自律機制的不同層次，我們可以把它分為三個方面:一是建立社會組織內部自律機制。組織內部自律就是通過完善社會組織的內部治理結構，建立健全內部規章制度，來約束組織成員的行為，防止組織權力的濫用和組織成員行為的失當。二是建立社會組織行業自律機制。行業自律就是某一領域的社會組織聯合制定本領域共同遵守的行為和道德標準及實施監督和約束的制度和方法，從而形成同類性質的社會組織共同的價值標準和行為規范。三是建立社會組織專業自律機制。專業自律就是通過建立民間專業的監督組織，來對整個社會組織進行監督，這些組織的主要工作就是監督社會組織的活動，通過輿論、評估等手段敦促社會組織遵守法律規范和相關規則。專業自律的優勢在于自律的專業化和常態化，可以說是社會組織他律或互律的一種形式，但從整個社會組織的角度講，通過組織規范組織，也是一種更廣泛意義上的自律。

社會組織自律機制建設是社會組織實現自主管理和自我發展的必要條件。通過建立自律機制，有利于實現社會組織的自我管理、自我監督，可以緩解社會組織管理資源匱乏的局面，降低政府的管理成本。政府可以把對社會組織的一些管理性事務交給行業組織和專業組織來實行，從社會組織的微觀管理領域退出，更多地轉向宏觀管理，實現管理觀念轉變，職能轉變，賦予社會組織自主性，更多地發揮自律機制在社會組織管理中的規范作用。我們期待，在政府和社會組織的共同努力下，自律機制將成為規范社會組織發展的重要制度安排。

四、公眾監督:從邊緣到常態

馬克思主義認為，人民擁有對社會管理者的監督權，社會管理必須置于公眾的監督之下，才能實現有效的管理。公眾監督是民主政治發展的必然要求。由于我國公民社會發育還不完全，政府規制機制、社會組織自律機制還沒有完全建立起來，社會組織的失范現象時有發生，主要表現為非營利組織的營利化、非政府組織的行政化、合法組織的非法化等。社會組織的失范，需要政府加強宏觀制度建設，也需要社會組織加強內部管理和能力建設，更需要來自公眾的外部監督。然而，在社會組織的管理過程中，我們過分強調政府的責任，而忽視了公眾的監督，公眾監督社會組織的自覺性和主動性不高，處于邊緣化狀態。對社會組織的監督，成為一個現實的問題擺在我們面前。

公眾監督的邊緣化，一方面表現為監督意識的缺乏，另一方面表現為監督行為的非持續性。公眾監督，公民意識的培育是關鍵，公民只有意識到自己作為公民應承擔的義務，才會在監督中發揮主動性。公民意識是公眾監督的先決條件，公民意識的強弱影響著監督的廣度和深度，決定著對社會組織的制約程度。公民監督行為的非持續性是公眾監督無序化的直接后果。由于制度不健全和組織化程度不高，公眾監督呈現無序化的特點，這種無序化導致監督不能長久地持續下去，“孤軍奮戰”式的監督方式，嚴重影響了公眾監督的效能。

在我國，影響公眾監督的因素主要有以下幾點:

首先，社會組織數量龐大，類型復雜多樣，分布的領域廣泛，水平參差不齊，給公眾的監督帶來一定的難度。其次，社會組織和公眾之間信息不對稱。在我國，社會組織“封閉式”的運作方式，讓社會組織相對公眾來說成為監督的“黑箱”，信息的不對稱直接影響了公眾監督的效能。再次，缺乏監督的制度參考和組織化渠道。制度參考是公眾在監督社會組織時所依據的標準即什么行為屬于失范，除了一些典型的外在表現外，很多社會組織的失范行為具有隱蔽性，普通公眾如不具備專業的知識是無法察覺的。同時，也沒有一個明確的制度指南提示公眾，符合哪些條件就屬于違規，公眾畢竟不是專業的會計師、工程師、審計師，對社會組織的監督很難實現。作為個體的公民，一般只能采取舉報、上訪或向媒體曝光等方式來對社會組織進行監督，無法形成組織優勢。勢單力薄，監督效率低下，這是目前公眾監督乏力的重要原因之一。最后，監督結果的“外部性”，也就是我們常說的“集體行動的困境”。監督的結果是公共產品，具有“外部性”，由全社會成員共享，而監督的成本卻由公民個人或少部分人承擔。這樣，一部分人的“搭便車”行為就降低了公眾監督的積極性，面對紛繁復雜的社會組織，公眾難以形成集體行動的合力。所以，要提高公民的民主意識和責任意識，讓公民自覺監督成為規范社會組織發展的重要力量。

公眾監督的常態化，要求作為監督主體的公眾，要主動監督，作為監督客體的社會組織，要主動接受監督，讓公眾監督成為規約社會組織發展的常規力量。從監督的邊緣化走向常態化，需要制度的創新。首先，要建立社會組織和公眾的信息溝通機制。信息溝通是解決公眾和社會組織信息不對稱的主要渠道。要通過建立社會組織信息披露制度，把社會組織的基本信息以客觀、公開、透明的方式公布于眾，讓公眾接近社會組織，了解社會組織，才能更好地監督社會組織。其次，要建立組織績效的社會評估機制，在評估中引入政府之外的社會專業評估力量來參與，保證評估結果的客觀性、專業性和公正性，改善社會組織的決策制定和經營狀況，提高社會組織運作效率和社會公信力。最后，要建立重大項目的社會參與機制，引入社會專業人士參與項目的實施，包括項目的論證、資金的使用、項目的驗收、效益的評估等，避免重大項目的決策失誤和防止不規范行為，最大化避免社會組織“公益腐敗”、背離法律、濫用資源等現象的發生。

我國社會組織的產生背景和獨特的演化路徑，決定了它具有與西方社會組織不同的特性:與政府具有很強的互補關系，較弱的分權性，其生存空間一般為政府主動出讓或默許的領域;與政府、企業之間界限模糊，帶有政府色彩或營利傾向;受政府干預較多，自治性較弱;黨和政府在社會組織的發展中具有很強的導向作用。正是這些特性，決定了我國社會組織的管理不能照搬西方經驗，必須走一條具有中國特色之路。

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