新制度主義理論視角下的中國現代大學變革研究*

陳剛華，齊 穎

(華中師范大學 公共管理學院 外國語學院，湖北 武漢430079)

大學制度是大學管理與運行的規則體系。現代大學制度，指的是大學這種社會機構為了擔負起社會分工所賦予的人才培養的社會使命而表現出來的較為穩定的規范，這種規范的作用在于引導有關各方的行為，實現預期的組織目的。［1］目前，“現代大學制度”的提法在學術界尚有一定的爭議。比如，一種觀點認為:伴隨著我國高等教育規模的飛速發展，建設一個什么樣的學校和怎么建設的問題開始引起人們的關注，而這有賴于現代大學制度的確立;另一種觀點認為:現代大學制度是我們從現代企業制度移植過來的，在國外并沒有對應的詞句，因此概念不確切［2］。

一、現代大學制度的特點

縱觀現代大學制度的演進歷程，學術自由與大學自治始終成為貫穿整個制度建構的全部過程。“學術自由”主要起到調節大學組織內部關系的作用，它是構建大學制度過程中的內在制度。而“大學自治”則主要是抵御來自大學外部的壓力，它是構建現代大學制度過程中的外在制度。任何國家大學制度的建構都是由這兩種制度組成，內在的制度成為外在制度的基礎，如果缺少了內在的制度，那么外在的制度將無法進行有效的運行。進一步來講，如果內在制度完全缺失的話，那么外在制度的建立將無法提升大學的自主性。所以，我國建立現代大學制度的當務之急就是要培育以學術自由精神為核心的內在制度。

現代的大學制度主要是圍繞兩個主要的問題來進行的:一是高度社會化的大學組織如何與社會保持好平衡關系;二是在大學與社會關系日益復雜化的今天，大學自身如何保持持續、有效、健康的發展。從大學的基本制度內涵來看，現代大學是把學術自由、大學自治以及與社會各方面之間的關系視為自身發展的核心。以遵守和體現學術自治、學術自由以及學術責任等作為基本原則，涵蓋了大學與政府、大學與社會、大學與大學之間所有的關系準則，體現出了大學所特有的精神特質和大學自身活動的行為規則。大學作為一個具有獨立行為的法人實體，它包含了自我發展、自我約束等各項基本的運行機制等內容，這些內容很好的體現在了現代大學的根本制度、一般制度和具體的各項制度之中。但是現代大學制度又包含著兩個似乎對立的方面:一方面在要求大學具有更高的自主性的同時，另一方面又要求大學承擔更多的社會責任。總體而言，建構現代大學的制度的核心就是要處理好大學與社會兩者之間的關系，在加大大學自身的自主性與社會干預兩者間找到一條均衡發展的道路，這才是現代大學制度建立的關鍵所在。

1.學術自由

學術性是大學最本質的特性。衡量一所大學的辦學能力，主要是看它學術水平的高低。教授治學，就是指要強化教授在學校治學中的作用，從根本上認識到教授才是一所大學學術水平的靈魂。具體來說就是要強化大學的學術權威，營造一種寬松自由的學術環境;提高學術水平，保證大學學術性的本質能夠得到充分的保障。我們深知，學術性是對大學認知最根本的視角，而學術批判則是學術發展最根本的保證，只有通過學術思維的不斷碰撞，才能產生出更多更新的學術成果。因此，“學術自治、教授治校”已成為大學不變的制度內涵。以前我們對于以上兩點，由于受到政治因素的影響，不能夠有正確的認識。“學術自由”簡化為調節大學組織內部關系的作用，而“大學自治”的功能只限于為了防止外界對于大學的干擾。現今，我們深刻地認識到“學術自治與教授治校”是處理大學與社會之間關系應該遵循的最根本的原則。只有保證了大學自治，才可能為大學創造一個自由的空間，所以，大學自治是學術自由的最根本的前提條件，是大學一以貫之的傳統理念。［3］再者，寬容的社會氛圍是學術自由實現的重要條件，寬容作為一種社會心理氛圍對學術活動具有特別重要的意義。因為學術活動是探索未知真理，故常常處于已知與未知的邊界上，每一個真理的求得都是在千百次失敗的基礎上達成的。因此，若沒有社會對失敗的寬容，學者勇于開拓的創新精神便會窒息，從而影響學術的自由正常發展。

2.大學自治

大學自治作為高等教育體制的基本制度，其內涵是大學作為一個獨立性質的法人團體，它有權獨立自主地治理學校，自主地處理學校內部的一切相關事務，也能夠自主地選擇與外部交流的方式。其最本質的核心是學校可以自主地配置自己所擁有的資源，為社會提供高質量的教育服務，作為大學生存與發展最本質的根本。現代大學的一個最大的共同特征就是它不以營利為目的，非營利性大學是現代大學的基本特質。而這里所談到的非營利性，并不是大學作為一個組織它不能夠存在利潤，而是指大學作為一個非營利性的機構，它所得到的利潤，不能以任何的名義或實質性的方式歸組織所有人所有。換句話說，也就是大學所得到的利潤是不能以任何的名義來進行分配給組織的所有人私有，而只能用到大學發展的相關活動中去。

然而，現代意義上的大學自治的涵義也絕不僅限于此，它要求大學走出“象牙塔”。首先，現代大學需要根據社會經濟的發展，自主地設置專業、課程，提高教學質量，將學生視為自己的顧客和合作者，尊重學生的選擇，為學生提供有效的高等教育服務;其次，現代大學還需要自主地選擇學術方向、研究重點;再次，現代大學還可以將原創知識轉化為適用知識，如專利技術，提供給社會。當然，這些都需要在大學自主的情況下，而不能由政府強加來實現。［1］PP77-78

3.教授治校

教授治校就是充分調動和發揮教授在教學、學術研究和管理中的積極性，真正使教授在學校的教學和科學研究中起到主導性的作用，在學校的管理中，也要積極向教授授權，使他們能夠真正融入到整個學校的管理中來，使他們產生一種真正的主人翁認同意識。簡單而言，教授治校的本質是要在依法治校的基礎上，學術內行對大學進行民主管理的一種制度形式。這一制度形式最為關鍵的是如何恰當地劃分學術權利和行政權利。

隨著現代科學技術的不斷發展，大學的學科門類更加的專業化和復雜化，業外人士對于大學的管理越來越不現實，特別是當涉及到教師的聘用、考核以及學術成果的鑒定時，這些本質就是如何建構大學學術評價制度的問題，這也是大學管理的關鍵。于是象教授評議會、學術委員會這樣的機構就成為了大學內部管理的一種重要的組成部分。凡是有關學校教育教學方面的重大事項，如專業設置、招生計劃、培養方案、教師聘任、業績考核、職稱評審、課題立項、學位授予、獎項評定、工資報酬，等等，均由教授會及其專門機構研究確定，報校長批準。大學要真正做到，崇尚學術自由、倡導獨立思考的學術氛圍，保護自由的思想，積極鼓勵學術批評，能夠尊重和包容不同學術流派和學者。校長不能干涉教授的學術自由，打擊持不同聲音的學術觀點，更不能因學術觀點之不同而解雇教授。

4.以人為本

現代大學教育制度首先要求以人為本。在學習中首先要以學生為本，重視學生的個性發展，同時也要為學生的全面發展及未來發展建立起科學的教學體系;在教學科研中，要以教師為本，各部門要積極配合，從根本上樹立為教師服務的意識，各項優惠政策也要向教師傾斜。并且在分配制度上也要實行按崗位分配、按任務分配、按業績分配、按貢獻分配的新型激勵機制。通過校務公開、程序公正、決策公開化、干部監督化的民主管理機制，完善法人治理結構，規范法人的權責，將行政管理與學術治理有機協調。只有這樣才能使學校真正留得住人才，人才也才會充分發揮自己的能效，使教與學共同成長，促進大學向更高層次發展。

二、我國大學制度的“行政化”

我國大學“行政化”現象及其伴生的各種危害，都是我國教育行政管理體制存在嚴重缺陷的外化與集中體現。大學“去行政化”之所以成為當前全國兩會代表委員熱議的焦點，一些深知現行高等教育弊病但又極力希望維持大學校長行政級別的知名人士，之所以成為了網民“眾矢之的”，絕不是因為我們的現行高等教育體制機制無比優越。恰恰相反，正因為大學“行政化”已經暴露出許多弊端和“缺陷”，才釀成了當代中國大學教育的落后和被動挨罵局面。［6］就目前我國大學權力結構來看，基本上是遵循行政權力為主導的模式。《高等教育法》明確規定:國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。不難看出，這一規定已從法律上確立了行政權力在大學中的合法性。然而，大學學術權力遭到不斷弱化，但行政權力卻得到不斷的加強的局面，從根本上來講是有悖于“學術獨立”的科學精神本質。從一定范疇上來看，雖然行政權力和學術權力有著各自的存在合理性和缺陷，但就目前我國現行的管理權力的運行狀況分析，強化大學運行的學術權力，遵循大學作為學術組織的本質特性，仍是建立我國現代大學一般制度的核心問題。［5］我國高校之所以行政化嚴重的原因是由當初辦大學的根本目的所決定的。最初建立大學的目的就是要讓高校為社會服務，而學術的自由性就從根本上被弱化。要實現大學為社會服務的初衷，最簡單便捷的方式就是高校的行政化，于是就有了《高等教育法》中所規定的，將高校的設置、招生、教學、人才培養、學位授予等權力統統都賦予給了政府或者教育行政部門。

以下具體來分析中國高等教育統得過多過死的原因。大致可以從以下三個方面來進行:

首先，在宏觀層面上。由于高度集中的計劃經濟體制，政府對于高等教育管理主要表現為，集舉辦、投資、管理和辦學為一體，滲透在整個高等教育的每個環節。政府把教育資源按計劃分配給大學，大學按政府的計劃培養學生，再按政府計劃把學生分配到社會各個部門。政府用計劃經濟的辦學理念，自上而下地作決策，管理著高校，學校沒有自主辦學的權力和獨立作決策的權力。由于對大學統得過多過死，長期包辦，大學缺乏和喪失了自主辦學的活力和動力，形成了“千校一面”的局面。

其次，在中觀層面上。由于各大學分別隸屬于不同的行政機構，他們只和自己所直接隸屬的行政部門發生人事與教育關系。不同隸屬關系的大學之間，很少發生關系，他們各自行成不同的封閉割裂的小社會。各種類別的大學之間也很少進行正常的學術交流活動，甚至大學與社會之間也基本處于一種脫節的狀態，沒有廣泛的接觸與交流。

再次，在微觀層面上。大學的行政組織具有非常明顯的等級制度特性，它的內部呈現出非常強烈的科層制的特點。這種組織特性，在計劃經濟時代曾經起到過非常積極的作用。但是，隨著市場經濟和全球化的不斷發展，這樣的行政結構卻大大阻礙了現代大學的管理與運行。例如，從大學權力階層方面來看，除了大學應有的一般行政科層組織以外，大學本身也具有了不同的行政級別，比如，部級、副部級、廳級等等。從編制結構方面來看，大學參照政府及社會機構的建構方式和功能特性來設置自身的機構，從而形成了“大而全”和“小而全”的小社會，呈現出典型的具有中國特色的“單位”特征。原華中師范大學資深教授章開沅認為:官僚化帶來的問題包括，等級觀念很強，貧富差距擴大。位置高的不僅待遇高，很多資源好處都往高處匯集。特別是層次低一點的學校，申請項目資金非常難。因為官本位，出現很多非學術因素，不僅是年輕人，年長者、教授也達不到公平。有些教授有錢有勢，拉到幾個項目就揮金如土;有些教授在孤獨清貧的狀態下掙扎。［4］

我們不容置否，高校行政化，長久以來也確實為我國的高等教育的發展、人才培養做出過巨大的貢獻。但是今天，卻成為了高等教育進一步發展的重要制約因素。雖然政府對于高等教育的管理一直以來是我國的一種傳統，但正是由于這種政事不分、責權相背、封閉僵化的方式，既增加了政府管理的難度也不利于大學本身的良性發展。因此，到了1993 年中國政府就頒發了《中國教育改革和發展綱要》，其中明確的提出了:要“逐步建立政府宏觀管理，學校面向社會依法自主辦學的體制”;“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”。然而，要建立真正意義上的現代大學制度，就是要明確大學的承辦者、管理者、辦學者之間的權力和責任關系。

三、新制度主義視角下的現代大學制度改革

從制度變遷的角度，運用治理理論的分析框架，從現代大學制度的宏觀層面提出了構設變革大學與政府、大學與社會、大學與市場的和諧關系，建立新型的良性互動、有機協調、有效制衡的大學治理模式。［7］本論文試圖從制度的一般含義和新制度經濟學中的制度分析入手，來分析制度、大學制度和現代大學制度的內涵，在分析現代大學的根本特性的基礎上，對現代大學制度進行分層次界定和分析，探討現代大學制度根本制度、具體制度、一般制度等三個層次及其相互關系。并試圖提出建構我國現代大學制度三個層次的基本思路。

1.中國現代大學制度要解決的幾個關系

現代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。建立現代大學制度就是要全面理解和把握大學作為法人實體和辦學主體所應具有的權力和責任，處理好幾種關系。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》教育改革與制度創新戰略專題組組長、中國教育學會常務副會長談松華2010 年3 月2 日在教育部發布會上表示，建立現代大學制度首先要處理好大學和政府的關系，提出了要實行政校分開、管辦分離這一原則。因為現代大學制度是建立在依法確定政府和大學關系這個前提之下，實行政校分開、管辦分離這樣一個原則。這個原則是處理大學和政府關系的一個基本原則，也是在這個原則下來確保大學辦學自主權。

2.中國現代大學制度的核心——“去行政化”

要使中國的大學真正做到“去行政化”，增強其活力，關鍵就在于要改革政府包攬一切的辦學體制，建立現代大學制度。現代大學制度安排的主要框架是，政府出資，校長治校，教授治教(學)，職員治事;其基本特征是大學自治、學術自由、學術本位。大學“去行政化”改革不是在大學取消行政管理，而是要加強科學管理，更好地服務大學發展。章開沅教授認為，現在的大學變成了一座圍墻，這圍墻就是一個體制。這體制很可怕，也很奇怪，過去學校是清水衙門，現在不完全是了。好一點的高校，特別是985、211，就是航母艦隊。體制是座金字塔，爬到塔尖就有享不盡的福。但那也是少數人在享福，青年教職工被壓榨，用各種東西來管制他們，逼他們出成果。目前大學的體制需要改變。比如官本位，現在叫“去行政化”，這講法不太科學，大學不能沒有行政。嚴格來講是去官僚化，那樣比較準確。行政不是取消，是要加強，提升層次、科學管理，這是我們的軟肋。［4］

大學“行政化”現象具體體現在大學和政府的關系以及大學內部學術權力和行政權力的關系兩個方面。“去行政化”需要政府和大學兩個方面共同努力。政校分開，首先就是要劃清政府與高校各自的邊界與權責。政府的責任是向高校進行資金支持，而大學的責任是培養合格的人才。政府的責任在于根據經濟與社會的發展需要，制定出高等教育長遠的戰略與規劃;為高校的發展籌集相應的辦學資金，通過適當的方式分配給大學，并及時監督資金的使用情況。同時，政府還應該應用經濟手段，推進教育公平。然而政府不能直接使用行政命令對學校進行管理，而只需要做好宏觀調控與組織協調工作，學校具體的事務，由學校自行處理，徹底廢除政府與學校之間的行政隸屬關系，把公立學校從教育行政部門的下屬組織關系中解放出來。可是，要使大學的去行政化能夠成功，大學從教育行政部門的下屬關系中得予解脫，僅僅依靠教育部門的努力是沒有辦法能夠完成的，還必須將大學自治作為國家政府體制改革的一部分，共同配套來進行，必須以法律的形式將學術與行政的關系界定清楚。［8］

政府對大學的過度影響使大學不斷地失去自主權。但隨著歷史的發展，政府與大學之間的依賴關系與促進關系都在加強，已有越來越多的政府朝著與大學合作的方向發展，各國政府對大學的職能都表現出有限的趨同，政府對大學自治權的限制也趨于適度，其對大學的控制由直接干預轉變為宏觀管理與間接干預。［9］目前，在學校與政府的關系方面，政府對大學的管理正在從微觀向宏觀、從直接向間接、從過程管理向目標管理轉變的重要時期，大學制度設計必須認真把握這一新的特點。

四、建設有中國特色的現代大學制度

現代大學制度的建立針對我國現行的高等教育體制改革中存在的根本問題，認為現代大學制度的主旨是:舉辦者與辦學者分離，大學應面向社會，獨立依法辦學——主要是要解決好“大學與政府的關系”、“大學與大學間的關系”、“大學自身的管理問題”。［10］

現代大學制度體系在處理政府與大學的關系應重視三方面問題:一方面是限定政府權力，即通過立法或簡政放權的途徑實行對政府權力的限制;另一方面是改革政府的管理方式，建立新的管理運行機制，如采用依法管理方式而不是直接采用簡單的行政命令方式對高等學校進行管理。最后是建立以中央與地方兩極管理、以地方為主的管理體制。［12］在現代大學制度的構建中，必須使政府的職能在相應的法律框架中由權力控制型向有限責任型轉變。具體而言，現代大學制度中政府角色應嚴格定位于:首先，政府不是所有大學的舉辦者，而只是公立大學的舉辦者;其次，政府只是所有大學的管理者;最后，政府不是大學的辦學者，對公立大學不是，對社會力量舉辦的大學也不是。［11］解決大學自身發展定位問題和大學本身如何持續、有效、健康發展問題，則成為了我國現代大學具體制度建構的首要問題。大學具體制度建立應主要涵蓋大學法人制度、組織制度、人事制度、教育和研究制度、學科制度、學術保障制度等的建立與實施，與學校的發展戰略的制定與實施有著密切的聯系。［5］P43學術性和市場性已成為現代大學制度建設的兩個基本視角。其中，學術性是大學固有的，市場性是在近代產生的。因此，我國現代大學制度的創新應沿著這兩個方向思考。當前需要積極探索的具體問題是:有效的學術管理機制、合理的雙梯階發展途徑、充分的橫向組織機構、新型的大學中間層次、適當的分類特色變化。［2］P55

然而，今日之大學，正在成為引領社會經濟轉型最為重要的一部分，也正是大學發揮其能量之最好時期。同時，高等教育也正處于這么一個充滿挑戰的時代，大學的發展思維應該有一個重大的轉變。第一，要確立大學經營管理的思維;第二，需要在做好了教學、科研的基礎上，主要是做好大學的第三項“社會服務”職能。隨著社會的發展，高等教育業已成為政治與經濟發展不可或缺的組成部分，同時，高等教育也日益從社會的邊緣走向了社會經濟、政治、科技和文化的中心，高等教育與社會的邊界也日趨模糊。教育主動適應經濟的發展應是大學發展的第一選擇，大學只有主動為社會服務，才能使自己得到更加美好的生存與發展。

目前，我國現代大學制度探討的最核心的問題就是在現有的社會條件下，解決好大學的自身發展與社會功能性之間即相互依賴又永恒矛盾沖突的關系。尋求通過價值妥協實現雙方的價值共贏，既要維護大學自身發展的內在邏輯，無需無條件地迎合外部的需求或強制性的干預;又可以在社會發展的過程中，吸收自身發展所需的營養，使自身的發展能夠得于茁壯成長，不斷保持自身發展的活力和生機。

［1］楊望成，熊志翔. 現代大學制度的基本特征［J］.佛山科學技術學院學報(社會科學版).2004，(1):77.

［2］馬陸亭.現代大學制度的創新方向［M］. 國家教育行政學院學報.2004，(3):55.

［3］焦賀麗，楊德廣.我國現代大學制度構建過程中存在的問題反思- - 從西方大學制度的演進過程來看［J］.無錫商業職業技術學院學報.2009，(2):71 -72.

［4］朱柳笛，羅婷. 章開沅:請辭資深教授是“自我革命”［J］.新京報，2014 年3 月29 日.

［5］宋旭紅.我國現代大學制度建構的三個層次［J］.遼寧教育研究.2004，(10):43.

［6］文明.我國大學“行政化”的三大成因［J］.學習月刊，2010，(10):37.

［7］何勇平.從統治到治理:走向現代大學制度之路［A］.高等教育國際論壇博士生分論壇論文集［C］.珠海，2004，11.

［8］郭文婧.高校去行政化解鈴還須系鈴人［J］.學習月刊，2010(9).

［9］李應招.論現代大學制度的建構［D］. 湖南師范大學碩士學位論文，2007 年5 月:44.

［10］袁貴仁.建立現代大學制度推進高等教育改革［J］.中國高等教育，2000(3).

［11］申素平.論我國高等教育體制改革中政府角色的轉變［J］.高教探索，2000(4).

［12］張俊宗.我國現代大學制度的構建［M］. 北京:中國社會科學出版社，2004:272 -274.