非政府組織在公共外交中的作用

王 蕾

（華東師范大學政治學系，上海，200062）

進入新世紀，國際舞臺風云多變，各國之間的聯系日益加強，進而公共外交被推向國際社會的前臺，公共外交的浪潮開始席卷各國。公共外交的各個行為主體用不同的方式闡述本國的國情，以及由此相對應的政策，為外國政府和民眾答題解疑，同時在國際交流中了解對方的有關觀點。公共外交的行為主體包括政府、各類非政府組織、民間社會團體和廣大公眾等多個層面，①①http://www.docin.com/p-1470886其中，非政府組織在公共外交中所發揮的作用是不可忽視的。非政府組織是政府外交的有益補充者，是一國對外援助的重要渠道，是塑造國家形象的必要主體，是傳播價值觀念的主要載體，更是制定國際規范的關鍵力量。

一、政府外交的有益補充者

各國政府由于自身存在的政治性、官方性等特點，故在開展外交的過程當中不可避免會出現各種摩擦和沖突。非政府組織剛好可以利用本身的民間性、非營利性等特點成為政府外交的有益補充者。呂曉莉在《中國非政府組織的國際化路徑研究》一文中提到：“非政府組織可以憑借其靈活性、專業性特征，在特定領域推動政府間非正式對話，在雙邊、多邊外交中發揮橋梁、紐帶作用。”這方面典型的案例就是達沃斯論壇了。該論壇現已成為國際上頗有影響力的非官方經濟會議，為各國的公共外交提供了難得的機遇和平臺。不僅增進了經濟界同行之間的相互了解，而且讓各國政府進一步認識到彼此的經濟發展現狀，架起了溝通的橋梁。創造了讓世界聚焦舉辦國、讓更多人熟悉舉辦國的契機。

另一方面，NGOs還具有在敏感領域搭建平臺、促進相互了解及為發展國家間關系發揮獨特功效的作用。盡管當今是全球化時代，但主權國家依舊是國際活動的主要行為體。因此國家利益依舊是主權國家追求的最主要目標，這就導致各國之間不可避免存在著摩擦和敏感地帶。而非政府組織就在敏感地帶發揮著調節和溝通的作用。在一些政府不便于出面的問題上，非政府組織可以建立敏感話題的民間對話以及為沖突的各方提供調停，從而發揮其第二軌道外交的作用。西方國家就充分利用了非政府組織的這一作用。在國際事務的處理上，西方國家往往以非政府組織作為處理棘手事務的橋梁，來增加自身政策的彈性或給予政府一些緩沖的空間。例如，加拿大政府就充分利用非政府組織在國際社會上的作用，通過它們組織參加談判協議或游說他國政府和民間社會，來提升加拿大在國際社會上的形象。另外，英國的非政府組織也常常扮演著外交家的角色，不定時的對歐盟成員國的民眾進行宣傳和游說，從而促使歐盟成員國的民眾去影響自己國家政府的政策制定與實施，進而促使歐盟的相關政策和活動朝著有利于英國的方向發展。

非政府組織成為政府外交的有益補充者還體現在其可以進一步具體、清晰地闡明本國政府的外交理念、對外各種活動的內容與意義。將政府的對外作為融入到非政府組織自身的研究當中。我國政府也可以借此通過非政府組織向世界各國詮釋自身的外交思想和理念，使他國的民間團體、非政府組織以及民眾熟悉我國的外交政策，讓世界各國的主要群體更加全面、清晰的認識中國。

二、對外援助的重要渠道

在全球化時代，世界各國彼此之間的聯系越來越緊密，我們在考慮國內問題的同時也需要考慮國外以及其他國家的問題。伴隨著自身經濟實力的增強以及綜合國力的提升，國家社會必然要求我國承擔更多的國際社會責任。而其中一項重要的責任就是對其他弱小國家和發生緊急情況的國家進行援助。但是對他國援助絕不意味著簡單地給錢，相反通過非政府組織援助遠比政府和企業直接去做更具有意義和效果。盡管現在對外援助主體多種多樣，政府更在很大程度上承擔起援助活動的主要項目和資金的充足性，但非政府組織的外援活動卻因其非政治性、靈活性以及更細節性而受到更多援助國的重視和歡迎，因此成為對外援助的重要渠道。非政府組織因為沒有政府這一層背景，因而沒有政治色彩，純粹是出于人道主義動機，相應地也就是純粹的民間行為，運作方式會遠離政治束縛，從而避免了非議與干預。更為重要的是，非政府組織運作效率快捷高效，能夠真正地幫助到那些需要幫助的個人和群體。

中國扶貧基金會早在2004年就提出了“向國際化發展”的戰略。此后，基金會曾先后參與了印尼海嘯救災、美國卡特琳娜颶風、巴基斯坦地震以及海地地震等災害的救濟工作。2009年10月，基金會在蘇丹完成實地調查，打算在蘇丹建起13個婦幼保健醫院，目前第一所醫院蘇中阿布歐舍友誼醫院已于2011年2月竣工。中國扶貧基金會專門成立了國際發展部，在蘇丹之后還計劃進入埃塞俄比亞、乍得及肯尼亞等其他非洲國家。截至2011年6月，基金會累計投入6088萬元用于國際援助項目，收益地區廣泛分布在亞洲、非洲和美洲，項目效果贏得了極高的評價，也體現了中國對外援助方式開始發生改變。

三、塑造國家形象的必要主體

國家形象，作為一種直接的主觀印象，實際上構成了外國民眾對于該國一切活動的心理預設。良好的國家形象往往使人更愿意用理解包容的方式去接納該國政府及其民眾的思想和行為。因此，良好的國家形象塑造是一國的重要任務。但是，國家形象的塑造是一項需要從中央到地方、從政府到民間全方面參與的系統工程。其主體不僅包括政府，還應包括各類企業、非政府組織、民間團體和民眾等。從傳播效果來看，非政府組織塑造的國家形象展示出獨特的魅力，成為塑造國家形象的必要主體。非政府組織通過環境治理、扶貧、教育及衛生保障等對外援助活動，在幫助別人的同時，也提升了國家形象。日本非政府組織在塑造本國形象方面堪稱典范。

日本的非政府組織設立無償援助資金合作項目，專門向戰后重建地區提供資金支持。該項目配合日本官方開發援助項目（ODA）政策，結合聯合國緊急人道援助和戰后重建等活動，深入在落后國家或動蕩地區開展難民救助、環境重建、衛生保障和可持續發展等工作，從進而間接幫助日本樹立了“和平、民主、親善”的國家形象，贏得了國際社會的尊重。

四、傳播價值觀念的主要載體

當今世界正處于復雜而深刻的變化之中，經濟呈現出全球化、區域化發展的態度，政治正逐步走向民主化方向，文化相互借鑒、相互吸取。各國之間相互聯系，彼此之間形成不可分割的整體。以價值觀為重要內容的軟實力傳播正成為當今世界的重要的國際現象。軟實力傳播的載體涉及各個方面，諸如媒體尤其是大眾傳媒、宗教組織、慈善組織、教育機構以及包括政府間國際組織和非政府組織在內的各種國際組織等等。這些載體都通過自身的優勢向世界各國推行本國豐富多彩的文化和價值觀念。在公共外交中，政府歷來被認為是權威和價值觀念的主導者、灌輸者和塑造者，公眾則扮演著被動接收的角色。然而，非政府組織在公共外交中卻打破了這一角色扮演，轉向塑造角色的層次。這一方面的作用，劉貞曄教授在《非政府組織及其傳統外交效應》一文中說的很清楚。他說到“在許多非政府組織所擅長的議題領域，非政府組織也能夠成為價值觀念的倡導者，也具有某種形式的權威，也致力于將其價值觀念、權威傳播和施加于其他行為體”。非政府組織參與各種領域的全球治理活動有助于將本國的價值觀念傳遞給其他國家，增強本國公共外交的國際社會基礎。

非政府組織傳播本國價值觀念的例子不勝枚舉，美國的一些基金會組織在傳播美國價值觀念事務上更是身先士卒。例如，上世紀七十年代后期以來，美國福特基金會、亞洲基金會等非政府組織長期在中國開展交流項目、培訓項目和治理項目，內容涵蓋了法學教育交流、司法改革、法官培訓、村民選舉制度、環境與發展項目、土地和森林資源保護、清潔能源、教育資助和反貧困項目、醫療衛生項目、傳染病防治項目、社區發展等幾乎所有的國內政治經濟和社會文化發展治理領域。這些在華治理項目的開展，涉及到了美國關于市場機制、司法理念、民主選舉制度以及公共治理等一系列主流價值理念。顯然，這些治理項目的成功實施及其所取得的成效非常有助于項目接受方對其中所包含的美國主流價值理念的正面評價、認可乃至認同。

五、國際規范制定的關鍵力量

在國際社會無政府狀態下，需要制定一些行為規范來約束行為主體的行為，才能使國與國之間和諧相處、世界更加有秩序。盡管當今世界國際法和規范的主要制定者和實施者仍是主權國家，但非政府組織也逐漸參與到其中，并漸漸成為不可忽視的重要力量。無論是國際法的塑造還是國際規范的形成，非政府組織都發揮著越來越重要的作用。尤其是在生態環保領域，非政府組織正是通過自身的努力通過了一個又一個有利于環境保護的國際法規。例如，綠色和平組織就成功推動了禁止捕鯨和有毒廢棄物貿易規范的生成。在安全領域，非政府組織聯盟就和國際禁雷運動網絡推動了全面禁雷公約和禁止集束炸彈規范的誕生。在人權領域，大赦國際也促使了禁止酷刑規范的面世。這樣的例子不勝枚舉，總之非政府組織在推動國際規范生成的方面發揮著不可替代的作用，推動著國際社會朝著良性的方向發展。

非政府組織還可以為企業開路，協同母國跨國公司回報社會、感恩社會，發揚自身的社會責任感。企業在利用當地資源的同時，還應回報當地社會的群眾和社區，從而有利于與當地政府進一步深化發展。而非政府組織由于更加專業化和正規化，可以發揮橋梁的作用，更方便參與到企業與當地政府的溝通活動中，同時企業與非政府組織合作可以大大降低企業成本。另外，非政府組織還可以長時間且深入地植根于對象國，實現潛移默化的功效。由此可見非政府組織在公共外交中的作用是不容忽視的，對本國從政府外交的宏觀方面到價值觀念傳播的微觀方面都發揮著重要作用。

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