我國大氣污染防治法若干問題探析

雷麗平

（西安工業大學 人文學院，陜西 西安710032）

2013年秋冬季，中國北方大面積霧霾持久盤踞，據媒體報道北京pm2.5數值在2013年1月曾高達1000以上。［1］北京、天津、河北、河南、陜西等省市監測pm 2.5數值遠超我國規定的大氣質量標準中規定的人體健康標準。嚴重的大氣污染給人們的生活、生產帶來嚴重困擾，相關城市呼吸道疾病高發。2013年亞洲開發銀行和國內外環境領域專家組成的調查團隊，公布其調查報告《邁向環境可持續的未來—中華人民共和國國家環境分析》，文中指出中國的空氣污染所造成的經濟損失，大致相當于國內生產總值的1.2%。［2］

嚴重的大氣污染，說明我國的大氣污染防治方面的法律制度沒有起到應有作用，需要重新考量我國大氣污染防治法律制度存在的不足，糾正制度偏差，防治日趨嚴重的大氣污染。本文就大氣污染防治法粗淺分析、探究如下：

一、我國現行大氣污染防治法存在的制度缺陷

1987年我國頒布的《大氣污染防治法》，第一條確立立法宗旨有三個方面：保護和改善生活環境和生態環境、保障人體健康、促進社會主義現代化建設的發展。應當說，我國的大氣污染防治法，從1987年到2014年，對大氣污染防治的立法宗旨始終將大氣污染防治的目標確立在人體健康、生活環境和生態環境以及經濟發展上。為實現保護和改善空氣環境質量，實現大氣污染防治的三個立法目標，并以此目標為核心規定了大氣污染防治的具體法律制度。縱觀我國大氣污染防治法，筆者以為，該法的制度設置并未能始終貫徹大氣污染防治法的立法宗旨，在具體的法律制度設置中，立法宗旨未能得以很好體現，以至于大氣污染防治法頒布20多年間幾經修訂，相繼出臺配套法律法。立法成績累累，卻未能在現實中有效遏制大氣污染。

1.我國大氣環境質量在整體上責任主體空白，地方各級政府有職責監督管理企業，對大氣環境整體質量不承擔責任。我國在大氣污染防治法中將大氣污染防治的責任主體規定為政府、企事業單位和公民，但在實際的責任承擔上大氣污染法律責任只有企事業單位，真正對一定區域內大氣環境質量能夠負起責任來的地方各級政府缺乏真實有效的法律責任形態，致使在大氣污染防治問題上，呈現一種只見樹木不見森林，大氣環境整體質量的無主體來負責。

大氣污染防治法規定地方各級政府負責防治大氣污染的責任僅僅止于將大氣污染防治納入到經濟與社會發展規劃中，對地方各級政府是否實現了經濟與社會發展規劃中的大氣污染防治缺乏責任追究。盡管地方各級政府依法行使職權對其行政轄區內的企事業單位的各種生產活動進行監督管理，也規定了污染物總量排放制度，但對本行政區域內的大氣環境質量，從整體上來說沒有負責主體。大氣污染防治法的第六章專章規定違法大氣污染防治法的法律責任，總計二十條的法律責任規定中缺乏對大氣環境整體質量負責的主體。

2.環境保護法律制度缺乏對公民個人的環境權益確認，公民面對嚴重大氣污染其自然權益受損卻無相應救濟途徑。當前嚴重的大氣污染會給人體健康造成損害是社會各界的共識，防治大氣污染以保障人體健康也是我國大氣污染防治法的立法宗旨之一。但環境保護法律體系以及大氣污染防治法的具體法律制度設置，并沒有承認公民個人的環境權益，更不提供公民環境權益受損的救濟性制度。致使公民個人在遇到當前日趨嚴重的大氣污染情況下，只能戴口罩、編段子調侃大氣污染，卻無相應的法律救濟制度來實現公民的環境權益。

我國憲法第二十六條關于“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的規定，將環境保護的基本職責確定為國家的職責，具體應當由國務院來落實該保護環境的職責。有學者討論應當在憲法中確立公民的環境權益，但目前我國憲法對此并無規定。《環境保護法》第六條“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”的規定，明確個人負擔有保護環境的義務，但環境權利主體不明。每一個具體的公民個人，縱然沒有明確的法律規定，自然而然享有環境利益。因為其為人得以生存必要條件，喪失了安全的生態環境和生活環境，憲法和法律所規定的所有公民權利都將成為泡影。有學者指出，環境權應當成為人權的內容之一，應當立法確定公民的環境權。［3］《大氣污染防治法》的上位法《憲法》、《環境保護法》均未涉及公民的環境權益，《大氣污染法》也只規定個人的大氣污染防治的義務，同樣回避公民個人和國家一樣，是良好大氣環境的權利主體。

我國立法目前回避公民個人環境權益的做法，自然缺乏對于公民個人環境權益受損的救濟。企事業單位在大氣污染防治方面違反法律規定，依法應當承擔行政責任、甚至刑事責任。針對具體的大氣污染損壞行為，公民個人可以提起民事侵權之訴，但這一類的訴訟以有具體的損壞后果為必要條件，往往只是亡羊補牢，不足以真正挽救、補償公民個人在大氣環境污染方面的損害。現有環境法律制度體系中，更是將公民個人的排斥在環境公益訴訟之外。

3.大氣污染防治法的法律責任過輕，不足以遏制企業的排污行為，防治大氣污染的效果有限。《大氣污染防治法》第六章用了二十條的篇幅專章規定違反大氣污染防治的法律責任，其中十六條為違反大氣污染防治具體制度所致的行政責任。其中多規定為環境行政主管部門責令企業停止其違法行為、限期改正，沒收違法所得、責令限期治理等。有十四條規定了罰金，金額依據情況不同從二百元到最高五十萬元不等。對企業的環境違法行為處罰過低，并未起到遏制企業排污的作用。有媒體表示，環境污染的行政罰款，金額過低不足以遏制環境污染的發展趨勢，甚至在一定程度上成為企業排污的保護傘。［4］

從以上三個方面，大氣污染防治法立法宗旨在于保護生活和生態環境、保障人體健康、促進經濟與社會的可持續發展，但隨后的法律制度設置中，并未能堅持和貫徹這一宗旨，使得大氣污染防治法的效果大打折扣。

二、完善《大氣污染防治法》的若干建議

1.立法應明確公民個人的環境權益。缺乏公權力對公民個人權益的救濟，其權益往往淪為泡影。正如現實中大氣污染極其嚴重的省市，很多人對嚴重的大氣污染有抱怨、有憤恨卻無法律救濟手段，只能以選擇戴口罩、用腳投票、編段子調侃大氣污染來表達意見。如此種種，說明公民個人的環境權益受損而缺乏救濟，立法者不應當無視這一嚴峻現實存在。立法對公民個人環境權益的救濟，首先應當在憲法層面確認公民個人的環境權。過去我國憲法未涉及公民環境權，是公民在事實狀態中享有良好的環境，且也不存在環境權受損的狀態因此沒有規定的必要。到如今良好的生態環境和生活環境被破壞，公民所本應當享有的環境權益受損，而法律依然無視這種自然權益受損而不施以援手，是背離現代法律制度的基本價值追求的。我國環境法學界有不少學者探討公民環境權入憲的問題，提出環境權入憲才能實現公民個人的環境權益，實現我國的經濟與社會的可持續發展。

2.大氣污染防治法應當明確地方政府保障大氣環境質量的法律責任。大氣污染防治法賦予各級政府、環境行政主管部門和相關行政機構以對大氣環境質量監督管理的職責，賦予一切單位和個人負有保護大氣環境的義務。從具體的污染大氣行為基本均有法律規定，而就大氣環境質量的整體，缺乏責任主體。因此應當在今后的環境保護法和大氣污染防治法的修訂中，明確各級地方政府在大氣環境、乃至生活環境和生態環境保障方面的基本責任。

3.強化大氣污染違法的法律責任，促使企業降低排污真正轉變生產模式，實現經濟與社會的可持續發展。大氣污染法律責任過輕，對于排污的企業來說其繳納排污費和違法所致罰款與其經濟收益比較，寧愿選擇違法被罰款。應當在日后的大氣污染防治法中提高企業違法成本，促使其生產方式的轉變，真正實現經濟與社會的可持續發展。

三、結語

良好的大氣環境，是人生存的基本條件之一，也是經濟與社會可持續發展的構成要素之一。大氣污染防治，今后應明確公民個人的環境權益，明確政府的確保環境質量的法律責任和強化違法成本等方面加強對大氣環境質量的保護，以構建良好的生態環境和生活環境，實現社會主義和諧社會。

［1］鄧琦.去年平均每周一天重污染［N］.新京報，2014－01－03.

［2］梁嘉琳.中國環境分析報告發布：全球10大空氣污染城中中國占7個［EB/OL］.http：//news.hexun.com/2013－01－15/150166844.html、/2013－01－15.

［3］江麗丹.論環境權與人權的關系及其實現［J］.沈陽工業大學學報，2013，（4）.

［4］覃言華.“保護性罰款”是環境污染的催化劑［EB/OL］.荊楚網.http：//focus.cnhubei.com/original/201403/t2859127.shtml/2014－03－08.