草根組織應對制度困境的思考

曹媛媛

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650000）

一、草根組織制度困境形成的原因

草根組織多指發展中國家扎根于城鄉社區的基層民間非政府組織，一般自下而上建立，代表基層民眾利益。和精英組織相類比，其活動領域主要在一些黨政權力不及、政策失靈或者默許的邊緣地帶。

草根組織曾推動了我國社會空間的釋放，并摸索出了適合國情的行為行動方式。可是草根組織在日漸發展起來的社會領域中并沒有獲得先發優勢地位，或者說，草根組織勃興于社會發展之初，但沒有隨著社會領域的發展而上升至相應的“位置”。來自政府的限定性規定固然使草根組織面臨合法性獲得的困難，但草根組織轉向境外資金、轉向公眾等行為又進一步加劇其制度疏離的狀態。結果就是，草根組織面臨的制度困境成為其發展的最大障礙。

隨著建設現代化治理體系戰略的展開與落實，社會組織邁入快速發展時期。社會組織以其多樣化、個性化和專業化的服務提供能力，成為社會治理的重要載體和組織資源。草根組織在服務內容、服務機制和能力建設方面的探索與創新應得到肯定。由于制度設計的原因，草根組織的合法性與社會認可度受到不良影響。草根組織很大程度上被排斥在政治互動之外。草根組織因為制度困境，逐漸形成了做實事、平民化、扎根基層不涉及政治以及實現低成本操作等模式。但草根組織之所以有頑強生命力，自有其獨特優勢。包括：第一，貼近底層。第二，及時回應。邊緣草根組織的優勢在于可以迅速辨認服務群體需求并給以積極回應。［1］

草根組織的社會功用與其得到的社會收益不成正比，證明其面臨的制度困境，這正是本文分析的重點。首先需要指出，注冊登記與業務主管制度并不是造成草根組織制度困境的全部原因。草根組織數量龐大，承擔著許多細分服務的提供，細分業務的多樣性與業務主管單位類別的有限性之間形成矛盾，直接造成其比較難在民政部門登記，從而獲得合法地位。由于政府款項支持傾向于登記的組織。因此，登記制度帶來的一系列后續影響造成了草根組織的制度困境。登記制度本身，作為一項監管的工具，是有必要的。

這種制度困境首先來自于行業發展不成熟。目前社會組織開發服務的能力較為薄弱。很多業務都是承接或轉移自政府事業單位。在這個過程中，一些改制事業單位政府部門或有相關渠道的組織取得了“通道優勢”和先發優勢，形成壟斷。這意味著目前組織發展中起決定性作用的是政府支持，而不是組織自身的發展后勁。而服務類型不夠豐富、購買方市場也肯定未充分培育，也限制了草根組織的發展空間。草根組織的制度困境也是由于組織分類不當造成的。美國的非政府組織分為非法人社團，公司形式的社團和信托組織。非法人社團是個體成員的集合，其董事和管理者需承擔無限責任。公司形式的社團同受公司法規范，區別在于利潤分配的方式。公司形式的社團需經歷登記注冊程序。信托組織致力于實現某一特定目的。信托組織同樣不可避免追溯個人責任，而公司社團則可以避免。分別突出了個人旨趣、市場運營和專項項目三種驅動因素，使得組織形式與功能能相匹配，界定了各種形態的組織的發展目的和發展空間。［2］52-54中國的非政府組織分為社會團體、民辦非企業單位和基金會。社會團體強調會員需達到一定數量。民辦非企業單位將主體擴大到企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人，強調的是從事業務的非營利性。對于基金會確定其為非營利法人，資金來源為捐贈財產。［2］90-95中國內地目前實踐的分類法存在標準重疊的問題，比如，三類組織在性質上都是從事非營利業務，民辦非企業與社會團體在構成主體上存在交叉，民辦非企業可以是法人，也可以是非法人，等等，這些交叉重疊造成組織功能區分不明確，很容易讓主體以發展組織規模完備為目標。中國內地主流的關于公益組織的組織建設指標是理事會成立。草根組織很大程度上是因為組織發展不完備而被貼上“初級”的標簽。

用規模大小或結構完備評定組織發展程度容易走進誤區。草根組織是鞏固內向式發展、還是外向式發展，是基于多種考慮。應該更清晰地看到草根組織的實務執行能力以及扎根一線實踐領域的優勢。在搜集與分析個案、設計項目、精細化執行等環節有不可取代的優勢。草根組織對促進專業社會工作發展和培養本土化社工人才有積極意義。

草根組織并不總是社會組織發展的初級階段，或者可以被武斷地斷定為低劣的服務提供。草根組織往往在細分領域內有比較成熟的服務模式和服務能力，通常已經建立了自己的支持網絡。新媒體工具成為低成本、廣受眾的推介工具，宗教組織在公益慈善領域中也有實踐、基金會支持、國際資助、個人關系網絡及青年志愿者群體等。草根組織中相當部分提供的特質化服務，就是服務針對小范圍地域、特定受眾所提供的特質服務。由于在業務開始初期缺乏標準指導，這些業務在發展過程中多少都表現出原創性。

隨著內地之外的先進社工工作經驗和理念的傳入，很多草根組織發展思路有所轉變，不再片面追求社會權力資源的掌握，而是意識到組織的生命在于適應用戶需求，提供切實有效的服務。對組織的發展路徑采取在實踐中壯大，根據業務發展的需要在適當的時機登記，為進一步發展打下基礎。

在實際操作中，監管之下的未登記的草根組織已經具有了準合法性地位。基層政府出于在有限經費內達到工作任務的動機，其實在實踐中與草根組織多有合作，至少也會采取默認的態度。草根組織通常能與直接及間接服務對象建立長期關系。其制度困境主要是公益市場主體地位的確立。制度困境是草根組織發展過程中必須克服的困難。但確立草根組織的社會地位，并不是抽象地提倡公民權利所能解決的。社會組織之所以成為與政治組織、經濟組織鼎足而立的市場主體，根本在于社會組織能開發與提供獨特的社會服務，因而社會組織具有價值，也具有了吸納社會資源的資格。社會組織同樣需要創造價值來證明其存在的必要性。

二、草根組織的制度困境突破方向思考

草根組織突破制度困境主要有兩個方向。首先，組織登記的目的應該是掌握行業發展動態，記錄組織信息，為持續監管與管理提供基礎。不應成為社會組織的身份標識，進而成為獲得財政支持、社會認可等資源獲取方面差異對待的標識。目前對社會組織的監管集中在登記這一道環節上，后續監管的主要形式是每年一次的年檢，以及資金賬戶信息公布。無論是檢查還是審計，都存在工具不完備、形式化突出、檢查內容有限等問題。檢查與評估無法反映組織的發展階段變化、開發項目生長周期、間接社會效益等重要內容。在登記制度的改革上，有一種觀點，主張對不同類型的社會組織分別采取行政確認制度或行政許可制度。對于試圖獲得稅收優惠以及希望獲得國家權力對其身份認可的社會組織，設立行政確認制度；對于有特定宗旨和目標或者需要承擔特定責任的社會團體，比如說有特定宗旨和目的的社會團體、基金會和法人型社會團體，可以設置行政許可的方式。行政確認主要針對的是公民結社權的權利本性設置確認條件。行政許可則主要以公民行使結社權是否構成為特定類型的社會團體為依據。［3］這樣的劃分有基于國家安全的考慮因素在內。行政許可制度設計針對的社會組織顯然在規模和資源掌控上更有優勢。但用這樣的標準劃分安全與否不全面。合法組織是否安全需要依靠后續制度監管，登記只是承認其合法性的起點。美國對公司型社團規定登記注冊程序是確認其市場運營的資格，而不是“安全”考慮。

民政部門可以考慮重組針對社會組織登記與評估部門的職能，對所有類型正當開展業務的社會組織進行登記。甚至要主動進行追蹤登記。由于將重點放在持續監管與定期專業評估環節上，登記審查可以簡化，便于民政部門集中人力物力、提高審查效率。同時這也是在扶持社會創新主體。以經濟組織為例，小微企業、一人公司等市場主體地位得以依法確立。這些是對市場主體認可方面的創新，考慮的重點是激發市場主體的活力，給予其公平的外部環境。以此為鑒，社會組織的登記也應本著無差別的全面原則，而不是作為門檻、限制性條件。資源支持網絡的投入傾向應該基于組織的業務競爭力、發展潛力等因素。就像對企業提供支持的依據是企業發展的潛力，應該評估社會組織業務潛力和效率。而不是看規模與資金。目前比較常見的指標包括財政資助資金、配套資金、預算細目、直接服務人數、間接受益人群及滿意率調查等。還是簡單的“資源規模——實施擴大化”的邏輯，還需要進一步開發社會組織績效評估指標。

對救濟扶助類組織的登記要求已經在放松。2008年深圳市規定除法律、行政法規規定須由有關部門在登記前進行前置審批的社會組織外，工商經濟類、社會福利類和公益慈善類的社會組織申請人均可直接向社會組織登記管理機關申請登記。2011年初北京規定，工商經濟類、社會福利類、公益慈善類和社會服務類四類社會組織無需再找主管單位，可直接到民政部門登記注冊。［4］48可以理解政府優先考慮與其職能互補分工的社會服務項目。隨著社會治理本身作為一項價值追求，社會組織的無差別登記有實現的合理性。

另外，同樣重要的就是開發多樣、細分的服務。目前大部分社會團體由政府發起或對政府的依賴性較強，在服務大類上形成壟斷。這自然降低了草根組織存在與發展的合理性與必要性，加大了草根組織登記的難度。關于業務主管部門的規定，是為了加強對社會組織的業務指導。對社會組織的發展有積極作用。因為中國社會職能的轉移是一個漸進的過程。需要規劃設計。但是也一定程度限制了行業業務類型開發。限于人手、精力與經驗，業務鑒定與分類的工作有不少難以顧全之處。關于這一點的改進可以從以下幾個方向思考。

可以考慮草根組織開發細分服務、多樣服務，避免與具有先發優勢的組織發生同類業務競爭，同時也可以開拓市場，促進整個行業的發展。這需要設計進一步促進大型組織的業務支持功能。就是一部分組織不直接對社會提供服務，而是通過資金支持、能力建設、技術和方案咨詢等方式扶持其他組織的發展。這樣形成公益市場的功能錯落，不至于強化競爭烈度。

公募基金會對草根組織多有項目支持。有一批公募基金會已經為草根組織設立了專項基金，如天使媽媽、瓷娃娃等都有專項基金。2008年，中國扶貧基金會在理事會上定了兩個戰略。第一，由操作型基金會向資助型基金會轉型。2008年開始，把資助的方式制度化，每年拿出固定的錢資助其他NGO做項目。第二，扶貧基金會做項目由中國向國際化轉型，并從2008年開始到國際上做項目。［5］這些大型資助型基金會在評估項目與款項管理上積累了豐富的經驗，形成了可操作的管理流程，既可以細化服務大類項目，又可以完善單類下面服務品種細目，提升社會組織服務提供能力。并且專業的項目評審可以提高項目成功率。同時也加強了對服務項目的統領和集中指導。

大型組織與草根組織的合作除了資金、培訓外，還可以考慮大型社會組織分包一些業務給草根組織。大型社會組織隨著組織建設的完善，可能面臨層級制帶來的適應能力下降、效率下降、服務對象滿意度下降以及行程費用過高等情況。同時也會弱化對公共利益的表達能力。

公益組織普遍存在二次代理的問題。理論上講，公益組織的產權屬于公有產權。但操作中公有產權虛化。由此產生第一次委托代理：社會選舉產生理事會，由理事會代表社會對公益組織進行治理。然而理事會只是社會的“偽代理”，并且大都是兼職人員。由此產生第二次委托代理：理事會將公益組織的管理職責委托給秘書處或執行層。［4］7

層級同時造成高監督成本與低下的執行力。曹德旺曹暉2億元扶貧善款項目為確保善款能發放到目標受助人手中，在合作協議中規定，中國扶貧基金會負責善款的發放和項目執行，曹德旺先生組織獨立的監督委員會對項目進行全過程監督。并規定如發現超過1%的缺損比例，則根據合同可要求中國扶貧基金會按照缺損比例的30倍賠償，最高賠償額不超過管理費600萬。還有媒體也在全程追蹤。［4］309該項目的精確實施輔助以高成本的監督。包括基金會定期遞交項目進展報告，監督小組要進行抽查、訪點，寄回執行中的登記表、花名冊等資料，等等。項目執行中扶貧基金會的各級組織都被充分調動起來，執行過程也引入了其他社會力量。

如果實行業務分包。首先區域利益有了扁平化的表達機制。而分部績效有單項深度指標予以考核。并且會提高執行效率。社會服務是人力資源密集型的業務：人員培訓、人手調配、工作績效和對象研究等工作會對團隊招募與建設提出很高要求，往往需要高比例的志愿者。而志愿者通常缺乏專業能力，不能保證服務周期，這無疑會加大成本支出。草根組織的核心成員通常具有較高的業務能力，并對細分領域的情況十分熟悉，通常有著一定的社會網絡。將部分環節和業務外包給草根組織，可以保證團隊的穩定性、保證質量，且節省運營成本。而草根組織也可以獲得發展的機會。

隨著企業CSR戰略的興起，草根組織也有了新的發展空間。企業社會責任含義是一定時期社會賦予企業的經濟、法律、倫理以及人道主義的期望，包括遵紀守法、保護環境、保護消費者權益、保護勞工的基本權利和人權、支持慈善事業、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。使企業在追求自身利益的同時，關注消費者、股東、雇員、政府和社區等相關利益者的需要。［6］內地的企業CSR戰略目前已經經過了共識營建的階段，步入制度建設階段。企業的CSR項目與企業自身的主營業務有一定相關性，因而通常更具有專業性優勢。而草根組織對企業CSR項目起到正向促進其執行力的作用。經濟組織與社會組織的耦合能創造更大的社會價值。至少表現在：社會網絡擴散效應、專業服務開發水準提高、績效指標開發以及專業到科普的話語轉換等。

目前社會組織領域已經發展到資本大量吸收階段，同時也是組織形態快速發展階段。社會組織如同經濟組織，也要逐步發展產業分工與配合。在不同資金實力、組織規模、業務優勢的組織之間建立分工與合作。

通過以上分析，無差別登記與后續監管評估，以及創設細分市場，是草根組織破解制度困境的兩條主要路徑。

三、核心人物對草根組織建設的積極作用

通過上面的分析，草根組織是由社會組織領域內的積極、有生命力的力量組成，理應取得無差異、平等的市場主體資格。應適當肯定草根組織的運作特色。社會組織的最大財富是人力資源，而草根組織尤其依賴核心人物。草根組織通常會形成扁平化的、以任務為導向的組織結構。情感因素，包括仰慕、尊重和同道等，是維系草根組織的重要紐帶。組織精英通常還是具有核心競爭力的服務提供者或組織者。草根組織的精英人物的社會網絡是組織獲取資源的主要渠道。

隨著組織的不斷成長，國內草根組織都已經意識到應逐漸從精英色彩比較重的初創時期轉入一種制度性、組織性的運作方式。但也承認，從精英型領導到制度化治理的過渡任重而道遠，目前大部分草根NGO的影響力還取決于負責人個人的社會網絡和地位聲望，精英色彩在短時間內不可能消失，且從個人魅力型走向制度規范型的過程中組織可能出現短暫的震蕩。［7］“去精英化”成為了草根組織升級的藥方之一，也成為判斷草根組織是否發展成熟的指標之一。

草根組織“去精英化”與層級化組織建設不應絕對化。應該看到，層級化在經濟組織中已經成為改革的對象。不管經濟組織的規模有多大，都在向簡化層級、業務重組和決策權分散的趨勢發展。社會服務是直接針對服務對象展開業務，對一線人員和現場督導的授權十分重要。并且，社會服務工作流程最重要的動力和保證是執行團隊，與管理層相比，執行團隊的主導地位如何保證值得思考。

從整個社會來看，社會治理是網絡狀的，次結構中的主體與客體換一個結構，可能會發生變化。參與式治理尤其需要參與主體對自身拓展和開發。草根組織門檻較低。是很多有志于從事社會工作行業的非專業人士進入行業的通道。志愿者是草根組織中的重要組成部分。和一般員工比較，志愿者具有多元的自我需要。存在四種志愿者的角色：領導者、直接服務者、一般支持者和贊助會員。［8］可見志愿者通過工作實踐，可以提升自己的能力與素質。還有一些具有特別技能的人，通過社會創業，達到自我實現這一更高層次的目的。隨著社會組織在社會治理事業中的功用越大，草根組織作為一種社會流動的渠道的作用就越重要。

因此，適當鼓勵草根組織核心個人的核心地位，對草根組織在競爭中生存與發展、公民再社會化和社會工作行業發展都有積極意義。

［1］何艷玲，周曉鋒，張鵬舉.邊緣草根組織的行動策略及其解釋［J］.公共管理學報，2009（1）：48-54.

［2］褚松燕.中外非政府組織管理體制比較［M］.北京：國家行政學院出版社，2007.

［3］沈國琴.結社權視野中的社會團體登記制度之重構［J］.求實，2011（S1）：171，172.

［4］康曉光，馮利.中國第三部門觀察報告［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：7.

［5］陳雪嬌.NGO草根組織如何與公募基金會合作——來自中華兒慈會“童緣”項目的啟示［J］.社會與公益，2012（4）：60-63.

［6］程永明.日本企業CSR的推進機制［J］.日本問題研究，2009（4）：1.

［7］楊明慶.中國草根組織發展的幾大趨勢［J］.商場現代化，2010（35）：205.

［8］陳踐，彭華民.社團大時代［M］.北京：中國經濟出版社，2011：104，105.