南水北調中線干線工程河南段直管代建項目施工過程中投資控制管理探究

□張啟勇 □王桂華 □汪炳南（河南直管建管局）

1 基本情況

作為一個特大型線性工程，南水北調中線干線工程總干渠施工時間長、空間跨度大，河南段直管和代建項目長302km，建設地點涉及南陽、平頂山、鄭州、焦作、鶴壁、安陽6地市，初步設計概算批復投資334.76億元（不含重大變更批復，不含價差批復），45個土建施工標合同金額161.96億元（不含備用金）。施工過程中受移民征遷、施工擾民和民擾施工、前期勘測設計深度不夠、地質變化、地方或部門利益糾葛、施工期國家政策調整等影響，發生工程變更索賠較多。受上述因素影響，工程投資控制的難度不斷增大。為使工程順利開展，工程投資得到有效控制，需要排查影響投資控制管理的各種因素，查找深化投資控制管理的方式方法。

2 投資控制管理面臨的挑戰

2.1 料場、棄渣場等發生變化

料場地質條件變化大、料場選址更改等造成土方平衡變更、表土剝離（后期還需要回填）變更、取土和棄土運距增加變更及二次倒運變更等情況發生，造成工程投資增加較多，給投資控制管理工作帶來挑戰。如：某設計單元工程招標時計劃填筑土料采用相鄰設計單元工程可用棄土，實際實施時由于2個設計單元施工進度不匹配、渠道老建筑物基礎拆除等清除工程量增加的因素，造成外調土料方量大增，部分填筑土料只得另尋料源，該項變更將不可避免的增加了工程投資。

2.2 征地拆遷

施工過程中，排水建筑物進出口、橋梁引道兩側等部位出現永久和臨時用地不足問題，加之增設橋梁等設計變更等原因，造成已用地范圍不夠的問題出現，為解決該類問題，需通過工程變更程序將該類費用計入征遷費用中。由于建設用地征地拆遷工作歷時較久，棄土棄渣需二次倒運，同時拖延了工期，造成索賠較多。如某設計單元工程臨時堆存棄碴約150萬m3，預計增加投資約800萬元。部分標段因征地線內存有征地遺留問題，導致相關標段村民阻工現象時有發生。

2.3 設計變更

2.3.1 前期勘測設計深度不足或地質條件變化引起的設計變更

由于前期勘測設計深度不足或地質條件變化較多，導致部分標段施工過程中發現地質條件與招投標時有較大出入，后續基礎處理方案發生變化，對工期和投資帶來一定的影響。如：部分設計單元工程的膨脹土渠段基礎處理方案由土方回填變更為水泥改性土換填，部分渠段增設了抗滑樁、坡面梁等施工內容；部分標段地下水豐富，渠道滲控處理采用新標準后，投資大幅增加。

2.3.2 施工過程中提高設計標準

在施工過程中，考慮降低風險，提高安全系數，調整了部分渠段的設計標準，對工程投資帶來一定影響。如：部分渠段屬于高填方填筑，為提高安全系數，對高填方渠段進行風險評估，按不同的風險等級分別增設防滲墻、排水設施、土工膜加厚等處理措施；穿黃隧洞的內襯方案在工程實施過程中，要求按照新的技術規范重新設計實施，提高了標準，增加了投資。同時由于設計變更造成工期延長，使臨時設施運行和維護費用增大，監理服務期延長，各單位由此提出的索賠金額巨大。

2.3.3 受地方利益訴求，跨渠建筑物設計發生變更

由于從前期設計到施工圖時間跨度大，原設計階段確定的跨渠建筑物（公路橋、生產橋、鐵路橋、灌溉渡槽及排污廊道等）工程規模和數量已不適應當地社會經濟的發展需要，地方要求增加跨渠建筑物數量并提高標準，造成現場設計變更較多，投資增加較多，投資控制難度加大。如某地方市政府提出多座橋梁位置、寬度、規模以及橋梁繞行道路標準等方面的變更要求。

2.3.4 重大設計變更決策時間對工程投資帶來影響

工程開工以后，出現的一些重大技術問題決策周期長，對工程進展造成了較大的影響，直接間接造成工程投資增加較多。例如針對膨脹土地質條件進行設計變更，穿黃隧洞的內襯設計變更確定等。

2.4 外部環境影響

工程施工中由于征遷補償款不足或不能及時到位造成一定的現場阻工，或施工降水、強夯、爆破等造成施工擾民和民擾施工，還有地方上要求增加跨渠橋數量，提高等級標準，還有村民對橋梁方案不滿而阻工，造成現場設計變更較多等等各種原因造成變更索賠較多，投資增加較多。

2.5 施工期物價及國家政策變化影響

受國家宏觀經濟政策調整，中線干線工程建設正處在我國物價上漲階段，尤其人工和材料市場價格普遍上漲幅度較大，物價上漲對工程投資控制影響較大，例如僅人工一項，根據河南省造價信息部門公布的資料顯示，2011年人工價格與2008年相比，累計上漲37.63%；同時因中線工程全線集中開工，除主材外，部分工程材料價格持續高漲，例如工程必須的保溫板、復合土工膜、砂石骨料等出現供不應求的局面，直接推動了材料價格持續高漲，而這些材料在渠道標中用量較大，這對工程投資控制影響很大。盡管在工程建設期間國務院南水北調辦公室對中線工程采取了一些材料調差措施，在很大程度上緩解了投資控制壓力，但受概算水平偏低、價差調整幅度不夠等影響，仍存在一定的投資缺口。

2.6 工作面移交滯后導致趕工情況

由于受移民征遷、前期勘測設計深度不足、外界施工環境干擾較大等影響，大部分渠道工程普遍未能按照合同工期完工，存在一定的趕工情況，例如征遷補償問題導致阻工，由地方招標施工穿渠鐵路、橋梁等工期滯后，給渠道標段移交工作面時間較晚，為確保缺口按期完工，標段趕工現象較普遍，后續的投資控制管理難度增大。

2.7 工程延期責任劃分界定困難，延期索賠難以處理

在工程建設過程中，導致工程延期的原因錯綜復雜，其延期責任往往難以界定，致使因工期延長造成延期索賠難以及時處理，這類問題處理時合同爭議較大，合同雙方分歧較多，投資難以控制。一般來說，界定工程延期責任劃分需根據延期影響事件的責任確定來判別合同延期責任。但是在工程建設期間因各種原因導致延期事件的記錄資料以及延期事件對合同的影響程度記錄缺失或不齊全，造成合同進度計劃調整的影響分析報告難以完成，同時各現場建管單位對該問題認識存在差異，判定標準和處理方式方法也不一致，將最終導致處理結果和處理水平不統一。

2.8 工程延期造成的投資控制困難

由于各種原因導致部分項目建設周期超過原合同工期較多，雖然有些為發包人原因，有些為承包人原因或非雙方原因所致。但無論何種原因，工程延期都要導致建設成本增加，影響投資控制，例如，由于工期延長引起人工、材料成本投入增加、降水時間和費用增加、臨時占地時間和費用增加、管理成本增加、臨時設施使用時間和費用增加等問題，以及延期內物價上漲成本轉嫁、工程延期索賠等。這類問題處理時合同爭議較大，投資控制較為困難。

2.9 建設后期甲乙雙方利益博弈

工程建設后期甲乙雙方利益博弈加劇，例如個別標段訴求較多，諸如個別承包人利用進度要挾來解決資金問題，或想依靠變更索賠處理來彌補其管理責任、投標失誤等造成的損失，或想依靠變更索賠處理把自己應承擔的合同責任和風險進行轉移，爭取更多的合同利益及經濟利益等，給投資控制管理帶來很大難度。

2.10 地方承諾投資分攤資金遲遲難以到位

地方承諾的分攤投資及時到位是目前面臨的一項難題。河南地方分攤投資項目情況比較復雜，既有直管和代建建設的項目，也有再次委托鐵路部門建設的項目。截至2013年底，河南直管代建項目涉及地方分攤項目共16項，涉及地方承擔的分攤資金5.95億元，實際僅到位1.09億元，到位率較差。該部分資金遲遲難以到位，不僅影響涉及投資分攤工程建設的順利進行，還對后續總體投資控制影響較大。盡管地方政府承諾承擔投資，但由于多種原因，存在其承諾資金不到位風險。

2.11 新增項目未批復新增投資

新增重大設計變更項目未批復新增投資情況較多，該類情況比較普遍。如某設計單元工程城區段七座跨渠橋梁原初步設計概算批復15010萬元，設計變更批復投資43902萬元，增加投資28892萬元，雖然設計變更進行了批復，但并未批復新增投資指標，該變更就超過招標節余、可調劑費用及預備費之和2910萬元；還有某設計單元工程段蔣頭村東南公路橋變更，某設計單元工程新增8座跨渠橋梁、南岸取水口等等，雖然對新增項目進行了批復，但并未批復新增投資指標。

3 加強投資控制管理的措施及建議

3.1 持續推進投資控制精細化管理

加強投資計劃管理，為工程建設和投資控制提供服務。一是嚴格投資控制目標制，二是規范合同管理處理原則及管理制度，三是嚴格投資控制制度，加強變更索賠管理，四是加強投資控制和合同管理的監督與檢查，五是實行投資控制一票否決制，六是嚴格投資控制考核獎懲制。

3.2 加強投資統計測算分析，為投資控制管理提前謀劃

加強對投資統計數據的整理分析，使投資統計工作在投資管理中及時起到監督、檢查、預警、分析、反饋等功能，不僅可以為單個工程項目的決策、執行檢查、工程施工計劃和投資計劃檢查修正、工程成本預控和準確核算等方面提供了有力支持；而且還為整個工程建設的項目管理、資金計劃制定及調整、政策制定和宏觀調控等決策提供了基礎分析資料，為投資控制管理提前謀劃。

3.3 多措并舉，規范投資控制管理

繼續全面深入開展投資風險防控年和合同專項治理工作，按照“雙保雙嚴”（保證現場資金供應、保障建設資金安全，嚴把投資、嚴格合同管理）的總體要求，依據已構建的資金供應、投資控制兩套風險預警體系，從控制投資指標、保障現場資金供應、保證資金安全3個方面實現風險動態管理，強化合同管理巡查、目標督導檢查，實現合同管理規范化、治理措施常態化、信息報送制度化。

3.4 加強設計工作管理

加大對設計單位的考核獎懲力度，調動設計單位的積極性和責任感，使其及時根據現場各種因素的變化優化設計。在工程實施階段提高對設計工作管理的重視程度，把一些可預見的工作做在事前，盡量減少因設計工作不到位引起的投資增加，從源頭上減少設計變更。

3.5 充分發揮監理在合同管理中的作用

加強對監理單位的管理和考核，利用合同手段和獎懲措施促使監理單位更好地完成投資控制工作。督促監理人建立規范、嚴謹的計量工作程序；提高變更與索賠處理的實效性、科學性和嚴謹性，嚴把工程實施階段的投資控制關；注重合同的管理、監督、跟蹤，實施主動控制以減少不必要的合同糾紛。同時應針對目前監理工程師比較缺乏，監理力量比較薄弱的現狀，要求監理單位加大人力資源投入，投入滿足合同要求和投資控制要求的監理工程師。

3.6 加強合同變更與索賠處理人員培訓

為進一步提高投資控制管理水平，建議針對南水北調中線工程的線性特點，結合京石段投資控制管理的經驗和教訓，積極組織各種計劃合同、投資控制、造價培訓，加強業務學習，不斷提高員工的業務水平，強化處理問題的能力。同時，充分利用社會資源，定期或不定期組織召開有關協調會和專家會，以現場指導、專家咨詢、典型變更索賠案例分析會、變更爭論項目研討會等多種形式，組織合同管理人員互相交流，共同探討，不斷提高投資控制管理水平。

3.7 推進投資控制獎懲體制實施

努力推進投資控制獎懲激勵機制實施，切實提高各參建單位投資控制意識，鼓勵建管單位、設計單位及監理、施工單位主動控制投資。激勵機制是正確地誘導團隊成員的工作動機，充分調動他們的積極性和創造性，使他們在實現投資控制目標的同時實現自身的需要。建立有效的激勵機制，充分發揮團隊成員控制投資的積極性，讓他們主動進行投資控制，將會極大地提高投資效益，保證投資目標的實現。

4 結語

施工階段較難進行投資控制管理，該階段投資控制應重視各關鍵要素與工程投資控制的關系。目前南水北調中線干線工程總體投資受控，工程投資進行了有效的總量和分項控制，這主要得益于采用的“靜態控制，動態管理”投資控制模式和對功能、質量、安全、進度、造價等進行了綜合平衡和控制的投資控制理念，同時在實際工作中，積極探索，不斷加強投資控制管理工作和手段。