從司法改革角度探討水行政執法體制改革

□ 紀金彪 李 鵬

黨的十八屆三中全會正式將“建設法治中國”寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定），并確立為發展社會主義民主政治的改革方向和工作方向。深化行政執法體制改革與深化司法體制改革構成了建設法治中國的兩大重要支柱和改革內容。水行政執法作為行政執法整體中的一員，面臨著如何深入改革，完成深化行政執法體制改革目標這一艱巨任務。筆者認為，水行政執法體制改革必須依法依規進行，司法改革對其有借鑒之處，筆者結合《決定》中深化行政執法體制改革的要求與司法改革走向，對推進法治中國建設的鮮明旗幟之下水行政執法體制改革趨勢進行探討。

一、目前水行政執法體制存在的弊端

（一）水行政執法權責交叉，存在九龍治水現象

單就辦理涉水類行政執法案件，往往就涉及很多執法部門職責，如水務、海事、交通、航運、安監、水上公安、城市管理等多部門均有涉水管轄權，而水務部門內部也存在如灘涂、河道、堤防、供水排水、排污等多類執法單位。水行政執法又與其他執法部門存在一定區別，即流域執法與行政區域執法相結合，一條河流往往涉及到上下游、左右岸的多個省市縣的行政管轄權限問題，此類問題使水行政執法權責必然存在交叉，多部門執法權限存在沖突也在所難免。

（二）水行政執法受制于地方權力，存在執法不公現象

水行政執法部門往往屬于同級水務部門的內部組成機構或下屬執法單位，水行政執法部門的人事、財務等各方面均受制于同級水務部門或上級行政主管機關。根據我國“條塊管轄”的領導機制，水行政執法部門須接受上級政府、上級水務機關的雙重管轄。水行政執法人員在處理案件時，受行政機關地方保護的影響很難保持中立，不僅嚴重影響了水行政處罰的公正性，更使國家行政權力遭受質疑。

（三）水行政執法權與決定權分離，存在枉法判案現象

水行政執法部門遇到重大、疑難、復雜案件時，一般都召集舉行案件集體討論會，對該類案件予以最終定奪，此制度類似于審判機關的審委會制度。在水行政執法實踐中，此種做法看似可以對案件作出最終決定并確保案件質量，但往往忽略了一個重大問題，即參與執法的水行政執法人員僅有提供建議的權利，而未參與執法的集體討論參加人卻可以對案件進行定奪。本質上說，案件集體討論會變成了作出水行政處罰決定的最終機構。因此，從某種意義上說，這也為枉法裁判打開了方便之門。

（四）水行政執法管理制度不夠健全，存在趨利執法現象

雖然大部分水行政執法部門都明確規定了“收支兩條線”原則，但就目前來看，我國水行政執法部門受公共財政尚未完全到位等因素制約，一些水行政執法部門還未能實現財政全額撥款，而解決水行政執法人員的基本工資福利來源則不得不依靠“自罰自收”、“罰款提成”等辦法。個別水行政執法部門受利益驅動，背離正確的執法目的和價值取向，違背行政倫理，公權力尋租濫用，違規取證，亂處濫罰，與民爭利，嚴重損害了水行政執法的形象和公信力。

（五）水行政執法人員編制未改革，存在執法臨時工現象

以哈爾濱市為例，全市共有監督管理類執法機構28家，涉及水務、人防、安監、國土、規劃、國稅、城市管理等多部門，但各部門執法人員的編制卻不盡相同，有的屬于公務員編制、有的屬于事業單位編制、還有的屬于企業性質或政府雇員，甚至是所謂的“臨時工”。目前哈爾濱市水行政執法人員仍屬于事業單位編制，有的更是無“編”可落，成為“執法臨時工”。近些年來，執法“臨時工”事件屢見報端，甚至變成行政執法部門逃避法律責任的“擋箭牌”，只要發生執法惡性事件，人們自然聯想到又有“臨時工”來當“替罪羊”，使行政執法的嚴肅性受到了嚴重的考驗。

二、水行政執法體制改革探討

（一）圍繞整合執法主體，創新水行政執法體制建設

《決定》要求，行政執法改革要整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，而司法改革中同樣也面臨改革司法管理體制的問題。水行政執法雖不適宜像司法改革完全去“行政化”，但目前涉水監管執法主體過多，可以通過先由水務部門內部機構整合，再由各涉水監管執法部門改制，剝離其涉水行政執法權，建立起統一的高級別水行政執法機構，如我國的海洋執法監察總隊，美國的海岸警衛隊，日本的海上保安廳等。這種“大水務”格局，同樣也解決了行政區域與江河流域的執法沖突問題，使分散在多個部門手中的涉水執法權整合為統一涉水執法，將這種分散的管理提升為集中高效的專職涉水行政執法，既有利于涉水經濟的大力發展還可以迅速處置各類突發事件，真正做到了精簡機構、促進發展、提升效能。

（二）圍繞減少執法層級，保持水行政執法獨立性

《決定》要求，行政執法改革要減少行政執法層級，目前司法改革試推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。而水行政執法往往是基層執法，多為區、縣一級配備水行政執法隊伍，且一般多為兼職執法隊伍，專職水行政執法隊伍一般多在市一級。如前所述，建立“大水務”格局，減少水行政執法隊伍層級，由上級水行政執法部門直管，各水行政執法部門獨自實施人財物的管理，可以使水行政執法權與地方低層級行政權相分離，不依附于地方行政權力。脫離了低級別的地方行政管轄，自然地方行政權力無法左右水行政執法案件的審理，保證了水行政執法權的獨立公平公正。

（三）圍繞完善執法制度，強化水行政執法管控

《決定》要求，行政執法改革要完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，司法改革也提出要獨立審判，改變“審者不判、判者不審”的亂局。規范水行政執法制度，可分三步走：

第一步，在各級水行政執法機構內部開展獨立執法辦案改革。上級不能為涉水案件“定調子”，廢除上級對下級所辦理涉水案件進行審批的不成文做法。

第二步，改革案件集體討論制度。若有重大疑難案件，可以由參加案件集體討論會的成員親自執法，實地進行調查取證并詢問當事人，并結合當初水行政執法人員所提供的案件材料作出最終認定，而不能“只判不審”。

第三步，案件集體討論方式寫入單位內部規章制度。明確案件集體討論會議可以對案件進行終局決定，但終局決定討論會一定要由案件相關執法人員參加，同時應先由執法人員先發表處理意見，再由參會人員集體討論，最后遵循表決程序一人一票作出表決，案件決定一經作出立即生效，不能進行更改，真正做到三中全會決定所要求的“讓執法者裁判，由裁判者負責”。

（四）圍繞規范執法程序，加強水行政執法監督

《決定》要求，要加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制?！稕Q定》也明確了司法改革要優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制。各級水行政執法部門要參照司法改革方式方法，深化行政執法改革，落實水行政執法內容。水行政執法應統一執法標準和執法程序，不得“同案不同判”，統一執法的次序、步驟、時限等，依法依規處理涉水案件。從嚴治理各種亂收亂罰現象，量化落實水行政執法責任制、水行政執法活動約束機制、水行政執法過程責任追究制，通過監察、審計、紀檢等多部門的有效制衡與監管，及時糾正和追究水行政執法中的不正之風。推行水行政處罰公開制度，接受全社會的共同監督，在行使水行政執法權力的過程中，要將執法的依據、執法的程序、執法的結果在不損害個人隱私及商業秘密的前提下全部公之于眾，全方位保證水行政執法的透明度，確保水行政執法相對人及廣大人民群眾的知情權。充分發揮媒體與網絡的輿論監督作用，對水行政執法中存在的違規違紀現象進行揭露，推動依法行政的法治進程。

（五）圍繞優化執法結構，加大水行政執法投入

《決定》要求，要提高執法和服務水平，全面落實行政執法經費由財政保障制度。《決定》也要求司法改革要完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。水行政執法人員依照法定職權和程序通過實施水法律法規，代表國家和政府機關實施管理權限和行使執法職責，屬于國家行政管理范疇，理應歸屬行政編制。國家目前正在深化人事制度改革，整合政府職能部門，筆者認為應將水行政執法人員編入國家行政人員，而并非目前的事業單位編制。也只有如此合理設置水行政執法人員崗位，在水行政執法機構、執法人員總量減少的同時，增強水行政執法人員的政治和業務素質，切實提高水行政執法能力和執法水平，才能切實杜絕“執法臨時工”現象。水行政執法經費由財政部門統一撥付，設立專項水務執法經費項目，杜絕自收自支，使水行政執法部門與經濟利益脫鉤，加大人力、物力、財力保障的必要投入，配備先進的水行政執法設備，運用科學技術手段，切實為水行政執法提供充足保障。

三、結束語

行政執法體制改革關涉黨群關系、政群關系、社會穩定、社會和諧等根本性大局問題。水行政執法是行政執法中的一員，其他類別行政執法部門中也存在與水行政執法相類似的問題。國家新一輪改革的號角已經吹響，改革的藍圖已經繪就，如何在依法治國、依法執政、依法行政的前提下，用發展的眼光解決行政執法體制改革的一系列問題，留給了我們很廣闊的思考空間，更需要我們當代水行政執法人員以闖深水的干勁、涉險灘的魄力，攻堅克難，把握機遇，轉變思維，提升水行政執法效能，找準方法路徑，快速平穩推進水行政執法體制改革，推進“法治中國”建設，真正讓每一位公民體會到水行政執法的公平正義。