綜合政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)的思考

□朱白丹

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了“深化行政審批制度改革”的思想，拉開(kāi)了新一輪行政審批制度改革的帷幕。筆者現(xiàn)就綜合政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)提出個(gè)人思考。

一、行政審批概述

行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)依法審查，采取“批準(zhǔn)”、“同意”、“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。它是國(guó)家管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面事務(wù)的一種事前控制手段，已被廣泛運(yùn)用于行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國(guó)家管理行政事務(wù)不可缺少的一項(xiàng)重要制度。

但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，行政審批中存在的問(wèn)題越來(lái)越突出。許可、核準(zhǔn)、資質(zhì)資格認(rèn)定等五花八門(mén)的行政審批事項(xiàng)，如同一座座高山擋在企業(yè)面前。當(dāng)事人開(kāi)辦一個(gè)企業(yè)、建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目或者辦理一項(xiàng)個(gè)人事務(wù)，須蓋幾十個(gè)章子的事例比比皆是，讓當(dāng)事人耗時(shí)耗力，心力交瘁。即便如此，也未必能順利辦成，給企業(yè)單位或個(gè)人帶來(lái)了極大的不便，伴隨行政審批而出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，一些行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)力尋租，“吃、拿、卡、要”，效率低下、畫(huà)地為牢的行政審批已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體 制性障礙，飽受社會(huì)各界詬病。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行政審批制度改革，從2002年至2012年10年間，中央政府各部門(mén)分6批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%；31個(gè)省（市、自治區(qū)）共取消調(diào)整了3.7萬(wàn)余行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的68.2%。這對(duì)改善投資環(huán)境,轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng),從源頭上預(yù)防和治理腐敗起到了很大的推動(dòng)作用。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”行政審批制度改革涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變、部門(mén)利益的調(diào)整和思想觀念的更新,將是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。當(dāng)前，行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，深層次的改革將觸及部門(mén)的核心權(quán)力，讓權(quán)力部門(mén)自己革自己的命，難度較大。

二、存在的問(wèn)題及成因

在行政審批過(guò)程中，主要存在以下突出問(wèn)題：

（一）審批多

對(duì)有些行政機(jī)關(guān)而言，行政審批意味著權(quán)力，取消審批就意味著取消權(quán)力。從各地各部門(mén)削減行政審批數(shù)目來(lái)看,一些地方對(duì)行政審批項(xiàng)目做“技術(shù)”處理,如將“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)審批”、“取水許可”兩個(gè)審批項(xiàng)目，合并為“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)審批和取水許可”，將“水土保持方案許可”、“開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收”兩個(gè)審批項(xiàng)目，合并為“水土保持方案許可和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收”，原4項(xiàng)審批項(xiàng)目立馬就削減了2項(xiàng)，數(shù)字看起來(lái)是下降了，其實(shí)是形改而實(shí)沒(méi)改。盡管各級(jí)政府取消和調(diào)整了若干行政審批項(xiàng)目，作為建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，仍然感到行政審批事項(xiàng)較多。以業(yè)主申請(qǐng)建設(shè)水電站為例，涉及國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等部門(mén)，許可項(xiàng)目多達(dá)十幾項(xiàng)。每個(gè)部門(mén)的審批項(xiàng)目，少則1個(gè)，多則幾個(gè)，每項(xiàng)審批要求報(bào)送的相關(guān)材料，少則幾個(gè)，多則十幾個(gè)。僅水利部門(mén)審批的項(xiàng)目就有：建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)審批、取水許可、水工程防洪規(guī)劃同意書(shū)審批、水土保持方案許可、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收、河道管理范圍內(nèi)修建建設(shè)項(xiàng)目許可等。這些許可項(xiàng)目，有的在形式上、名稱(chēng)上雖然進(jìn)行了合并，但當(dāng)事人感到審批程序、材料并未減少，有些權(quán)力沒(méi)放反而收得更緊、管得更寬，不少企業(yè)老板對(duì)林林總總的行政審批項(xiàng)目暈頭轉(zhuǎn)向，說(shuō)不清跑了多少路、求了多少人、蓋了多少章。

（二）費(fèi)用高

一些行政審批項(xiàng)目本身并不收費(fèi)，所謂費(fèi)用高，主要是指報(bào)告書(shū)編制、審查會(huì)開(kāi)支等。以業(yè)主申請(qǐng)建設(shè)水電站為例，需編制水電站建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)、水電站建設(shè)項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告等，每個(gè)本子的價(jià)位，根據(jù)編制單位資質(zhì)等級(jí)、資質(zhì)單位規(guī)模和編制工作量，需幾萬(wàn)元、十幾萬(wàn)元、幾十萬(wàn)元不等。召開(kāi)審查會(huì)，單純幾個(gè)專(zhuān)家的評(píng)審費(fèi)并不算多，而加上會(huì)議代表、會(huì)議室費(fèi)、生活費(fèi)，以前還需擺放水果、會(huì)標(biāo)、桌簽、香煙等，一個(gè)評(píng)審會(huì)下來(lái)，少則二、三萬(wàn)元，多則大幾萬(wàn)元。建設(shè)水電站按編制上述8個(gè)報(bào)告（有的不只此數(shù)），每個(gè)報(bào)告的編制費(fèi)、評(píng)審費(fèi)按20萬(wàn)元計(jì)算，要拿到所有行政審批批文就需160萬(wàn)元，這還不包括業(yè)主自己產(chǎn)生的住宿費(fèi)、生活費(fèi)、差旅費(fèi)和有關(guān)公關(guān)費(fèi)用。業(yè)主最終如果能夠拿到全部批文，項(xiàng)目能夠上馬，結(jié)果還算好的；如果某一項(xiàng)行政審批項(xiàng)目遇到“卡殼”，對(duì)項(xiàng)目予以否決，前面已經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的報(bào)告、批文就成了一堆廢紙，所花的費(fèi)用也就全部打了水漂。

（三）時(shí)間慢

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四十二條規(guī)定：“除可以當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人”。實(shí)事求是地說(shuō)，這20天、最多30天的許可時(shí)間并不算長(zhǎng)，有些行政機(jī)關(guān)在法定的許可時(shí)間內(nèi)，承諾15天內(nèi)作出決定。如果手續(xù)齊全，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都沒(méi)外出，從起草批文到核稿、簽發(fā)、印制，最快只需半天或一天就可完成。應(yīng)該說(shuō)，審批時(shí)間不僅不慢，而且效率較高（每個(gè)部門(mén)審批的時(shí)間看起來(lái)都不長(zhǎng)，但若需幾個(gè)或更多部門(mén)審批，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)就是幾個(gè)月、大半年）。問(wèn)題是，這些許可時(shí)間，并未把專(zhuān)家審查報(bào)告書(shū)、召開(kāi)評(píng)審會(huì)的時(shí)間計(jì)算在內(nèi)，報(bào)告及審查意見(jiàn)屬于報(bào)送的相關(guān)材料。通常報(bào)告書(shū)在上會(huì)之前，還要預(yù)審。編制單位根據(jù)預(yù)審意見(jiàn)修改，修改后，再由行政機(jī)關(guān)確定召開(kāi)審查會(huì)。審查會(huì)后，編制單位又根據(jù)專(zhuān)家們的意見(jiàn)修改，修改后再經(jīng)專(zhuān)家組組長(zhǎng)簽字確認(rèn)。經(jīng)過(guò)這套程序，評(píng)審環(huán)節(jié)才算結(jié)束。這個(gè)過(guò)程，至少需要一個(gè)月或幾個(gè)月。國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等部門(mén)對(duì)建設(shè)水電站的行政審批項(xiàng)目，有的可以同時(shí)進(jìn)行，有的行政許可項(xiàng)目是其他許可項(xiàng)目的前置條件，當(dāng)事人要把建設(shè)水電站的所有行政許可手續(xù)辦完，沒(méi)有三、五個(gè)月或七、八個(gè)月乃至更長(zhǎng)時(shí)間，是很難完成的。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活中，有些地方特事特辦，簡(jiǎn)化辦事程序，也有在較短時(shí)間內(nèi)辦妥所有行政審批事項(xiàng)的事例。

造成審批項(xiàng)目多、費(fèi)用高、時(shí)間慢，究其原因，還是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審批權(quán)力不愿放、不想放，部門(mén)意識(shí)濃厚，服務(wù)意識(shí)淡薄等。

三、綜合行政審批的構(gòu)想

為深入貫徹十八屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)中央關(guān)于改革發(fā)展的決策部署，推動(dòng)行政審批制度改革攻堅(jiān)，現(xiàn)提出以下建議。

（一）歸并一個(gè)窗口

各級(jí)人民政府為服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大都建立了行政服務(wù)中心，政務(wù)大廳辦事窗口大都有十幾個(gè)或幾十個(gè)，在某種程度上，改變了機(jī)關(guān)作風(fēng)，方便了辦事群眾，但行政審批仍然森嚴(yán)壁壘。十八屆三中全會(huì)后，一些地方政府和部門(mén)出臺(tái)了深化改革的意見(jiàn)，提出大幅度減少行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)合并實(shí)施。縣級(jí)以上地方人民政府，一般都有幾十個(gè)具有行政審批權(quán)的部門(mén)和組織，合并后如保留1個(gè)行政審批項(xiàng)目，也有幾十個(gè)審批項(xiàng)目；如保留二、三個(gè)，總數(shù)也有一百多個(gè)，效率仍難以提高，時(shí)間仍難以提速，離上級(jí)的要求、群眾的期望還有差距，企業(yè)、群眾的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本仍然很高。無(wú)論怎樣方便辦事群眾，都沒(méi)有一個(gè)窗口受理效果好。因此，建議把所有行政審批事項(xiàng)歸并到行政服務(wù)中心的一個(gè)窗口受理。

（二）形成一個(gè)報(bào)告

當(dāng)事人建設(shè)水電站，統(tǒng)一確定為《XX水電站建設(shè)項(xiàng)目綜合論證報(bào)告》，除總論外，涉及到某部門(mén)，某部門(mén)就為一章，如涉及國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、水利、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、電力等8個(gè)部門(mén)，就是8章，如果涉及15個(gè)部門(mén)就是15章，以此類(lèi)推。某一個(gè)部門(mén)若有4項(xiàng)審批，就下設(shè)4節(jié)，再按原報(bào)告編制要求的內(nèi)容編寫(xiě)。報(bào)告編制單位，應(yīng)具有相關(guān)資質(zhì)。一個(gè)報(bào)告編制單位可能不具備所有資質(zhì)，如缺某一方面的資質(zhì)，可以聯(lián)合有關(guān)技術(shù)單位編制。形成一個(gè)報(bào)告的好處是，不怕行政審批事項(xiàng)多，反正就只一個(gè)總報(bào)告，可為當(dāng)事人節(jié)省一筆較大的報(bào)告編制費(fèi)用，提高行政審批效率，從源頭上為企業(yè)減負(fù)。

（三）開(kāi)展一次評(píng)審

原來(lái)的行政審批項(xiàng)目，需要召開(kāi)若干個(gè)審查會(huì)，費(fèi)錢(qián)、費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，是一筆很大的財(cái)力、物力、人力負(fù)擔(dān)。開(kāi)展一次評(píng)審會(huì)議的構(gòu)想是，由報(bào)告受理單位——行政服務(wù)中心牽頭組織召開(kāi)評(píng)審會(huì)議，報(bào)告涉及的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)本部門(mén)涉及內(nèi)容的多少，派出1名或幾名專(zhuān)家，提出本部門(mén)的意見(jiàn)。開(kāi)展一次評(píng)審會(huì)議的好處是，為當(dāng)事人節(jié)省費(fèi)用、節(jié)省時(shí)間，是真正的為企業(yè)服務(wù)之舉。如果某部門(mén)對(duì)項(xiàng)目“一票否決”，可使某部門(mén)的否決行為受到參會(huì)部門(mén)、代表、業(yè)主的監(jiān)督，從而保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。即便最終將該項(xiàng)目否決，與過(guò)去半途而廢的行政審批相比，也讓當(dāng)事人少花了冤枉錢(qián)，將當(dāng)事人的損失降至了最低。

（四）辦理一個(gè)批文

過(guò)去一個(gè)項(xiàng)目，需要拿到若干批文。綜合政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)后，由報(bào)告編制單位根據(jù)專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)進(jìn)行修改，經(jīng)專(zhuān)家組組長(zhǎng)簽字確認(rèn)后，由牽頭組織報(bào)告評(píng)審的行政服務(wù)中心辦理一個(gè)批文。當(dāng)事人根據(jù)此批文，開(kāi)展正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜合政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)，符合行政審批制度改革精神，符合法律、法規(guī)規(guī)定（沒(méi)有哪部法律、法規(guī)規(guī)定不能綜合論證、評(píng)審），有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，有利于方便人民群眾，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。