基于建設現代水行政執法的探討

□ 張小岳 張彥如

水利發展的轉型問題是在20世紀末提上議事日程的，轉型方向明確為從傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變，如今，這個轉型理念不僅被廣泛認同，而且大力付諸實踐，并初見成效。黨的十八大報告多處涉及水利工作，把水利放在全面建成小康社會和生態文明建設的突出位置，并作出重要部署，進一步完善了我國新時期治水方略，深化了水利工作內涵，拓展了水利發展空間。但是，目前的水行政執法工作顯然不能良好地適應現代水利、可持續發展水利的要求，必須盡快實現轉型，而轉型的方向以現代水行政執法為目前最優選擇。從某種意義上說，傳統水行政執法還未必成型，只是在事實上已處在傳統與現代的復雜交變之中，但又離真正的“現代”形態還有很大的距離，所以，與其說是轉型，還不如說現代水行政執法是水行政執法的發展目標和方向。

一、當前水行政執法存在的問題

（一）法治意識及綜合素質尚需進一步提高

基層水行政執法人員在查處水事案件中，直接處罰對象多為普通老百姓，而且各基層水行政執法隊伍從組建至今，人員多為從事水利工程管理的技術人員或者是其他部門的工作人員，主要精力放在搞技術上，兼職水行政執法工作。大部分人員熟知水利專業知識，而對各項法律、法規知識相對陌生。由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時間對執法相關問題的分析、探討和研究。行政法律文書是國家行政機關依據國家的法律，依照法定的程序，為處理行政事務，調整行政機關與公民、法人或者其他組織之間以及公民、法人或者其他組織相互間的關系而制作或發布的具有法律效力或法律意義的文書。水行政執法人員在工作中往往會出現填寫不規范或忽略了某些事項，或不按規定交付或送達當事人等等，勢必會給水行政執法活動帶來被動、使水行政執法存在瑕疵。在工作中，往往出現以下現象：調查具體內容不清，缺少必需的案件調查筆錄和違法事實的取證，送達人只有一個人，引用法律條文不準確以及不告知當事人的權力等問題，從而造成了問題的擴大化、復雜化；還有一些執法人員的執法行為很不嚴肅，如執法人員執法時不出示證件，在執法過程中，習慣于用傳統的行政手段、行政命令來執法，常常出現依人不依法、依權不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向，影響了執法者的形象；再一個問題就是執法方法簡單，在執法人員中普遍存在著一種“管你沒商量”的執法態度。

（二）執法力度不夠

在水行政執法過程中，執法人員由于外部阻力、執法手段有限等原因無法切實履行其職能，以至于執法力度不夠。作為一名合格的水行政執法人員，就要有法必依、執法必嚴，如果水行政執法人員執法力度不夠，將影響到水行政部門的威信與形象，并對日后執法工作產生不良影響。其具體表現在以下兩個方面：一是執法不嚴。由于現實中存在復雜的人際關系和利益誘因等因素，當違法者是政府部門時，有關部門就可能會使手段來干預執法；當違法者是與自身有關系的群眾時，執法者往往會顧及人情關系，從而不從嚴執法。水涉及千家萬戶、各行各業，水的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執法的重要性。我們的執法對象與其他執法部門相比，較為分散、遍布城鄉，且管理相對人的人員結構、文化素質、歷史背景也比較復雜。除少數是普通公民外，更多的是法人和集體組織，而且涉及國計民生，極易引起地方保護和行政干預，少數領導干部法律意識淡薄，受短期效益和本位利益驅動，搞一些“招商引資”、“重點工程”、“首長項目”、“特權保護”等，產生了地方保護思想，不按法律法規辦事，隨意指使他人從事水工程或水事活動。違反法律、法規規定的權限和程序，擅自主張，進行行政干預，以權代法、以言代法、致使水行政執法人員在執行公務中事難做，案難辦，大大增加了執法工作的難度。二是執法手段有限。水行政執法通常是先給予違法者口頭警告，只有當其情節嚴重時，水行政執法部門才能聯合公安、司法部門采取強制性手段。如果水行政執法人員有較為強力的手段，必然能加強執法力度，給予違法者更大的震懾力。目前，按有關規定對非法采砂活動的處罰只能是“沒收非法所得，并處罰款”，以罰代管，力度小，對違法采砂者缺乏震撼力和威懾力，達不到嚴厲打擊和有效扼制的目的，從而造成水行政執法手段少、強度弱、管理效果差的現實。

二、現代水行政執法建設方向

（一）構建水行政綜合執法體制

體制是國家基本制度的重要體現形式，行政執法體制則是組織行政執法活動的各種體系和法律制度，它包括由行政執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等構成的有機體系及其相關法律制度。國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出“加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制”。幾年前也曾明確要求“改革行政執法體制，相對集中行政處罰權，推進綜合執法試點”。按照這個指導思想，建設現代水行政執法，首先就必須形成全國統一的水行政綜合執法體制，奠定水行政執法體制基礎。統一的現代水行政執法體制集中體現在五個基本原則中：第一，現代水行政執法是現代水行政管理的重要內容。第二，現代水行政執法包括水行政許可、水行政檢查、水行政處罰、水行政強制、水行政征收等行政執法任務及其主體、機制、制度等多方面內容。第三，現代水行政執法必須是內在的整合，而不是簡單的相加，它必然是綜合執法，是一支隊伍執法，這是現代水行政執法建設的組織前提。第四，現代水行政執法體制必須是充滿活力和動力的，特別是能夠堅持創新。第五，現代水行政執法體制必須實現內外配套，確保能夠做好該做的事，管好該管的事，不至于因體制原因再出現不應有的“空隙”。為適應水行政綜合執法的需要，應將水政執法大隊獨立開來，將執法職能全部歸并到水政監察大隊，在執法人員的配置上要通過培訓上崗、競爭上崗，不斷充實到水政監察支隊，強化執法力量。大隊內部，建議設立以下幾個科室：綜合科——負責法規宣傳、對外協調；規費征收科——統一負責本區域內水利規費的征收工作；案件查處科——負責對本區域內發生的水事案件的查處和水事糾紛的調處工作。實現綜合執法后，水政監察隊伍將履行由多個職能科室站行使的處罰權，要協調好與執法相關業務科室的關系，搞好內部監督機制，使內部各科室相互制約不扯皮，互相監督不誤事；加強執法人員的培訓，造就一支集監督檢查、許可審批、依法收費于一體，關系協調、組織嚴密、紀律嚴明、運作有力的水利綜合執法隊伍。

（二）建立一支高素質的執法隊伍

法律是靠人來執行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質的行政執法隊伍，法律的落實就是一句空話。培根有句名言說得好，一次枉法裁判的罪惡甚于十次犯罪，因為犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源,可見提高行政執法人員的素質和維護法律的尊嚴與權威聯系得是多么的緊密。水行政執法是實施依法治水的中心環節，要搞好該項工作，首先就必須建設一支高素質的水行政執法隊伍，為搞好水行政執法提供組織上的保證。為搞好水行政執法隊伍建設，提高水行政執法人員的素質，應著力采取以下一些措施：

1.實行水行政執法資格考核認證制度，堅持持證上崗，防止不合格人員混入水行政執法隊伍；同時實行執法證年審制度，如發現不能勝任執法的工作人員，應及時清除出水行政執法隊伍。

2.加強在崗水行政執法人員專業知識和法律知識的培訓和學習，提高他們的業務素質。水行政執法人員首先必須學習與掌握與水行政執法活動有關的專業知識，如水文、水工、水土保持、水資源管理和保護等知識。再次，應具備豐富的法律知識，主要有兩方面：一是水法律法規知識；二是與水行政執法密切相關的其他法律知識，如刑法、環境保護法、森林法、行政處罰法、行政訴訟法等。只有學好法，才能執好法，才能保證水行政執法行為的合法性，才能充分發揮法律武器的威力。

3.加大投入，不斷改善水行政執法人員的裝備水平。水行政執法部門應配備必要的交通工具、通訊工具，購置電腦、測量儀器、攝像機、照相機等現代化辦公設備，訂閱一些圖書資料，統一著裝等等，以提高水行政執法人員的工作效率，保證準確辦案、及時結案。

（三）加強對水行政執法的監督

現代民主與法制要求，有權力就應當有監督。不受制約的權力必然導致專制和腐敗，水行政執法活動理應接受方方面面的監督。要本著執法與監督并舉的原則，加強水行政執法監督，這是搞好水行政執法的重要保障。只有建立有效的監督制約機制，才能保證水行政執法的公平和公正，保障依法行政，防止以權謀私、徇私枉法、執法犯法等不良行為的發生。筆者認為，水行政執法監督的主要方式有：水行政執法首先要接受水行政主管部門及其上級政府的監督；其次應依法接受具有法定監督權的國家機關 (如國家權力機關、監察機關、司法機關等)的監督。筆者認為，可以考慮在人大常委會中設立專門負責行政執法監督的機構，為人大監督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監督行政執法工作的經常性和有效性，該機構應對行政執法中的重大個案事項直接進行監督，同時解決各監督主體在行政執法監督中出現的各種問題；此外，還應接受廣大人民群眾、社會團體和新聞輿論的監督，各級黨委和政府要積極支持新聞輿論監督，要鼓勵開放新聞輿論對行政執法過程中出現的不正之風和典型錯案予以公開曝光，進行評析，發揮電視臺、報刊雜志等輿論工具的監督作用，擴大新聞輿論監督的范圍，加大新聞輿論監督的力度，增強新聞輿論監督的權威性和實效性，為有權監督的國家機關提供信息，使之及時有效地采取監督措施。加強群眾監督，要進一步推動行政執法公開制，對人民群眾的舉報、信訪、上訪、申訴應認真對待，發現問題，立即查處，并公示于眾，以示儆戒，逐步形成人民群眾對依法維護自己合法權益的輿論和環境。同時還要加強對水行政執法監督者的監督，使行政執法監督者能夠切實履行其監督職責。水行政執法活動只有自覺地接受全方位的監督，才能限制其自由裁量權的濫用，促進執法水平的逐步提高，依法治水、依法管水才會真正落實到實處。

（四）創造良好的外部執法環境

外部執法環境是執法部門的執法活動空間，外部執法環境的好壞直接影響到水行政執法工作的開展和成效。為了創造一個良好的外部執法環境，首先，應加大水法制宣傳教育力度，全社會宣傳《水法》、《水土保持法》、《防洪法》及相關配套法規，通過電臺、電視臺、報刊等傳媒的作用，讓全社會充分認識到水資源的珍貴、水問題的嚴峻性和水利事業的重要性，使廣大人民群眾增強水法意識，樹立水法制觀念，自覺地珍惜水資源，保護水資源，愛護水環境，更多地關心和支持水利建設事業，為搞好水行政執法奠定牢固的社會群眾基礎。另一方面，要創造良好的外部執法環境，關鍵在于黨政部門的領導干部轉變觀念，充分認識依法治水的重要性，大力支持水行政執法工作，同時應大力發展經濟，消除貧困，為保護水環境奠定堅實的物質基礎。