小產權房的治理研究

蔡雨珂 劉一璠 羅 鵬

（江西師范大學，330022）

1 小產權房產生的背景和原因

小產權房不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，指的是在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發。因為其在根本上違反了國家法律規定，權益也無法在房管部門登記，所以不受法律保護，但它的產生有著復雜的背景和原因。

1.1 時代背景

1.1.1 快速上漲的高房價助長了小產權房的出現

過去十年，我國房價總體呈快速上升態勢，即便政府出臺了一系列抑制房價過快增長的相關政策，但效果卻并不明顯。中國指數研究院發布的數據顯示，2014年3月，中國100個城市(新建)住宅平均價格為每平方米11002元人民幣，環比上月上漲0.38%，這是2012年6月百城房價“負轉正”以來連續第22個月環比上漲。根據萊坊最新發表的研究報告，迪拜、中國內地和香港整體住宅樓價的按年增幅最大，分別上升28.5%，21.6%和16.1%。盡管居民收入也逐年增長，整體國民經濟增長速度較快，但三者發展不同步，收入增長幅度不及房價漲幅。

房價高漲以及限制性購房等行政調控，對于“有愿望無實力”的群體和“有實力被限購”的群體來說，小產權房成了他們的目標購買對象。與普通商品房相比，在地價高企的現實下，小產權房因不需要繳納土地出讓金、城鎮土地使用稅等稅款，開發成本大大降低，所以價格低廉是小產權房最大的優勢，也是小產權房禁而不止的直接原因。

1.1.2 市場供給需求不平衡提供了小產權房的發展空間

自進入二十一世紀以來，中國的城鎮化進程處于高速發展階段，在未來的一段較長時間內，這種高速發展的趨勢仍將繼續。根據《中國統計年鑒》數據顯示，2012年末，中國大陸總人口數135404萬人，城鎮人口71182萬人，城鎮化率達到52.57%，城鎮化總體上有了大幅度提升。城鎮化的高速增長，意味著有大量農村人口進入城市，城鎮居民居住需求促進住房價格的增長。然而，土地是不可再生資源，其屬性決定了一個國家能夠供給城市使用的土地是有限的，土地的有限供給無法滿足居民無限的需求。且政府通過土地儲備壟斷一級市場，限制了我國土地的供給，當城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然流向既無費也無稅的集體土地，培養了小產權房的市場空間，小產權房在一定程度上起到了替代和補充的作用。

1.2 社會背景

我國《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得通過以出讓、轉讓或者出租的形式用于非農業建設。能依法用于進行商品房開發建設的土地只能是國有土地；除此之外，集體土地必須先征收為國有后才能進行商品房開發建設。未經征收就直接在集體土地上開發建設商品房項目是違法的。這明確規定了小產權房的不合法性。有關數據顯示，目前全國小產權房總量已超過70億平方米。在小產權房建設過程中，政府的調控不足，未能起到實質性的改善作用。有關編制農村集體建設用地規劃，農村宅基地地籍調查沒有落實，且省級及地方政府對于小產權房的監督力度不夠，助長了小產權房增長趨勢。

1.3 制度背景

1.3.1.城鄉二元結構是小產權房出現的根本原因

目前我國實行的是城鄉二元的土地公有制結構，城市土地與農村土地的產權主體不同。城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。建設用地絕大部分只能是國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。但在現行征地制度下，農民的土地財產權利被忽視，補償不足。且在現行的法律框架下，農民集體所擁有的農村土地產權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有完全的處分權。這使得農村集體土地所有權人——農民集體不能合理地享受其增值收益，增值收益卻被地方政府和房地產開發商瓜分了。于是農民效仿或者連同房地產開發商一起，在他們所有的集體土地上建房并對非本集體成員銷售，為農民增加土地收益，打破現有的利益分配格局。

1.3.2 住房保障制度的施行偏差是小產權房出現的間接原因

住房保障制度作為社會醫療、失業、養老等社會保障體系中的重要組成部分，是促進房地產市場健康、穩定、可持續發展的重要內容。我國的住房保障制度雖然已保障了底層人員的居住需求，但仍不完善。住房保障制度的監管無序、審核不力，導致腐敗、分配不均。在銷售過程中，無法識別真正的政策對象，并針對住房保障的不同對象，提供多種不同方式的住房保障，難保資源分配方式、手段的合理性，導致大量中低收入者瞄準小產權房市場。小產權房的出現成為了保障性住房的替代品。

2 小產權房的利與弊

2.1 小產權房的利

2.1.1 緩解住房壓力，抑制房價虛假上漲

由于我國城市化進程加快，大量農村人口涌入城市，導致對住房的需求增大。然而由于城市土地供應有限等原因，房地產的供求不平衡，從而導致房價的不斷攀升。小產權房的出現會在客觀上擴大商品房的市場供應，緩解供不應求的局面。且從購房者角度，他們一般都是中低收入人群，包括擁有本地城鎮戶口的居民、外來務工人員等群體組成，小產權房能以較低成本滿足他們最基本的住房需求，緩解其住房壓力。

2.1.2 增加了農民和集體的利益，打破了國家一級壟斷市場

目前，我國征收集體土地的方式是政府先將集體土地轉為國有土地，然后再出讓給開發商。政府能夠從中獲得高額的土地出讓金，而農民只得到極少的補償，這是對農民權利和利益的剝奪。而農民自己或與開發商共同開發商品房，則可以直接從市場中分享土地的增值。根據國研中心課題組的調查，在合法的房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%-30%留在鄉下，其中，農民的補償款僅站到5%-10%，地方政府拿走土地增值的20%-30%，開發商拿走土地增值的40%-50%。且小產權房進入到房地產交易市場，打破了國家對土地供應渠道的壟斷，一定程度上改變了建設用地數量無法滿足城市居民住房需求的現狀。

2.2 小產權房的弊

2.2.1 小產權房沒有法律意義上的產權

國家法律明確規定：在農民集體所有土地上建設的房屋，不得面向本集體組織之外的非特定人員進行銷售。所以小產權房是由鄉(鎮)政府發產權證，此產權并不構成真正法律意義上的產權，無法辦理產權登記，缺乏法律上的公信力。小產權房的購買者不能取得國家認可的產權證，不具有房屋的所有、轉讓、處分等權利，也無法辦理房屋產權過戶手續，購房者的合法權利無法得到法律保護。一旦遇到政府重新規劃和拆遷，難以獲得補償；遭遇賣房者毀約或者“一房二賣”的情況，購房者的利益無法得到法律保護。

2.2.2 損害了國家的利益，減少國家財稅收入

政府的財政收入有很大一部分來源于房地產行業的稅收金，可是小產權房并沒有辦理國有建設的征收手續，沒有繳納各項稅費。如房地產開發商須交3%-5%稅率的契稅，向建筑業繳納3%的營業稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等等，但小產權房的開發建設省卻了大筆稅費開支，對應的減少的是國家財政稅收入。

2.2.3 擾亂了城鎮土地規劃和農村土地使用

小產權房大多建立在城中村中，影響了城中村的改造，其開發建設缺乏統一規范調度和土地建設的配置安排。許多地區的小產權房建設的密集，不能滿足規范要求的樓間距，采光、通風、私密等難以保障，還有一些侵占道路、公園等公共設施用地，嚴重阻礙了政府城鎮土地長遠的建設規劃。且小產權房擾亂了國家對農村土地法定的使用方式，造成大量的農轉非、耕地轉建設用地的問題。農村農民抵不住短期巨大利益的誘惑，不斷尋求各種途徑改變土地利用方式，新的使用方式為農村土地帶來了永久性的傷害。

2.2.4 侵占了農村土地，減少了耕地面積

農村集體與農民看到小產權房開發有利可圖，便積極申請宅基地，在宅基地上建設房屋出售，無形中擴大了對宅基地的需求量，使本來的農用地、耕地轉為農村住宅用地，導致農地非農化速度加快。據統計，2010年土地征收面積有459246.1公頃，其中有84333.1公頃作為城鎮住宅建設用地。以每年小產權房的開發面積占城鎮住宅總的開發面積 7%-10%的比例來看，每年大致有八千公頃左右土地用來開發建設小產權房，占違法用地的三成以上。我國實行的是耕地占補平衡原則，但小產權房在耕地項目管理、耕地占補平衡方面基本為零，而且小產權房實際用地也多是農用地和耕地，因此小產權房開發建設會對農村土地造成侵占，并減少耕地面積。

3 小產權房的優化處理

自十八屆三中全會以來，不少專家呼吁，用“農地入市”，放開“小產權房”的方式來控制日益高漲的房價。國土資源部門已經強調“小產權房”和違法建設要堅決遏制，不存在小產權房轉正的可能性。對此，國土資源部、住房城鄉建設部兩部門于2013年11月聯合發出緊急通知并聲明，“要全面、正確地領會十八屆三中全會關于建立城鄉統一的建設用地市場等改革措施”，“拆除一批，教育一片；處理一批違法的，震懾一片；問責一批涉嫌瀆職的，警示一片。”截至 2014年 6月，已有28省出臺處置方案。基于當前國內形勢，在小產權房的優化處理上，總方針應該是堅決遏制增量小產權房，合理處置存量小產權房。

3.1 對籌建的小產權房處置

我國《土地管理法》已明確規定，農民集體所有的土地的使用權不得通過以出讓、轉讓或者出租的形式用于非農業建設。如北京副市長林克慶特別指出“‘小產權房’和違法建設要堅決遏制”，絕不能讓披著舊村改造、設施農業“馬甲”的“小產權房”招搖于市，更不能以新型農村社區、休閑觀光農業等名義搞違法建設。所以政府在對于籌建中的小產權房一定要加強監督的力度，一經發現，執法部門給予投資商停工整改通知書，立即停止非法建設。因為籌建的小產權房因其未進入施工階段，所以尚未發生大量的成本消耗，可要求恢復原狀，暫停施工。若投資商不予理睬，頂風搶建，執法部門可依法對其進行拆遷，如海南省三亞市的“鐵錘行動”。

3.2 對已建未售的小產權房處置

（1）依據所占土地性質差異進行分類處理。小產權房根據所占集體土地的用途不同，分為集體建設用地、農村承包土地、宅基地。建設在農村承包農用地上的“小產權房”從根本上違背了我國耕地保護的政策，所以建議立刻制止占用耕地、農用地籌建、在建的“小產權房”，并強制拆除或改造已建在耕地上的“小產權房”。建設在宅基地上的小產權房又分為民用住宅、企業廠房、公益事業等，若是能提高農民收入，改善其生活，帶動鄉鎮的發展，就留置“小產權房”。

（2）依據城鄉一元戰略部署選擇性地處理。中共十八屆三中全會決定提出：“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。建立在集體建設用地上的小產權房，若符合農村集體建設用地規劃，則可考慮將農村集體建設用地轉為國有土地“同等入市”，將其小產權房“轉正”。

3.3 對已建已售的小產權房處置

雖然我國法律不允許小產權房的買賣，但對于占了我國將近70億平方米的小產權房，只進行拆除建設，遏制銷售，是不可取的。這些小產權房已經成為購買者的私房，若強行拆除將會激發社會矛盾，影響社會穩定。于是，我們需要對已建已售的小產權房進行分類討論，優化處理。

（1）依據房屋用途的不同，進行差別化處置。小產權房根據其用途分為居住型房屋、休閑型房屋、投資型房屋三類。購買小產權房的“主力軍”多為中低收入人群，憑借自身有限的收入無法負擔一路高漲的商品房價，所以價格低廉、中小戶型的“小產權房”的居住型房屋正好可以滿足其對住房的需求。

①對于居住型房屋，可以在這方面強化小產權房的使用功能和住房供給作用，將其逐步引導到合法和規范發展的軌道上來，與保障性住房結合，改造成城市保障性住房，成為城鎮住房供給體系的重要組成部分。目前，我國初步建立了廉租住房、公共租賃房、經濟適用房、兩限房等的城鎮保障性住房供給體系。政府可以將一部分的“小產權房”改為廉租房，以低廉的價格租給低收入人群，不過沒有產權，再將一部分改為公共租賃房或經濟適用房，住房者面向城市務工人員、剛畢業大學生等“夾心人群”，在補交一定的土地出讓金和稅費后，擁有部分產權。

②投資型房主要是購買者利用閑余資金購買多處房屋，希望在房價上漲時能夠出售獲利。休閑型房屋則是為了滿足一部分富有人群的休閑享受需求，建議加大對投資型房屋的打擊力度，若是發現該業主是利用該房屋進行利益投資，則不進行產權登記或記載，甚至沒收房屋。在“國五條”政策的基礎上實施一系列的措施，抑制投資商人為了獲利將房價哄高的行為。而休閑型房屋則根據其所占的集體土地，若是在耕地上，則無條件拆除；若是在集體建設用地上，則要求其房主向當地政府補繳一系列稅費，并補償當地農民。

（2）因地制宜處置已建已售小產權房。地方政府應當根據當地的土地稀缺程度，土地供需關系以及其經濟發展模式采取與當地相適應的處置辦法。

①對于土地資源匱乏的省、市、自治區，為了保證農用地的面積，應該予以拆除；抑或在原有小產權房內進行室內栽培，例如菌類種植、飼養家禽、牲畜等，作為產業用房。

②對于一些人口密度較低的地區尤其是邊遠地區，小產權房購房者可以通過補交土地出讓金等相關稅費進而轉變小產房的性質，即商品房；抑或利用小產權房進行室內農業生產，此舉不僅能夠間接地提高小產權房所占用集體土地的生產能力和經濟價值，同時能夠帶動當地農業的發展，發展綠色經濟。

③對于建設在未利用地上的小產權房，當地政府應該根據購房者的目的和產生的影響進行處置。若購房者的主要目的是自住，政府可以保證其居住的權利，而不能出售亦不能當做遺產留給子女，而是在其去世之后恢復該土地原先的狀態；若購房者的唯一目的是為了個人盈利，例如建造別墅，高爾夫球場等不符合我國發展要求的行為，都應當堅決予以抵制，堅決拆除其小產權房；若購房者在未破壞當地生態環境的前提下進行生產經營活動，有利于當地經濟發展并符合當地政府的發展規劃，政府可以大力扶持。

（3）破除政府對土地財政的依賴。假若政府持續地、過度地依賴土地財政，一方面抑制了民間投資，另一方面助長了商品房房價的上漲。無論如何，政府以賣地為財政收入的主要來源將不利于當地經濟發展。

［1］劉艷.小產權房該如何處理［J］.中國經濟報告，2014年第1期.

［2］蘇勇，黃志勇.小產權房轉化為保障性住房的路徑選擇［J］.現代經濟探討，2011年第2期.

［3］石磊.小產權房問題研究［D］.東北林業大學，2013年4月.