推進小城鎮房地產業差異化因應發展

韋紹斌

（常德市委黨校，湖南 常德 415006）

小城鎮，指除縣城之外的建制鎮鎮政府所在地人們生產生活的空間，是一個行政性、地域性的經濟、政治、文化和社會服務中心。它上連大中城市和縣城，下鄰廣闊農村，處于城鄉結合部，既是城市帶動農村的前沿陣地，又是溝通城鄉聯系的橋梁和紐帶，具有獨特的重要地位和作用。房地產是小城鎮生存和發展的資產性物質基礎。在當下世界公認的城鎮化加速發展階段，也是房地產業迅速發展的黃金時段。因地制宜、因勢利導地推進小城鎮房地產業的差異化、適度化、優宜化發展，是我國新一輪城鎮化進程中面臨的現實課題和重要使命。

一、小城鎮房地產業因應發展的積極作用

根據自身區位、資源、功能及其產業吸納能力與空間承載容量等要素條件，推進小城鎮房地產業的適宜化發展，是城鎮化進程中就地就近轉移農業人口、促進城鄉統籌、加速社會現代化的積極舉措，對推展我國中后期城鎮化的健康發展具有深遠而重要的積極作用。

第一，有利于促進擴容提質，提升城鎮發展品位。長期以來，小城鎮的發展功能因人口、產業聚集的相對有限，導致城鎮擴容與提質問題較為突出。實踐經驗證明，房地產業在推動城鎮人口增量、改變城鎮空間組織結構與建筑景觀風貌上，發揮著積極導向作用。不同地理條件的房地產開發，不僅吸聚著一定增量的住區人口，而且能有效地調適周邊功能布局，促進城鎮品質改造或生境再造。

第二，有利于改善居民居住條件，提高生活質量。在生存型消費環境下，以安居為主要標志的城鎮居民居住條件追求滿足度相對較低。當享受型與發展型消費漸趨旺盛之后，城鎮居住條件的改善成為了城鎮居民十分關注的問題。全國城鎮人均居住面積由1978年的3.6平方米增長到了1997年的8.7平方米、2002年的24.5平方米、2011年的32.7平方米①。這些住房需求中，消費結構升級引發的改善性住房需求占到一定比重。隨著居民收入的不斷遞增，滿足改善性住房需求將是提高小城鎮居民生活質量的基本目標之一。

第三，有利于帶動相關產業發展，活躍地方經濟。不論城鎮人口增長產生的基本住房需求、產業結構調整滋長的增量住房需求，還是危舊房屋改造導致的被動性住房需求和消費結構升級引發的改善性住房需求，無疑都會促進住房消費，激發內需，增長活力，從而傳導當地相關產業的發展。受經濟收入水平、就業時空選擇和 “地緣”、“親緣”、“情緣”等文化習俗影響，當一定數量的在外務工人員或適齡 “回流居住”人群出現后，對地方經濟要素及其存量結構的改變具有重大聚變作用，尤其當進入城鎮化后期出現逆城市化后，這種經濟資源的趨勢性流動效應可能會更加顯著。

二、現階段小城鎮房地產業的發展趨勢

隨著工業化與城鎮化向縣城與建制鎮的快速推展，小城鎮房地產業逐漸興起，其市場化程度日益提高，業界主體介入空間不斷擴大，呈現出量增價升與差異化、非均衡發展態勢。

趨勢之一：需求逐步攀升。目前，小城鎮房地產業大多處于起步或初級階段。伴隨經濟發展和人們住房消費需求及其可支付能力的不斷增長，小城鎮房地產業將保持中長期穩定發展，局部區域的發達型小城鎮房地產業或將出現較大幅度上升。僅常德而言，小城鎮房地產業2010年才開始起步，其后每年呈50%左右的速度攀升，全市近百個小城鎮中，約有20%的建制鎮興起了房地產業。作為農村人口轉移的重要吸納地，因公共基礎設施的改善、公共服務的改進和生活便利性的提高，人們在小城鎮購房的欲望將日趨強勁，尤其是一些經濟較為活躍、基礎條件較好的小城鎮，這種趨勢會越來越明顯。一句話，小城鎮經濟發展黃金期，也是房地產業共生發展的活躍期。

趨勢之二：非均衡性發展。地域和地域之間、鎮與鎮之間，受區位、交通、資源、經濟、文化、基礎設施、公共服務和管理水平等諸多條件的影響，小城鎮房地產業的發展顯現出鮮明的非均衡性特征。一般而言，具備一定特色和優勢條件的小城鎮，人口吸納能力較強，房地產業發展優勢更多。一是區位優勢。靠近城市或縣城、機場、碼頭和高速公路、國省道沿線的小城鎮，房地產業能夠優先發展。二是經濟優勢。有產業支撐的小城鎮，本土和外來居民就業機會較多，收入來源相對穩定，多元化住房消費需求增長較快，對房地產業發展的助推作用也較大。三是資源優勢。擁有更多自然資源、經濟資源和社會文化資源的小城鎮，其經濟活力與人口集聚能力更強，房地產業發展步伐更快。四是功能優勢。歷史上建鎮較早的建制鎮，在先期成長中，公共基礎設施相對較為完備，公共事業服務能力較強，是農村就近進鎮人員和家庭的重要就業之地、居住之所，其房地產業也更趨活躍。

趨勢之三：購房群體相對集中。現階段，小城鎮購房群體主要是五類人員：①進城農民。這部分人員大多是進鎮辦店、辦廠，有一定經濟積累，然后駐鎮置業安家。②外出務工人員。這部分人員長期在外務工，完成了初始資本積累后，再回鎮買房。③本地居住人員。隨著經濟收入增加，這部分人員對居住條件有新的改善要求，主張就地買房。上述三部分人員是目前小城鎮的購房主體，一般占購房總數的80%左右。④就地工作人員。這部分人員，主要是所在地工作的公職人員，包括黨政機關公務員、鄉村教師、醫務人員，以及上級機關或外地企業、機構派來駐鎮的工作人員。⑤空巢人員。這部分人員主要是農村留守的老少成員，由在外工作的家族成員在鎮上為其購房居住，以方便生活與留守兒童就學。

趨勢之四：開發建設多元化。在建設主體上，既有機關單位、機構企業，亦有個人；在經營主體上，雖有合作建房 （合伙聯建）、產權調換 （原房屋加補償土地使用權）等形式，但更多的是以房地產開發商為主體的開發經營，并呈擴大趨勢，發達型鎮域中心的近鄰鄉村，在集體土地上建房的具有小產權性質的房地產業有可能大量存在。

三、推進小城鎮房地產業健康發展的對策選擇

隨著我國新一輪城市化向中小城鎮的遞次推進，小城鎮房地產業正在迎來加速發展的趨勢性機遇。因應推展小城鎮房地產業的健康成長，必須以超常的思維和舉措，強化整體統籌，實現城鄉互動，精心布局，有序規范，大力配套，積極創興城鎮產業，不斷提升監管水平。

1.用規劃制導房地產業科學發展。小城鎮鎮域建設規劃是房地產開發的先導和依據，科學、合理、個性化的城鎮空間布局與形態設計既指導小城鎮房地產開發，更彰顯小城鎮的風貌景觀與宜居宜業功能的獨特魅力，提升小城鎮的發展競爭力。當前，小城鎮房地產開發中，規劃明顯滯后于建設行為，或是無規劃；或是無可操作性詳規；或是規劃起點不高，缺乏前瞻性；或是規劃缺乏協調性，指向不明，缺少特色；或是規劃執行不力，缺乏嚴肅性，導致土地亂批亂占、未批先占、隨意開發、沿路開發等盲目性與無序性亂象十分突出。嚴格堅持規劃引領，亟待有序規范市場行為。一需做好編制統籌。未編制規劃的，要加強指導，限時編制完畢；已編制但不合時宜的，要重新修編。國家應明確禁止未編制規劃或未及時修編規劃的小城鎮發展房地產業。二需做好要素統籌。小城鎮發展規劃，需與當地經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、新農村建設規劃、人口功能區規劃以及生境風貌、歷史文化等要素緊密結合，充分體現小城鎮性質、職能與個性特色。三需做好功能統籌。合理確定鎮域土地使用性質、空間容積率、建筑密度、建設高度、綠化率及其各類基礎性、功能性公共服務設施布局。四需嚴格規劃監管。規劃一經確定，必須嚴格執行。縣一級規劃部門工作重心應適當下移，實行劃片包鎮，明確專人專責巡查，嚴格獎罰。

2.用土地支配房地產業有序發展。小城鎮雖然存量土地相對充裕，但可支配的用地指標極其有限，現階段房地產開發大多處于無序與隨意占用狀態。一是絕大部分小城鎮基本無土地供應規劃。缺少土地儲備，臨時動議，被動開發，用地秩序混亂。二是土地供應指標缺乏保障。按現行體制層層分解城鎮用地指標，至最底層的小城鎮，可用于房地產開發的用地指標已所剩無幾，甚至為零。三是土地征收不規范。集體、國有土地權屬不清，征收標準不統一，收益分配不合理，開發企業墊資、私下交易，不穩定隱患的后遺癥問題突出。應在堅持合理用地、節約集約用地的總原則下，探索小城鎮房地產開發土地供應的 “四同時”機制，即：在編制小城鎮建設總體規劃時，同時制定小城鎮土地利用規劃與房地產業土地開發規劃；在實施建設用地有償使用時，對小城鎮房地產用地同時實行招拍出讓，激發土地市場活力；在各級政府及其國土部門安排年度建設用地計劃時，同時采取切塊分配、節約留用、調劑余缺等辦法，回應不同小城鎮房地產開發的一定需求；在充分利用小城鎮工礦企業、破產改制企業和關閉企業啟用土地資源時，同時依法依規地支持房地產企業的開發用地需求。

3.用配套助推房地產業加速發展。公共基礎設施、公共服務建設與城鎮房地產互為條件，相互促進。通常，在城鎮 “硬件”設施與 “軟件”服務優良的區間，人們置業的購房需求更為旺盛。當下，小城鎮普遍存在設施不完善、功能不健全、服務不周全、管理不到位等配套缺失問題，宜居宜業環境亟待改善。加強配套建設，主要是解決資金問題。第一，實行重點專項扶持。鑒于目前小城鎮財政尚未獨立且縣級政府財力有限的窘況，可對部分重點小城鎮的基礎設施與公共服務項目建設給予專項支持，通過總體籌劃，分步實施，嚴格管理，專款專用。第二，返還留用土地收益。對小城鎮房地產土地出讓收入設立專戶，全額返還，用于鎮區相應配套設施建設。第三，分成享用財稅收益。小城鎮房地產開發的財稅收益，縣級財政與小城鎮政府可采取超基數分成機制，合理共享，以調動鎮一級展業積極性。第四，適當適量多元融資。在效益可行、風險可控的前提下，按 “誰投資、誰經營、誰收益”原則，通過開放市場、規范監管、有序競爭，積極探索多渠道投融資方式，引入社會資本，吸聚民間資金，擴大小城鎮建設投入增量與總量規模，鼓勵單位、企業、集體和個人興建公共設施項目。第五，市場主體成片開發。引進實力型土地開發商或戰略投資者，在小城鎮規劃指導與政府監控下，實行成片開發，自主建設，整體配套，小城鎮政府以一定量的后期土地補償換取先期的基礎設施建設。

4.用產業支撐房地產業持續發展。培育小城鎮房地產市場，需要產業帶動；實現小城鎮房地產業的可持續繁榮更需要產業支撐。否則，小城鎮房地產就會誤入 “空城”化歧途。法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯認為，由主導部門或具有創新能力的行業集中于一些地區，以較快速度實現優先發展，可形成 “發展極”②。同理，具有較多區位優勢與產業強勢的小城鎮，在新一輪城鎮化加速發展過程中，也將崛起為區域新的發展極，其核心動力就是小城鎮產業集群的成長和帶動。地方黨委和政府，除了積極扶持房地產成長之外，更應把發展城鎮產業作為戰略重點，堅持不懈地推進創業、興業。一要立足鎮情，因鎮制宜發展特色產業。注重地理區位、本土市場、歷史文化傳統等因素的影響，將物流集散、邊界貿易、手工作坊、名優品牌等產業做大、做強、做精，釋放積淀潛能。二要依托資源，不斷壯大優勢產業。在科學保護保育本土地域性生態資源與珍稀物產資源的同時，充分高效利用好當地獨特經濟資源，實行深度開發、產業鏈開發與文化增值性開發，提升市場層級、消費品位與產品競爭力。三要營造環境，引進培植新興產業。利用國內產業轉移機遇，大力優化產業成長環境與營商環境，積極承接符合國家產業支持政策、適宜鎮區發展的新型工業與現代服務業項目，特別注重為跨國公司、國有大型企業或跨域性控股集團進行訂單生產與配套服務，引導時尚業跟進創新，不斷積聚城鎮產業發展的新優勢。通過產業發展，增強小城鎮財政實力，聚集鎮區產業人口，激活并壯大市場需求，促進房地產業消費增長與結構優化。

5.用管理提升房地產業精細發展。小城鎮房地產開發必須講求高遠謀劃，充分體現以人為本，恪守服務至上，從粗放型管理加速轉向精細型管理。一應針對主體缺位，強化法律監管。當前，小城鎮房地產開發建設基本上處于無序狀態，法律法規不完善，規劃建管等職能機構極不健全，人員配備與職業素質不適應工作需要，日常監管不到位，助長了各類市場主體的盲目開發行為。地方政府應結合本地實際，盡快出臺小城鎮房地產開發管理的規范性文件，確保有章可循、有規可范。建制鎮應根據鎮區房地產業發展狀況，盡快健全規劃、國土、建設、房管等職能機構或縣級派出監管機構，調配相關人員、專業人員，完善監管制度，嚴明職能職責，加強開發主體監管與市場運營監管，嚴禁無資質開發行為，嚴厲查處欺詐違規行為，切實規范市場秩序，有效維護公開、公平、公正的市場競爭環境，確保小城鎮房地產業健康發展。二應針對扶持缺力，強化產業服務。鑒于小城鎮房地產開發審批權限大多集中在縣一級職能部門的行政運行體制，對項目開發和購房辦證手續，縣級政府宜組織相關職能部門，采取不定期的現場聯合辦公方式，優化簡化審批程序，提高辦事效率，方便開發商與購房戶；或適當放權于鎮政府，規范內部審批流程，限時審批，年終檢查。鼓勵金融機構在建制鎮增加營業網點，給予符合條件的開發商和購房戶分別就近提供信貸服務。三應針對產品功能，強化提質。小城鎮房地產開發商既需尊重市場規律，更要創新思維，為購房者和住區業主提供盡善盡美的住房產品與后續服務。逐步提高開發檔次和產品質量，采用新技術，配置新設施，增加新功能，適應并滿足住房消費的新需求；堅持低償服務起步，配合社區管理，加強住區衛生保潔與保安服務，逐步過渡至全方位的物業服務，履行好應盡的社會責任和義務。

注釋：

① 顧云昌 《住宅產業與經濟增長》，《中國房地產》1998年第8期；姜偉新：《我國人均住房面積城鎮32.7平方米農村36.2平方米》，央視網2012－11－12。

② 徐楠 《區域經濟增長理論的發展歷程以及對中國經濟的影響》，《經濟研究導刊》2010年第13期。

［1］同濟大學經緯不動產研究院.中國房地產白皮書 《中國房地產市場環境及35個大中城市投資價值研究報告（2010—2011）》［R］.上海：同濟大學出版社，2011.

［2］牛鳳瑞.牛眼看房產［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012.

［3］卜凡中.我們房地產這些年［M］.杭州：浙江大學出版社，2010.

［4］馬小娟，范志軍.小城鎮建設中存在的問題及發展對策［J］.小城鎮建設，2003 （6）.

［5］陳友華.小城鎮房地產市場需求與投資開發微探［J］.建筑經濟，2007（1）.

［6］“2013年房地產市場前瞻”［N］.經濟參考報，2012－12－18.

［7］陳浮，王良健.中國房地產市場化區域差異與發展戰略研究.財經理論與實踐，2000（3）.