社會治理創新背景下法院的角色定位

苗金春

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

黨的十八屆三中全會在“加強和創新社會管理”的基礎上，進一步作出了“創新社會治理體制”的戰略部署。相較于管理，治理傾向于強調社會各界共同關心、共同參與公共事務，一字之差，代表執政黨一種執政理念的轉變。新形勢下，法院定紛止爭、維護社會穩定的地位和作用日益凸顯，但是司法能力也要受到各種條件的制約。司法資源的有限性與當事人糾紛的無限性之間始終存在著不可調和的矛盾和沖突，在社會轉型期表現得尤為明顯，大量案件涌向法院，司法呈現過熱發展趨勢。近年來，人民法院受理的案件數量一直居高不下，而且一直呈不斷上升趨勢，有限的審判資源越來越難以承受案件激增的壓力。①數據顯示，2008年至2012年，全國法院審執結案件數從983萬件增長到1239萬件，同比增長26%；但同期法官隊伍由18.9萬增加到19.6萬人，同比增長3.7%，案多人少的矛盾非常突出。當前法院面臨新的發展機遇，同時也面臨著前所未有的挑戰：一方面，法院獲得了更多的參與社會利益及價值沖突調整的權能；另一方面，傳統的司法資源（訴訟解決方式）嚴重不足，難以應對當前法院所面臨的困難，因此提高法院的糾紛解決能力、發揮其在社會治理創新中的作用是一個不容回避的問題。

一、社會治理創新下的法院功能

法院的功能定位是司法制度的重要組成部分，是法院之所以成為法院的特質所在，從這個意義上說，法院就是一種功能性的組織機構。在傳統意義上，司法權（狹義司法權即審判權）是指法院享有的對糾紛當事人的事實問題主張和法律問題主張依法進行判斷，以維護法的價值的終局性權力。與傳統法院不同，現代法院作為“社會的裁判中心”，除承擔著一般的糾紛裁判功能外，還承擔著從糾紛裁判功能中衍生出來的權力制約功能和公共政策創制功能。現代社會中，法院的功能主要體現為：

（一）糾紛裁判職能

司法制度是有關國家機關和法律授權的專門組織適用法律處理各類訴訟案件的制度，司法制度的核心是審判，審判制度的首要任務是糾紛的解決。因此，法院通過審判活動對事實加以判斷，對法律加以適用，從而定紛止爭，這是法院最基本、最直接的角色定位。

裁判職能是否分化以及行使這種職能的角色是否與其它機關分離，是法院制度的分界點。法院是無可爭議的糾紛裁判中心。一方面，它是專門行使糾紛裁判功能的機構，專司裁判職能以及由此而衍生的相關職能，原則上不承擔與此無關的日常性“事務”工作。但是，對法院而言，這些日常性“事務”工作僅僅是輔助性的，這并不影響其專一化或專業化功能。另一方面，法院享有“獨占”的糾紛裁判功能，它是唯一或者是最主要的代表官方對于“可判性”糾紛進行裁判的主體。

（二）權力制約職能

法院還享有從裁判功能中衍生出來的權力制約功能。這種功能的取得，不僅是國家職能分化的結果，而且也與法院政治地位的提升以及分權制衡思想的勃興密切相關。按照分權制衡思想，在分立的權力之間，必須建立一種制衡機制，這樣才能有效地防止權力濫用并保障人權。在制衡制中，法官實際上已變得如此重要，應予特別重視。[1]P43一般而言，法院是通過違憲審查和行政訴訟兩種方式來實現其權力制約功能的。

現代司法活動與傳統司法活動相比，“其重要意義不在于其純法律功能的變化——諸如解釋法律和懲戒犯罪方面的基本功能可以說是亙古未變，而在于司法與政治的關系發生了實質性的嬗變。”[2]P225-226而這種實質性的變化是：它不僅在私法領域，更重要的是在規范社會與國家、公民與政府關系的公法領域獲得了引人注目的發展。行政訴訟可以稱得上是典型的“公民權利與國家權力相抗衡”的形式。在我國，司法審查只限于對具體行政行為進行合法性審查。值得強調的是，法院的權力制約功能一般是與個案的審理聯系在一起的，原則上不能游離于糾紛裁判功能之外。所以，法院行使權力制約功能，并不意味著法院功能的“泛化”，從某種意義上說，反而代表了法院功能的進一步專一化。

（三）公共政策創制職能

按照經典的分權理論，創制公共政策主要是立法機關的職權，同時，行政機關在行政管理活動中也享有一定的公共政策創制權。公共政策創制本不應是司法機關涉足的領域。但是，在履行裁判功能的過程中，法院也承擔著維護裁判統一、法制統一的任務。因此，必須在這方面賦予其一定的職能，使其“有權通過審理案件的方式參與超出所審案件的宏觀事務決策過程。”[3]P100法官總是制定政策，這是由于他們有義務處理社會問題。[4]法院把制定公共政策作為審判案件的必然產物。[5]P166一般來說，級別比較低的法院主要從事的是法律和規則的執行活動，而在級別較高的法院，比如一個國家的最高法院，由于其判決所涉及的內容和范圍比較廣，其影響力也比較大，司法決策活動常常在這個層次上發生。

法院行使公共政策創制功能的方式主要有兩種：一是法律解釋，二是創造判例。然而，法院的這兩種活動與立法機關和行政機關的公共決策行為有明顯區別。一般而論，法院只能結合個案的審理來推動一項公共政策的形成，而不能“憑空”就某一事項發布一般性決策，這是法院的法律解釋和個案判決在效力上獲得拓展的結果。當前，我國經濟社會正處于轉型期的劇烈變動之中，最高人民法院要根據法律實施的需要，通過司法解釋、案例指導等方式，創造性地填補和彌合法律與現實之間的脫節，有針對性地解決司法現實難題。

一般認為，傳統意義上的司法權僅僅是一種判斷權，并不直接參與社會治理，而且與司法權似乎沒有多大關聯。①一般認為，所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。但是，我們如果從國家的產生及其功能，從司法權的國家屬性及其作用這一宏觀視角進行觀察，就有可能得出不同的結論：司法權自誕生之日起就是國家實施社會治理最重要、最有效的手段之一。司法權作為國家權力的重要組成部分，在本質上是國家和社會治理中不可或缺的重要環節。司法源自于糾紛，司法的基本功能在于解決爭端、化解糾紛，但司法功能并不是一成不變的，各國的司法制度伴隨著本國政治、經濟、社會的不斷發展都經歷著不斷調整的過程。在不同的歷史時期，由于社會治理方式的不同，國家權力配置不同，司法權限的范圍大小也不同。即使在一些西方法治國家，司法功能也從解決糾紛逐漸擴展到了權力制約、人權保障、政策干預等方面。比如上述“權力制約功能”、“公共政策創制功能”就是當前我國在社會治理中法院衍生職能的表現。

二、法院是推進社會治理創新的重要主體

在人類社會發展的歷史長河中，社會的治理方式經歷了從人治到法治的發展過程。實踐證明，法治作為一種制度設計，作為一種規則化的治理，是國家治理的有效方式，具有獨特的優勢。這種優勢表現在它使社會治理具有合法性、權威性、穩定性和可操作性。我國正在加快建設社會主義法治國家，應該在法治的視野下，進一步發揮人民法院在化解社會矛盾方面的作用。一方面，司法權是國家實施社會治理最重要、最有效的手段。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民法院是國家的審判機關，其行使的憲法和法律賦予的司法權，是黨領導人民通過法律控制和管理社會事務的重要渠道和方式。另一方面，司法具有對社會行為進行引導、示范、評價和規制的功能。人民法院可以通過司法解釋、司法政策、案例指導等形式，發揮著其它機關不可替代的作用。所以，人民法院是我們國家和社會治理中不可或缺的重要環節。

社會治理創新，需要多個部門和公眾通過多種方式同心協力共同完成，也要求負有社會治理創新職能的各個部門和公眾共同參與，積極推進。當前黨和國家把社會治理創新作為一項重要工作，正如胡錦濤總書記深刻指出的“政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，必須在黨和國家工作大局下開展，為黨和國家工作大局服務。”創新社會治理體制，是推進黨和國家事業的必然要求，是建設社會主義法治國家的迫切需要，是全黨全社會的共同任務，人民法院作為人民民主專政政權的重要組成部分，沒有任何理由把自己置身于主戰場之外。

人民法院是社會治理創新的參與者和推動者。首先，從理念上看，社會治理創新過程中，維護社會公平正義離不開司法機關。社會治理創新，首先必須理念先行。現階段，我國社會治理的理念主要存在以下問題：輕社會治理、重經濟建設；輕弱勢群體權利保障、重強勢群體權利維護；服務意識淡薄、管控思想嚴重，等等。這當然和科學發展觀的貫徹落實不到位有關，但從理念上看，創新社會治理理念，最重要的是強調并突出公平正義的理念，公平正義比太陽還要有光輝。只有通過人民法院強有力的支持和保障，才能落實社會公平正義。正是通過維護司法公正，人民法院才能實現對社會公平正義的保障，司法公正是最后的、最基本的公正。也就是說，司法活動具有矯正功能，社會的不公正可以通過司法公正來矯正解決，司法公正集中體現和代表著社會公正。所以，在社會治理創新中，強化社會公平正義理念，離不開人民法院的司法審判功能。人民法院通過依法行使審判權，確保司法公正，進而維護全社會的公平正義。

其次，從主體上看，社會治理創新過程中，構建社會治理新格局離不開司法機關。社會治理是主體實施的一系列管理行為和活動。我國社會結構經歷了總體性的復雜轉換，特別是在市場化的強勁沖擊下，傳統的單位社會堡壘松動甚至解體，大量人群長期游離組織之外，成為原子化的孤獨的個體，這就需要多元化的社會治理主體。因此，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。推進社會治理創新的核心，就是要發揮各方治理的能量，“形成包括科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制和完善的社會應急管理體制機制在內的對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系。”[6]顯然，這不僅僅是政府的社會治理職能，必須還包括其他主體及社會自身的管理。隨著我國依法治國方略的貫徹實施，人民法院將成為一支重要的社會治理力量，它通過司法審判活動，調處矛盾糾紛、實現定紛止爭，制裁違法犯罪、保護合法權益。因此，在社會治理創新中，以司法為己任的人民法院理應成為越來越重要的社會治理主體。

第三，從方式看，社會治理創新過程中，調控社會利益關系離不開人民法院。目前，在我國社會治理中，人民法院調處社會矛盾糾紛的司法功效和司法權威尚未得到充分的發揮，未得到應有的尊重。通過信訪的形式，許多本應法院依法終結的案件又回流到行政渠道。“信人不信法”、“信訪不信法”等現象，一定程度上也顯示出司法手段的蒼白無力。實現社會治理創新，必然包含管理方式的創新。而管理方式的創新，必然要求提升司法機制在調控利益關系方面的特殊作用。人民法院對社會關系的司法調控，本身就應當成為社會治理創新的重要方式。在推進社會治理創新中，人民法院扮演著日益重要的角色，承擔著重要的任務。

可見，推進社會治理創新，人民法院責無旁貸，既是參與者，又是推動者。積極參與社會治理創新，既是司法審判工作的一項重要內容，也是司法機關承擔的一項重要社會責任。由此可見，法院是推進社會治理創新的重要主體。

三、法院參與社會治理創新的立足點

司法參與社會治理要找準司法與社會治理的結合點，以恰當的方式和路徑將自身的功能進一步拓展，輻射到社會的其他層面，滲透到社會治理的方方面面。通過司法職能的良性運轉，借助其他與社會治理有關的司法策略，為社會治理創造和諧、穩定、有序的外部環境，推進社會治理完善與改造。

從司法的功能看，法院參與推進社會治理創新的立足點是整合司法資源，積極化解社會矛盾。人民法院參與社會治理創新應當首先更新司法理念，只有重視司法理念的更新，在實踐中才能找準工作創新的切入點或路徑。

（一）更新司法理念

時代發展與社會變遷不斷向人民法院提出新的要求和期待，呼喚司法理念的更新，呼喚角色定位的調適。人民法院要有效參與社會治理，應該首先樹立兩個基本司法理念：

一是和諧司法理念。和諧司法作為一種司法權運行的理想狀態，體現了我國傳統文化中以和為貴的思想。實現和諧司法，要求改變照搬法條、一判了之的工作方法，把“調解優先、調判結合”原則貫穿各項審判、執行工作中，用足用好調解手段，努力實現案結、事了、人和的目標，不斷鞏固、發展和諧穩定的良好局面。在社會治理創新過程中，法院要緊緊圍繞如何化解社會矛盾，怎樣最大限度地增加和諧穩定因素、減少不和諧穩定因素這一主線展開。為此，必須牢固樹立和諧理念，以和諧穩定價值和方式處理案件、化解糾紛，這樣才能真正做到案結、事了、人和。裁判活動是一種具有強制性的確保公平實現的手段，但對社會關系亦具損傷性。調解方式方法更加和諧，是用周到言語取得周全的結果，有時更能做到案結、事了、人和。因此，要切實增強貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的自覺性、主動性和積極性，以訴調對接中心建設為載體，進一步健全和完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制。

二是能動司法理念。中國特色社會主義司法制度的本質屬性和我國司法發展的階段性特征，決定了人民法院應該堅持能動司法，自覺主動化解社會的矛盾糾紛。人民法院參與社會治理，也是能動司法的必然結果，兩者是相輔相成、內在統一的。能動司法是新形勢下人民法院服務經濟社會發展大局的必然選擇。能動司法的出發點和落腳點實際上就在于服務，即服務于大局，服務于人民，使司法權的行使變得更加積極、主動，更加有所作為。全力服從、服務于經濟社會發展和人民群眾生產生活需求，創造性地填補和彌合法律與現實之間的脫節，有針對性地解決現實難題，是能動司法的基本價值。人民法院在參與社會治理創新過程中，應當通過能動司法，在法律框架內積極拓展和延伸審判職能，從而有效地參與社會治理，推動公共政策的完善，促進社會和諧和公平正義的實現，為經濟社會發展、社會和諧穩定提供有力的司法保障和司法服務。

當然，司法參與社會治理創新，要防止二種片面認識，既不能“無所作為”，也不可“全面包攬”。要把握好一個“度”，既要在法律規定的框架內，充分發揮人民法院參與社會治理創新的職能作用，又要在正確適用法律的前提下，將政治意識、大局意識和責任意識貫徹落實到司法審判工作的每一個環節，絕不能以犧牲法律為代價遷就明顯違反法律強制性規定，破壞法律的嚴肅性和統一性。司法在社會治理創新中扮演著多種角色，但司法視野下的社會治理創新應當遵循一定的準則，擺正恰當的位置，追求更妥當的目標價值。法院必須要堅守審判這個陣地，通過自身獨有的方式，回歸司法機關的本質，回到司法的原點，借助審判權的行使介入社會治理，展現其獨特的社會治理功能，不能因為要參與社會治理就逾越司法的界限。

（二）法院參與社會治理創新的切入點

在和諧司法和能動司法理念下，人民法院要結合法院工作實際，立足如何更好地化解社會矛盾，找準切入點或路徑，實現社會治理創新，在實現社會治理創新中彰顯法院地位和作用，努力實現人民法院為人民的主題。當前，大量矛盾糾紛以訴訟的形式涌入法院，訴訟案件總量劇增，而且案件的處理難度和復雜性不斷增大，使司法陷入了某種程度的“過載”。因此，新形勢下只有對多元化的社會治理力量進行整合，形成社會治理綜合治理之勢，才能更好地進行社會治理。

具體說來，法院參與社會治理創新的切入點或路徑是構建或完善多元糾紛解決機制。多元糾紛解決機制是以法治為軸心，容納了多種糾紛解決的智慧與策略，是一種立體性、全方位的糾紛解決系統，且其中的多種方式互補互動，有機組合形成化解社會矛盾的強大治理力量，它以社會價值與手段的多樣化為基本理念，其目的在于為化解社會矛盾提供足夠多元的選擇可能性，以綜合運用各種手段為選擇者提供指導和支持。

建立多元糾紛解決機制是滿足人民群眾多元化心理需求、化解多元化矛盾糾紛的必由之路，也是社會治理創新中非常重要的內容。法院是運用司法程序解決糾紛的專門機關，也應當是多元糾紛解決的主力軍、推動者，應當發揮應有作用。一要發揮黨委、行政機關、社會團體和人民調解組織等的作用，在矛盾糾紛進入法院之前，盡可能使其分流，實現多渠道解決矛盾糾紛；同時，人民法院要充分發揮好在解決糾紛、化解矛盾方面的職能優勢，充當多元化糾紛解決機制的主力軍和推動者。二要采取多元化糾紛解決方式方法。有機銜接司法調解、人民調解、行政調解等方式，完善人民調解、行政調解、司法調解三位一體的“大調解”工作體系，整合各方面力量，建立多形式、多層次、多渠道的社會矛盾糾紛化解機制，完善訴訟和非訴訟糾紛解決機制的銜接，加強各糾紛解決主體的互動，建立信息共享反饋機制，綜合運用法律、經濟、行政等手段，形成化解矛盾的最大合力，最大限度減少不和諧因素。

[1]（美）詹姆斯·M·伯恩斯，等.民治政府[M].陸震綸，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1996.

[2]胡偉.司法政治[M].香港：三聯書店（香港）有限公司，1994.

[3]左衛民，周長軍.變遷與改革——法院制度現代化研究[M].北京：法律出版社，2000.

[4]（美）亨利·R·格林科.美國法律中的司法決策.宋冰.讀本：美國與德國的司法制度及司法程序[M].北京：中國政法大學出版社，1998.

[5]（英）W·詹寧斯.法與憲法[M].龔祥瑞，譯.上海：三聯書店，1997.

[6]倪壽明.人民法院在推進社會管理創新中的職能定位[J].人民司法，2010，(3).