我國農村兒童權利保障問題研究

譚和平，冷 倩

（衡陽師范學院 南岳學院法律系，湖南 衡陽 421008）

兒童也稱未成年人。然而由于歷史、自然環境與風俗習慣等原因，各國對成年年齡的界定具有一定的差異性。《聯合國兒童權利公約》第一條規定：“兒童系指18周歲以下的任何人，除非對其適用之法律規定成年年齡低于18周歲。”［1］而我國《憲法》﹑ 《未成年人保護法》﹑ 《刑法》等相關法律規定，兒童是指從出生至未滿18周歲的人。

目前，我國大約有9億農民，其中農民工約1.2億，處于義務教育年齡段的留守兒童就有2000多萬！而且這個數字還在逐年增長［2］。因此，我國農村兒童權利的保護問題已經成為制約社會發展的重要因素。事實上，兒童的健康成長，不僅關系到農民的切身利益和權益，而且關系到整個社會的發展。如果不重視，整個社會都會為農村下一代的發展缺失付出代價。近幾年農村兒童的權利保護問題，主要是教育權問題得到了政府一定程度的重視，但是農村兒童權利保護問題依然嚴重。有專家指出：沒有農村的現代化就沒有我國的現代化，沒有農村的和諧就沒有我們全社會的和諧。所以，解決好農村兒童問題，便成為構建和諧社會、建設社會主義新農村的時代要求。

一、當前農村兒童權利保障面臨的主要問題

（一）監護權問題

兒童權利公約規定，所有兒童，無論何種民族，何種性別，是否殘疾等，都有生存的權利。生存權包括生命權﹑健康權和醫療保健獲得權等［3］。然而，在我國當前的農村，封建殘余思想在我國廣大的農村可以說根深蒂固，重男輕女的現象在農村依然比較嚴重，虐待﹑遺棄﹑摧殘兒童的現象也時有發生。另一方面，我國經濟總體水平發展較快，但農村經濟發展依然緩慢，某些農村經濟落后地區，農民的生活依然處于極度貧困的階段，溫飽問題尚未得到徹底解決，因此，我國農村有不少地區依然存在監護權不能到位的歷史因素與現實的經濟困境。

父母作為監護人，對未成年子女的人身安全負有保護的義務，排除來自外界的各種自然損害、防止他人的非法侵害是他們的職責所在。但是在農村，很多兒童的父母長期在外務工，監護缺位。無奈之下，只好委托他人代為監管，而受托人，譬如祖父母、親戚朋友等的監護往往又不到位，致使農村兒童的生命健康權受到嚴重威脅［4］。例如四川一女童被臨時監護人 （其堂叔）強奸，湖北黃梅縣一兒童因父母長期外出打工，養成孤僻的性格，經常跟爺爺發生口角，后來被爺爺殺害。還有很多兒童因為監管不力，因車禍﹑觸電，溺水等意外事故身亡，這種悲劇事件不勝枚舉，發人深思［5］。

（二）受教育權問題

當前中國農村兒童受教育權值得特別重視。雖然我國的諸多法律法規都明文規定保障兒童接受教育的權利，如 《憲法》、 《未成年人保護法》、《義務教育法》都有涉及，但在現實社會中，尤其在我國西部地區或偏遠的山區，兒童失學現象還是大量存在的。一方面，不少家庭由于經濟狀況欠佳，溫飽問題還沒徹底解決，進而不愿意拿出更多的錢供孩子讀書 （更為普遍的是義務教育后期的教育）；一方面，偏遠的山區辦學條件極差，農村小孩找不到適合的讀書場所；此外，當今社會 “拜金主義”、 “享樂主義”思想嚴重，不少農村家長認為讀不讀書、讀多少書無所謂，孩子只要能賺錢就可以了。況且，子女早一天賺到錢，自己就能早減輕負擔。于是，農村不少孩子過早地擔負起賺錢養家的責任。盡管我國小學適齡兒童入學率由1990年的96.3%，提高到2000年的99.1%，小學5年鞏固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%，占全國人口85%的地區普及了9年義務教育［3］，但由于發展不平衡，我國貧困地區仍有許多適齡兒童無法入學。僅 “安康計劃西部行”的調查表明，失學兒童在四川省達13.5萬名、寧夏寧南8個縣達2.7萬名、內蒙古自治區達5萬名。上述資料顯示：我國農村兒童受教育權利實現的狀況呈明顯的地域性特征。此外，我國流動兒童中仍有近10%沒能入學。農民工的適齡子女失學問題仍較嚴重。此外，不在學兒童的 “童工”問題也比較突出。在失學的12到14周歲的流動兒童中，有60%的人已經開始工作［6］。

二、我國農村兒童權利保護缺失的成因

（一）父母子女異地分居，政府措施缺失

從 《民法通則》及 《婚姻家庭法》的規定來看，父母是法定監護人，然而迫于生計，父母雙雙離家謀生，將子女留給年邁的父母照料，除了經濟上的照顧以外，其他的監護義務又如何落實？此外，農民工子女在城市就讀的問題自改革開放以來幾十年了，又有幾部地方性的法規或地方性政策涉及了這方面的問題？因此，即使不少父母有將子女留在身邊照顧的良好愿望，也難以實現。近幾年少數沿海開放地區的城市開始開展了一些實際性的工作，為農民工子女在城市就讀的問題開啟了一扇希望的大門。然而，這些地方也是迫于國家政策重心的轉移，為了留住必要的勞動力，才不得已而為之！盡管如此，我國大部分城市這方面的法規政策依然未見端貌。

（二）有關立法脫離了基本國情，缺乏針對性

目前，我國關于兒童的受教育權問題的立法主要有：《未成年人保護法》、《義務教育法》。但這些法律適用的對象是未成年兒童，既包括城市兒童也包括農村兒童。從我國的現實情況來看，許多規定都是針對全國兒童而言的，但事實上問題主要發生在或者說幾乎發生在農村兒童身上。換句話說，這些問題很難發生在城市兒童身上。譬如：《義務教育法》第十五條規定：“地方各級人民政府必須創造條件，使適齡兒童、少年入學接受義務教育”；《教育法》第十八條規定：“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。”這些規定所要解決的適齡兒童入學問題，就現狀而言就是農村兒童面臨的問題。

（三）觀念落后是一個不可忽視的因素

《婦女兒童權利保護法》第三十三條規定：“國家保障婦女享有與男子平等的人身權利。”第三十五條規定：“婦女的生命健康權不受侵犯。禁止溺、棄、殘害女嬰。”可是在農村，傳統的男尊女卑、傳宗接代的思想依然存在，致使農村未成年女子在受教育權等方面都難以取得與未成年男子同等的權利。此外，農村未成年子女人身權受侵害的現象也是屢見不鮮。我國傳統文化強調的是在社會生活中個人的責任和義務，君仁、臣忠、父慈、子孝、婦賢、兄悌、友信，強調的都是個人的身份以及與身份相適應的職責與義務。這種觀念導致父母打罵兒童﹑甚至虐待兒童的現象往往得不到應有的制止，更談不上懲罰了。因為父母 “教育”自己的子女是 “天經地義”的；古語云 “棍棒底下出孝子”，因此教訓教訓子女也沒什么大不了的事。政府官員或職能部門往往也將父母管教子女的事情看做是 “家務事”。往往是出了重大的刑事案件之后，政府才出面干預。

三、解決農村兒童權利保護問題的應對之策

（一）轉變立法觀念，將兒童從立法的客體地位轉變為主體地位

在兒童權利保護工作中，我們需要反思的另一個問題是兒童是權利的主體，還是權利的客體？從傳統到現實，人們往往更多地把兒童當作弱小被動的保護對象，而較少地把他們當作積極主動的權利主體來對待。從這樣一種兒童觀出發，成人往往是把自己的意志和價值標準強加給兒童，而較少考慮兒童自己的需要與愿望。這種出于好意的 “保護”，往往結果造成的是對兒童的傷害。把兒童看作積極主動的權利主體，是現代兒童權利保護的基點。雖然由于其在生理與心理上的弱小與不成熟，兒童需要成人的保護，但是保護不等于放棄對他們的尊重。恰恰相反，保護的前提是尊重。缺乏尊重的保護可能會變成對兒童權利的剝奪。只有在尊重的前提下，才能真正實現保護［7］。

（二）完善農村子女城市求學方面的立法

目前，國家出臺了一些解決農民工子女上學的立法與政策。部門規章主要有：1998年3月2日國家教委﹑公安部發布的 《流動兒童少年就學暫行辦法》；國家政策主要有：2003年國務院辦公廳先后發布的 《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，以及 《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》等等。這些法規、政策雖然為保障農民工子女入學提供了支持，但依然存在不少的法律空白地帶，以及不明確﹑不合理甚至相互沖突的地方，這種狀況不利于農民工子女的受教育權的保障。據此，應進一步健全與完善相關立法和政策。筆者認為，以下幾個方面應是完善的重點：

首先，改革戶籍制度。改革現行的城鄉二元結構的戶籍制度及與之相關的教育體制，消除城鄉差別，從根本上解決流動兒童入學難的問題。戶籍制度最突出的弊端在于區分了 “農業人口”與 “非農業人口”，人為地將城市兒童和農村兒童區別開來。使城鄉兒童在同一片天空中難以甚至不可能獲取同等的教育資源。因此，戶籍制度改革的重點是：徹底打破維系多年的城鄉經濟體制，拆除教育壁壘，逐步取消農民工子女城市上學的限制。最終使農民工子女在城市中享受 “無差別待遇”，實現均等的受教育權［8］。如此以來，那些遠在他鄉疲于生計的農民們就可享受到同當地人一樣的福利，他們就可以將孩子帶在身邊，更好地行使對未成年子女的監護權。從某種程度上說，備受關注的農村 “留守兒童”的監護權問題就得到了根本性解決。

其次，出臺保障農民工子女求學的政策、規章與地方性法規。由于政策較法律有更大的靈活性，在相關法律未出臺之前，可以先行頒布有針對性的政策，解決農民工子女求學的 “燃眉之急”。在政策比較完善，實施取得了成功之后，再將之上升為法律。由于農民工子女上學問題已經成為全國普遍性問題，因此就該問題單獨立法應該也并無不可。但農民工子女上學問題的關鍵是流動兒童上學的問題，而這個問題同樣涉及到流動的城市兒童。因此，建議國務院頒布一部 《流動兒童上學的實施辦法》較為妥當。

（三）健全未成年人監護制度

1.貫徹落實未成年人保護法，建立未成年人監護人委托制度

父母對未成年人的監護和教育責任是法定的，父母應切實履行這一職責。父母未能很好履行其監護職責的，應進行教育，責令其悔改，嚴重不合格的父母可以剝奪其監護的資格。在監護人父母將子女委托他人照管方面，我國未成年保護法中應該加入 “未成年人監護人委托制度”，明確受委托人的職責，落實留守兒童監護主體，并落實其教育和管理責任，從法律上保障農村兒童的各種權益。

2.完善我國未成年人的國家監護制度

嚴格地講，我國是有未成年人國家監護制度的，只不過這些制度不夠健全，更沒有得到落實。因為，根據 《中華人民共和國民法通則》第16條規定，沒有法定監護人和指定監護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。而現實是：有哪一個村委會、民政部門擔任過監護人？因此，我國應該從中央到地方建立起一個國家監護職能部門體系，明確相關監護部門的權力與職責。加大對村民委員會、農村地區民政部門等監護機構的建設力度，解決好那些喪失父母的孤兒、父母無監護能力的 “貧困兒”等社會最底層的未成年人的生命健康權、受教育權問題。

（四）加強職能部門的配合，建立行政介入機制，構建農村兒童保護網

農村兒童的現狀怎樣，有兩個機構是最為知情的，一個是學校；一個是村委會。學校應定期將學生在校的表現反映給家長；對于失學兒童要查明失學原因，并及時上報教育主管部門，同時向學生所在村委會通報情況。對于有經濟能力又無正當理由隨意剝奪子女受教育權的家長，村委會及鄉鎮政府主管部門應進行勸告、批評和教育，督促其改進錯誤；對家長遺棄、虐待子女的現象村委會要及時干預，情節嚴重的要上報行政主管部門作出進一步的處理。

［1］陳怡琴.對家庭兒童權利保護的調查與思考［J］.雁北師范學院學報，2003 （4）：108－110.

［2］王秋香，歐陽晨.論父母監護缺位與農村留守兒童權益保障［J］.學術論壇，2006 （10）：137－140.

［3］宋戈.加強對兒童權利的法律保護［J］.江西教育科研，2002 （5）：34－35.

［4］危珊珊，楊艷.我國農村留守兒童存在的問題及建議［J］.理論界，2006 （6）：92－93.

［5］姚云.農村留守兒童的問題及教育應對［J］.教育理論與實踐，2005 （4）：41－43.

［6］國務院婦女兒童工作委員會.中國兒童發展綱要（2001—2010年）［EB／OL］.（2011－11－20）.http ：／／baike.baidu.com／view／3161346.htm.

［7］李薇薇.我國流動兒童近10%未入學，民工子女入學仍成問題［EB／OL］.（2011－11－20）.http：／／news.xinhuanet.com／edu／2004－11－04／content＿2177662.htm.

［8］劉焱.兒童權利保護：問題與思考［J］.學前教育研究，1996，（3）：17－19.