政府介入農村基本公共服務體系建設的理論分析

陳娜娜

沈陽師范大學，遼寧 沈陽110034

十八屆三中全會明確指出：“健全城鄉發展一體化體制機制必須統籌城鄉義務教育資源均衡配置，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度、推進城鄉最低生活保障制度統籌發展等”。這一系列舉措都說明，目前我國農村地區的基本公共服務與城市相比差距較大，農村居民基本生活需求得不到充分滿足，政府必須重視，為其提供大量人力、物力、財力支持。政府介入農村基本公共服務體系建設不僅促進了城鄉一體化發展，充分發揮了政府職能，還為農村地區的基本公共服務體系建設提供了理論支撐。

一、農村基本公共服務體系建設的基礎理論

（一）公共服務與基本公共服務

1.公共服務。我國首次提出公共服務是在1998 年國務院出臺的機構改革方案中。2002 年在十六大政府工作報告中，提出了科學發展觀，構建和諧社會，服務型政府建設等新理念，公共服務日益得到重視。所謂的公共服務主要是與公共產品相聯系，由政府、社會組織、市場等多元主體以滿足社會公眾需要為目的，以調動和籌集社會資源為手段，以提供醫療衛生、社會保障、教育、水電等公共產品為主要內容的過程。一般情況下，可以把公共服務分為以下三類：

第一，政權性公共服務。這類服務主要是為國家政權的穩定而服務，主要包括立法、司法、行政職能。這類服務的主要特點是由國家公共部門統一提供的單方服務行為，主要由稅收支付成本。在國家為了維護國家安全和社會和諧穩定，需要耗費一定的人力、物力和財力來提供警察、法庭、監獄等服務。國家提供這種服務并不是社會生產的結果，而是社會人員納稅的結果。

第二，社會性公共服務。這類服務是我們最關心，與我們聯系最密切的服務，主要有社會保障、教育、醫療衛生、就業、科技發展等。這類公共服務有以下特點：適用于所有的人，不管是城市居民還是農村居民；具有和其他服務競爭的特性，屬于最基本的服務；其成本主要由國家和地方共同承擔，這類服務不僅由國家提供，還有社會組織、市場等主體參與。

第三，經營性公共服務。這類服務主要有郵電、通訊、交通、供水等，它是保證人們日常生活最基本服務，離開了它將影響人們正常生活。經營性公共服務不僅具有私人需求特點，即這些服務很多都是為了滿足個人需求，如郵電，通訊等；它還具有直接付費特點，即誰消費誰付費。這類服務一旦建成就會遍及全國大部分地區，因此投入成本非常高，一旦有需求，就要投入很多資金，建成后由于成本高，其他競爭者很難輕易加入，因此它還具有自然壟斷特點。

2.基本公共服務。2012 年7 月國務院出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》首次對基本公共服務的概念進行了界定：“它是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”。學者們對于基本公共服務的概念也是仁者見仁，智者見智，但總的來說認為基本公共服務主要包括義務教育、社會保障、醫療衛生、公共安全等。公共服務與基本公共服務，既有聯系又有區別，聯系主要體現在政府是主要提供者，目的是保障人民基本權力，主要目的是滿足人民需求；區別主要包括內涵和外延兩個方面，公共服務主要是政府為滿足全社會公民的公共需求而為其提供的所有公共產品和服務總稱，具有普遍性、公平性和動態性特點；基本公共服務是為了滿足人民最低層次的需求，具有層次性、時效性、同質性特點。

（二）農村基本公共服務體系的界定

學術界對農村基本公共服務體系的界定有以下幾種：1.農村基本公共服務體系是指以農村居民和農業從業者為主要服務對象，主要滿足這些服務對象的基本公共服務需求，而建立的一套保證農村經濟和社會發展全方位多層面的政府公共服務系統總和。[1]2.農村基本公共服務體系是指只要滿足農村基本公共需要，市場提供不了或不能完全由市場提供的非競爭性和非排他性社會產品，內容涉及農村生產生活基礎設施、公共事業、公共福利等領域，既包括有形產品也包括無形服務。[2]3.農村基本公共服務體系是指政府在促進城鄉統籌發展和城鄉基本公共服務均等化進程中，以滿足農民基本公共需求為出發點，充分發揮政府、市場和社會各種資源的合力作用。[3]

筆者主要同意第三種觀點，因為農村基本公共服務體系是以政府為主導，以滿足農民需求，全心全意為農民服務為宗旨，以促進城鄉發展和城鄉基本公共服務一體化為目的。但是隨著我國市場經濟體制改革，如何處理好政府與市場的關系對農村基本公共服務體系建設至關重要。農村基本公共服務體系的建設僅靠政府一方力量是不能實現的，需要市場和社會組織等各種力量的共同作用。

（三）農村基本公共服務體系的分類

農村基本公共服務體系涉及了農村方方面面的內容，這里對它的分類主要是以社會性公共服務為主，包括農村義務教育體系、基本社會保障體系、基本醫療衛生服務體系、基本公共環境服務體系和基本公共安全體系。

1.農村義務教育體系，主要是以農村義務教育為主的一系列體系，包括義務教育質量體系、發展體系、評價體系等，其中質量體系是由義務教育投入保障，師資保障和課程設置等幾個部分組成相互聯系的體系；發展體系主要是對義務教育發展狀況的描述，為領導者提供當前發展狀況，為以后健康快速發展制定政策；評價體系是按照一定的評價標準對其過程和結果的考核。它是農村居民最關心的體系之一，因為涉及農村孩子的教育問題，農村地區的發展問題，它的建設不僅可以提高農村人民教育水平，還關系全國教育水平的提高。

2.農村基本社會保障體系，主要是以農村基本養老、基本醫療為主的社會保險；以滿足農民最低生活保障的社會福利；對農民住房、就業等專項救助以及主要針對農村軍人及其家人建立的社會優撫制度組成。社會保險主要是滿足農民最基本生活需求，給農村居民遇到的危險提供幫助；社會福利主要是增進農民群體福利，改善農民物質文化生活；社會救助是社會保障體系的最低層次，主要是為了保障被救助者的最低生活需要，主要包括救濟、扶貧等，資金來源是國家和社會群體；社會優撫是社會保障的特殊構成部分，屬于特殊階層社會保障，主要是對軍人及其家屬進行優待和撫恤，資金來源主要是國家撥款，它的建設關系著農村地區的穩定和發展。

3.農村基本醫療衛生服務體系是以縣級別的衛生醫療體系為核心，鄉鎮級別的醫療衛生體系和村級別的醫療衛生體系為基礎構成的。縣醫療衛生體系的主要職能是治療重大疾病并給鄉鎮和村級別的醫療衛生機構提供指導；鄉鎮級別的醫療衛生體系主要職能是對農村地區經常發生的疾病進行研究治療并對村級別的醫療機構進行日常指導；村級別的醫療衛生服務體系主要職能是治療一般疾病。農村基本醫療衛生服務體系的建立，關系著千家萬戶的幸福安康，其建立可以為農民的健康保駕護航，也可以緩解看病難現象。

4.農村基本公共環境服務體系，主要包括農村生活污水和垃圾處理服務體系、農村種植養殖業污染防治服務體系和改善重點區域農村環境質量服務體系。農村生活污水和垃圾處理服務體系主要功能是加強農村生活垃圾的收集、轉運、處置設施建設，建立集中式的污水處理中心；農村種植養殖業污染防治服務體系的主要功能是引導農民使用高效、低毒的農藥，推動生態農業和有機農業的發展，循環再利用秸稈等廢棄物；改善重點區域農村環境質量服務體系主要是開發綜合整治技術，著力解決環境污染問題突出的村莊和集鎮。農村基本公共服務體系的構建可以為農村居民創建“藍天白云式”的家園，為農村居民提供干凈、舒適的生活環境。

5.農村基本公共安全體系，主要是以維護農村居民人身和財產安全為主的體系，主要有農村自然災害（防災、減災和救災）、農村事故災難（預防和應急處置）、農村公共衛生事件（預防和應對）、農村安全事件等。農村自然災害主要包括暴雨、干旱、泥石流等對農民人身和財產造成的傷害；農村事故災難主要包括農村地區大面積停電、出現重大交通事故等對農民造成不便和傷害；農村公共衛生事件包括流行性疾病、容易感染疾病等的防控；農村安全事件主要包括農民打架、斗毆等群體性事件對農民人身造成的傷害。農村基本公共安全服務體系的建構可以維護農村地區穩定，為農村居民提供安全生存條件，為他們的幸福生活創造條件。

（四）農村基本公共服務體系的建設

這一部分主要是圍繞農村基本公共服務體系如何科學規劃、其資源如何合理配置、如何進行管理以及供給方式和績效評價等制度的建設。其科學規劃主要是對滿足農民基本需求的公共服務所涉及的內容進行統籌安排，合理規劃，使其在不同的階段都有所發展，使政府責任和農民權利貫穿體系建設整個過程；資源配置主要是在農村基本公共服務體系建設中合理配置公共資源，優化公共資源使用效率，使人力、物力和財力能夠發揮最大作用，為體系建設做出貢獻。合理的資源配置對農村基本公共服務體系建設具有重大作用，主要體現在對人、財、物配置和合理使用上；管理運行主要是對農村基本公共服務體系建設運行狀況進行科學管理，主要體現在體系運行原則、體系運行方式和體系運行過程等因素的相互聯系，相互影響，相互作用；供給方式主要是指農村基本公共服務由誰來提供，隨著社會經濟的發展，單一的政府主體提供的公共服務已不能滿足農民需求，需要社會組織和市場等多元主體加入；績效評價在這里指的是采用準確、科學的績效方法，構建合理的績效指標和評價標準對其建設進行綜合評價。農村基本公共服務體系建設幾個環節并不是割裂的，而是相互聯系、相互影響和相互促進的，為了使其建設持續進行，需要充分發揮好幾方面的作用。

二、政府介入農村公共服務體系建設的理論依據

（一）從政府自身角度來說

是政府本身職能所在。從政府成立之日起，政府就肩負著各種職能，不僅僅是維護社會穩定，更重要的職能是提供公共服務。自從公共服務作為政府職能之一被提出，它就受到了領導者和學者們的普遍關注，主要是因為在我國人民當家做主的時代，滿足人民最迫切的需求至關重要，公共服務提供的公共產品滿足了人民最迫切的需求。公共產品的非排他性和非競爭性決定了公共服務是一種特殊服務，必須由政府來提供。公共產品消費的非競爭性是指一個人消費某一特定公共物品并不能影響其他人對這一物品的同時享用，決定了政府提供公共產品要能同時滿足很多人，追求公共需求。而公共產品的非競爭性是指公共產品一旦被提供，增加一個消費者不會減少任何一個人對該產品消費的數量和質量，這就決定了政府提供的公共產品不斷消費者的數量增加多少，都不會減少對該產品的消費，追求公共利益。

（二）從我國實際情況來看

政府必須介入農村公共服務體系建設。長期以來，我國推行城鄉二元體制，嚴重阻礙了城鄉一體化發展，造成了城鄉公共服務發展不均衡，農村公共服務無論從數量還是質量上都比較落后。政府現有資金、人力、物力投入還遠遠不能滿足快速發展的農業生產和農村生活對各種公共產品實際需要。其表現主要是農村公共基礎設施建設、農村教育、社會保障、醫療衛生、公共環境和公共安全等服務體系仍呈“二元”狀態。統計資料顯示：2007年，我國城鎮每千人口擁有的病床位數約為9.1張，而每千農業人口病床位數僅為0.85張，全國平均每千人口病床位數為2.83 張；2008 年，我國有8500 萬文盲和半文盲，其中75%分布在西部農村、少數民族地區和貧困縣，農村基礎教育學生數占全國的84%，但其基礎教育經費僅占全國的55%；[4]2013根據國家統計局的數據，農民工群體參加各項社會保險的比例僅有8%到20%，農村養老保險一年不過1000元左右，低保一年也不過1000多元。[5]通過以上資料和統計數據，我們可以看出農村基本公共服務體系建設與城市相比還有很大差距，政府必須加大力度，加強對農村公共服務體系建設。

三、財政在農村公共服務體系建設中的重要作用

公共財政是人民大眾的財政，政府對公共財政資金運用、資金結構合理安排、公共財政制度創新和公共財政政策穩定都是為了滿足人民群眾對公共產品和公共服務需求，尤其是農村地區作為公共服務相對較弱地區，公共財政的這些作用更是體現得淋漓盡致。

（一）公共財政資金投入，為農村公共服務體系建設提供了資金支持

在我國，農村公共服務體系建設既是成就又是挑戰，說是成就主要是因為它的建設不僅為農民解決了困難，也有利于和諧社會的構建；說是挑戰主要是因為對它的建設不是一蹴而就的，而是一項長期任務，需要投入大量資金。公共財政資金的投入對于農村公共服務體系建設至關重要，沒有它，其建設就是空話。在美國、法國等發達國家中，不僅中央政府撥款建設農村地區的公共服務，地方政府也為其建設投入一定資金。在美國公共服務體系建設資金主要來源于社會公眾和企業捐款，但10%以上的資金仍由政府提供；在法國公共服務體系建設主要是政府財政資金直接投入，在滿足人民對公共服務需求同時還注重提高公共服務質量，不僅注重中央政府對公共服務體系建設資金投入，還注重加強地方政府財政投入力度。與西方國家一樣，我國也十分重視國家公共財政對農村基本公共服務體系建設的資金投入。

（二）公共財政支出結構安排合理，為農村公共服務體系建設提供了實現可能

公共財政支出結構合理安排主要表現在資金支出數量合理、構成要素合理和資源分配合理。資金支出數量合理主要體現為支出規模的合理，對于農村公共服務體系建設，要合理安排資金規模，適度地增加資金數量用于農村基礎設施建設、農村環境和安全建設；構成要素合理主要體現在公共財政支出結構組成要素并不是一成不變。隨著社會經濟發展，政府經濟政策變動，農村基本公共服務體系建設的內容會有增有減，例如隨著農村經濟發展，環境問題和安全問題變得越來越重要，服務體系建設中出現了這類體系建設；資源分配合理主要體現在各要素不僅要統籌分配，還要突出重點，把財政資源用于最薄弱的服務項目，滿足農村居民最迫切最期待的服務。公共財政支出結構安排合理，提高了財政資金使用效率，為農村公共服務體系建設提供了可能。

（三）公共財政轉移支付制度完善，為農村基本公共服務體系建設提供了制度支撐

公共財政轉移支付制度完善主要是指完善橫向轉移支付和縱向轉移支付。橫向轉移支付主要用來解決各地區的公共服務不均衡現象；縱向轉移支付主要解決由于上下級政府間財權與事權劃分不清而造成政府間財政收入能力與支出責任不對稱現象。完善財政轉移支付制度就要將橫向與縱向轉移支付相結合，將與我國大部分地區相差較遠的貧困地區提供財力支持的一般性轉移支付制度和為了縮小地區間差異的專項轉移支付制度以及用于各地區特殊情況的特殊性轉移支付制度相結合。通過完善公共財政制度，特別是完善轉移支付制度，可以使農村公共服務體系建設得到更多人力、物力、財力支持，從而加快農村公共服務體系建設的步伐。

（四）公共財政政策穩定，為農村基本公共服務體系建設提供了政策支持

公共財政政策穩定主要體現在政府出臺一系列如稅收政策、財政補貼、財政貼息等多項對農村公共服務體系建設有促進作用的政策。政府出臺農村稅減免政策對農村、農民來說都有重大意義，使農村開始擺脫與城市相比不公平待遇，使農民開始擺脫貧困局面；財政補貼和財政貼息政策穩定是指農村和農民能夠定期得到中央、省、市、縣的財政補貼和財政貼息。例如在美國、英國等發達國家，對涉及農民切身利益的公共教育、公共衛生醫療保障、公共文化服務等要通過專們法律制度來保證財政政策穩定。在美國，政府不僅鼓勵企業和社會私人捐助，為公共服務體系建設提供了良好的制度環境，還制定了完善穩定稅收減免和優惠政策，這些政策都為農村基本公共服務體系的建設提供了穩定、安全的發展環境。

[1] 李欣.我國農村公共服務體系構建研究[J].地方財政研究，2007（12）.

[2] 施建苗.構建農村公共服務體系的思考[EB/OL].余姚宣傳在線，2009（1）.

[3] 方堃.當代中國新型農村公共服務體系研究——基于“服務三角”模型的分析框架[D].武漢：華中師范大學，2010.

[4] 李怡靖，李英超.以基本公共服務均等化促進城鄉一體化[N].中國信息報社，2010（10）.

[5] 王小魯.中國社保覆蓋率過低，城鄉差距大[EB/OL].和訊網，2013（1）.