城鎮化進程中“村改居”的利益博弈及解決途徑

宋悅華，徐文佳

大連理工大學，遼寧 大連116024

一、城鎮化進程中的“村改居”

所謂“村改居”，就是為適應城市建設和發展的需要，地方政府在城市邊緣及小城鎮將農業人口的戶籍改為非農業戶籍，將村委會轉變為居民委員會，以此加速城市化進程，拉動農村經濟發展。從根本上講，“村改居”是一場以土地收益分配為核心的社會變革，涉及多方利益主體的利益博弈以及利益訴求。

據資料統計顯示，截止2011年我國城鎮人口的平均增長速度為3.8%，農村人口的平均增長速度為-1.9%,城鎮人口增長速度明顯超出農村人口增長速度。根據2012 年《國家統計年鑒》中，我國“總人口數”和“城鎮人口”數據，得出我國2011、2010、2009年的城市化率分別為51.27%、49.94%、46.59%，城市化率每增長一個百分點，我國每年約增加1200 萬到1300萬城鎮人口[1]（P1030～1048）。隨著我國城市化進程的不斷加快，城市周邊的土地成為擴充城市用地面積的主要來源，“村改居”現象必然大量產生。

在城市化進程中，城市周邊的農村集體土地將大量被征用，大量農民變為失地農民，并且即將生活在相對陌生的城市。[2]（P37～42）在我國失地農民數量龐大，由于在征地過程中處于弱勢地位，征地補償過低，再就業困難，成為城市中沒有保障的弱勢群體。土地所帶來的巨大的經濟利益，造成了地方政府與開發商圈地拆房，農民群情激憤的抗爭場面。嚴重影響了服務型政府的建設以及政府良好形象的樹立。“村改居”涉及億萬農民的利益和城鄉發展的穩定，均衡各利益主體的利益，維護農民合法權益已迫在眉睫，因此從微觀層面研究“村改居”進程中的利益博弈關系，提出相關對策及解決方案是非常必要的。

二、“村改居”過程中的利益博弈分析

有關學者認為，隨著中國經濟的不斷發展，中國已經進入了博弈時代，政府與政府之間，政府與公眾之間的利益博弈是市場化改革的必然產物，各利益主體之間在目標取向上的差異性決定了博弈雙方的最終博弈格局。[3]（P124～137）“村改居”是一場農村集體土地潛能釋放的盛宴，它涉及到地方政府、失地農民、農村集體組織（村干部）以及土地開發商，四大利益博弈主體。

“村改居”是在現有制度框架和政策作用下各方力量共同參與的一場局部社會轉型、社會變革，其實質是以土地收益分配的社會利益再分配的過程。[4]（P4～5）“村改居”還涉及到農民土地的補償，農村集體經濟的清算分配，失地農民的就業安置、社會保障、新市民的社會適應性及社會認同感的培養、市民的管理、社會服務等多方面問題，這些問題直接關系到“村改居”后失地農民的生活水平和生活質量，國家、集體、個人三方在“村改居”的過程中都要保證自身的利益。尤其是個人，在這個過程中是弱勢的一方，同時也是最迫切得到利益的一方，而且由于相對貧困，加上“村改居”后由各種缺乏保障所造成的不確定感，促使他們強烈地渴望在這個過程中獲得更多的甚至是不合理的利益。這樣就產生了“村改居”過程中的多方利益博弈。

（一）失地農民與地方政府之間的利益博弈分析

失地農民和地方政府之間的利益博弈是一種不平等主體之間的零和博弈關系，現行的征地補償制度中補償標準過低，失地農民的利益無情地被剝奪，地方政府獲得巨大的收益，從總體上看，政府得到的和農民失去的一樣多，雙方的收益之和為零。但是事實并非如此，政府和失地農民之間存在著權力的非對稱現象，這種非對稱現象體現在地方政府的博弈資源來自國家政治權力，可以制定有利于自身利益的政策方案，而農民則處于被動地位，服從政策成為他們無奈的選擇。然而，“主權在民”的觀念則強調政府的權力是一種委托權，政府只是權力的執行者，但是在“村改居”的過程中，權力被賦予政府之后，政府控制了權力資源，在地方績效、短期政績效應、地方政府自利性等因素的作用下，權力并沒有有效地作用于公眾，公眾的權利在很大程度上被無情地侵犯甚至剝奪。

我國憲法規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家外，屬于農村集體所有”。這表明我國農村土地的所有權歸農村集體所有，土地使用權歸農民所有，只有國家有權對集體土地進行征收轉為國有，但前提條件是為了“公共利益”，而目前“村改居”過程中卻將商業用地和公益用地混為一談，補償標準不盡合理，這就造成了“村改居”過程中的土地亂象，地方政府以地生財。

農民處于博弈的弱勢地位還表現在農民與政府之間存在著信息的非對稱現象，很顯然農民在信息的搜集過程中要付出極大的成本，這與農民的收益相比，往往高出所得到的補償。另外，受到知識水平、文化素養、思想意識的局限的影響，失地農民沒有過多獲取信息的動機，這就造成了失地農民與政府之間的信息非對稱現象。土地作為一種稀缺的資源，其價值會隨著時間的推移和城市的發展不斷增值，目前地方政府對土地進行征收時采取一次性的補償，而土地的增值部分卻被地方政府無償占有。

在土地的征收過程中農民無法了解到土地的增值情況，地方政府悄無聲息地占有了土地的增值收益。一方面，在土地征收過程中地方政府不會告知農民土地將來增值的情況，只會用一次性補償的巨大數額來誘惑農民，而農民是否同意出讓土地很大程度上取決于土地交易拆遷后的補償情況。如果補償對原本就不富裕的農民具有足夠的吸引力，農民就會忽視土地的稀缺性和增值潛力，接受地方政府的補償出讓土地；另一方面，部分農民長久渴望能夠過上城市居民的生活，正如他們的愿景一樣，政府為農民勾畫出美好的生活畫卷，符合農民的心理需求，激發了農民對美好城市生活的向往，于是農民會接受不平等的條件出讓土地。

由于農民的信息、權利以及知識水平、文化素養等方面的局限性，導致了土地征收看似合理合法，但是從博弈論的角度講，農民缺乏博弈資源，處于劣勢地位。

（二）失地農民與村干部之間的利益博弈分析

隨著我國城市化步伐的不斷加快，城市周邊、近郊的村莊由于其地理位置優越，土地升值空間巨大，成為“村改居”推行的主要目標。然而隨著“村改居”的進一步深入，也暴露出越來越多的村干部以權謀私現象。制度經濟學的觀點認為“道德風險”是指個人會受到某種因素的引誘，會違反有關誠實和可靠的一般準則，因為環境允許他們這樣做而不受懲罰。[5]（P111～113）當政府和農民處于權利和信息的非對稱狀態下，村干部難免受到利己主義的驅動，謀求個人特殊利益而偏離了公共利益的要求，借助手中的權力和資源，大肆侵吞集體財產，從而導致了村干部道德風險的發生。

村干部作為農村集體經濟的代表，是土地轉讓的具體操作者，是經濟補償的具體執行者，一方面，村民為了在土地轉讓過程中獲得更多的利益，往往會對村干部恭維有加，以獲得更多的經濟補償；另一方面，在土地交易的談判過程中，地方政府往往會給予村干部更多的優惠政策，以使村干部能憑借其威信和影響力說服農民接受現有的補償條件，出讓土地。農民長期的集體生活，會對村干部產生信任，甚至是依賴，即使是無信任，個別村干部也會憑借暴力，威懾村民出讓土地。在整個的過程中，村干部是少數的受益方，而農民則成為“村改居”的犧牲品，這嚴重違背了公平原則，同時也是不時出現“暴力抗遷”事件的一個重要原因。

（三）開發商與地方政府之間的利益博弈分析

近年來由土地引發的社會矛盾和權益糾紛不斷涌現，其根本原因在于我國城鄉分割的二元土地制度結構，當農民的土地轉化為城市建設用地時，政府壟斷了土地的一級市場，控制了土地的二級市場，地方政府低買高賣成為城市迅速發展和崛起的根本動力。[6]（P57～62）

地方政府以國家公共利益的名義將土地收歸國有，又以市場化的方式與土地開發商進行交易，導致地方政府在改變現有土地用途及轉讓開發過程中存在著巨大的利益空間。在我國土地實行公有制，土地歸國家所有，但是，國家權能的實施是通過具體的政府及其政府中的個人來行使，所以我國國有土地的種種權能是通過其代理人——地方政府來實行，這就給地方政府的尋租行為帶來了可乘之機。土地開發商為了以低于市場的價格獲得土地，就會通過各種手段，為少數當權者的尋租行為提供便利，以謀求個人利益的最大化、贏得地方政府的庇佑。

隨著我國城市化進程的不斷深入，土地征收收入成為地方政府巨額財政與投資的重要來源，地方政府推動土地征收與開發一方面能夠在短時間內拉動當地GDP的快速增長，另一方面能夠彰顯政府官員經營城市的業績，增加個人晉升機會。地方政府借助土地開發商把稀缺的土地短時間內賣出，獲得收益。當地方政府與土地開發商的相關利益和權利結合時，開發商會在地方政府“公共利益”的虛假外衣下，強拆民居，偷工減料，借助土地稀缺特性推高房價，操縱房價，獲取包括其尋租成本在內的經濟收益。最終承擔損失的只有失地農民。

在城市化進程中，由于房地產市場法律法規不健全，房地產開發商能夠以很低的價格從政府手上通過協議轉讓獲得大量土地，并將土地囤積起來，甚至把房囤積起來，推高房價。從私人產品的角度分析，城市化過程中的土增值價格是開發商及地方政府能力和經營的結果。從市場的角度看，開發商的做法無可厚非，房地產企業追求利潤最大化原本天經地義。但是，從公共產品的角度出發，政府應該更多地著眼于公共利益，考慮到失地農民的生活、就業、社會保障以及子女教育等多方面問題，單純地把土地溢價（溢價：股票行業用語，是指交易價格超過證券票面價格，本文是指土地升值空間）作為開發商及地方政府的收益，而沒有將土地轉讓過程中的巨大收益看成是人民共有的財富，有悖于公平效率原則，也有悖于政府的公共責任。城市地位的提升，得益于城市化過程中，地方政府對于城市基礎設施和服務的巨大投入，但是，以犧牲農民利益為代價的地方政府績效嚴重違背了公共價值取向，所以在地方政府與土地開發商的利益博弈過程中，博弈的雙方都會通過調整自己的行為，反映博弈雙方的愿望利益訴求，在合作的前提下，爭取各自的利益最大化。最終的受害者是失地農民。

三、“村改居”博弈格局的均衡對策

土地是農民的生存之本,維護和保障農民的土地權益是解決征地矛盾沖突的關鍵。進一步深化征地制度改革,不斷完善征地補償機制,健全相關法律法規和配套政策,從根本上維護廣大農民的權益，應當明確劃分土地征用范圍，建立公平統一的制度框架，抑制地方政府以及土地開發商的自利性。

（一）明確劃分土地使用范圍，界定土地權力關系

“村改居”進程中失地農民利益受損的重要原因在于我國公有制土地的權限界定不清楚，政府的權力沒有受到有效的監督和約束。解決該問題的根源在于分散和弱化政府權力，明確劃分政府權力邊界，將政府的權力分散到土地使用者的手中，形成政府與土地使用者之間的權力對稱格局，唯有如此才能使土地成本和收益相對稱。嚴格劃分“公共用地”和“商業用地”，防止地方政府披著“公共用地”的外衣，將農民土地商業化運作，侵犯農民合法權益，損害國家形象。

首先，明確界定土地權力，農村集體土地的產權形態不同于國家所有權，更異于私人土地所有權，如何清晰的界定土地權利，將權利界定到土地使用者身上，就要將權利分散到農民和土地所有者的身上，那么土地的征收就能夠在當事人之間自愿自利的條件下進行，土地分配的利益機制就可以通過市場價格機制來理順。其次，要對我國土地的類型進行明確劃分，對不同類型的土地實施不同的補償標準，禁止擅自將農業用地轉化為建設用地。最后，要強化土地管理行為的監督和檢查，嚴格查處涉及土地的違法犯罪行為。設立專門的土地糾紛受理機構，向失地農民提供專業的法律援助。

（二）抑制地方政府、開發商的自利性

地方政府作為國家權力的具體實施者，擔負著造福于人民的重任，不能因為爭取短期的城市業績，以及個人的晉升機會而不顧公共利益的訴求，侵犯公眾的利益。在土地的征收過程中地方政府必須抑制自利性，防止道德風險和尋租行為的出現。要完善征地補償標準，按照市場價格確定補償標準，按照市場談判的方式確定補償費用。[4]（P17～18）

土地開發商作為企業，必然是以經營為目的，但是同時也擔負著社會責任、道德責任、法律責任，同樣要為社會的和諧發展做出應有的貢獻。將賄賂官員作為降低或節約成本的手段，嚴重侵害了公共利益，失去了人民的信任，也就失去了企業生存的土壤，所以房地產企業要從利益最大化的簡單邏輯中走出來，成為一個擔負社會責任的主體，堅守道德準則，從人民群眾的角度出發，增強企業的社會責任感。

（三）實施信息公開制度和聽證制度

地方政府公共政策和決策行為要公開透明，不僅要體現在信息的社會共享，而且表現為政策程序的公開透明，要讓廣大民政知道政府在做什么，為什么這樣做，這樣做的后果及影響如何。“村改居”過程中農民利益受到損害的根本原因在于農民對政府政策機制的遠期效果不甚了解，近期效果不確定。決策民主化的標志是政府決策的透明，公共決策是為滿足公眾和社會需求做出的，保障決策充分體現民權、民情、民意，就要讓民眾參與到政府的決策過程中來，采取聽證會、咨詢會、會議公開等形式，使公共政策更符合民意。聽證制度是保障利益相關者的利益的有效途徑，通過聽取利益主體的訴求，尋找符合利益主體的協調方式，保障人民的合法利益，確保信息的有效、對稱。加強公共服務監督機制，公共服務主體的利益性要求加強公共服務監督，政府作為公共服務主體有可能陷入與民爭利或“官本位”的怪圈，追求自身利益最大化。同時，反腐敗的嚴峻形勢也需要建立健全公共服務監督機制，以解決公共服務監督的“制度資源短缺”問題。

農業乃國之根本，解決好農村問題，保障農民權益，有效開展“村改居”，合力推進城市化進程關系到廣大人民的根本利益。博弈的根本在于均衡，只有充分均衡各方的利益訴求才能推進“村改居”在我國的順利進行，保障社會的公平與穩定。

[1] 2009-2011中國城市統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2012.

[2] 鮑海君，吳次芳.論失地農民社會保障體系建設[J].管理世界，2002（10）.

[3] 易憲容.房價博弈[M].北京：中國經濟出版社，2008.

[4] 焦彩霞.“村改居”行為的法律分析[D].北京：中國政法大學，2007.

[5] 楊德才.新制度經濟學[M].南京：南京大學出版社，2007（9）.

[6] 王慶功，張宗亮.農村土地征收過程中的利益博弈及解決途徑[J].東岳論叢，2009（1）.