漸進的變革：大學內部共同治理的多元模式摭探

楊 靚

沈陽化工大學，遼寧 沈陽 110142

隨著我國高等教育體制改革的深化，高等教育面對大眾化、國際化的發展態勢，大學內部治理結構問題日益成為制約大學健康持續發展的根本性問題，直接影響到大學的學術競爭力、教育質量和辦學效益。知識經濟時代的到來、大學功能的多樣化以及高等教育規模的迅速擴大等趨勢都使得大學內部的治理問題變得越來越復雜。大學內部治理是大學運作的決策過程，大學內部治理機構應該為大學設定政策和目標，并賦予相關人員權責，形成實踐目標和推行政策的運作機制。所以，建立完善的內部治理結構，主要體現為權力在大學內部各利益群體間的分配、協調與制衡。大學內部治理的最終目標就是通過建立一套富有彈性、機動性與高效率的治理機制規則，實現權力的協調與制衡，兼顧各利益主體的利益，并以此來實現大學的理念和目標。所以現代大學應該在各種權力的相互糾結中把握自身的內部管理方向，推進現代大學制度建設。

一、大學內部治理模式的發展邏輯與走向

大學治理結構是現代大學制度的核心和靈魂，大學內部治理模式又是其重要的組成部分。治理模式是指針對于大學這個組織機體而言的一種管理和控制的模式，是設定大學內部各類主體、整合大學內部各種資源、理順大學內部各種關系的手段和方式。治理模式的優劣將直接關系到高等教育職能與目標的實現，關系到大學改革與發展的順利進行。大學治理模式的形態受制于多種因素，如權力結構、職能體系、社會形態等。不同的外部權力在大學內部產生競爭而影響運作方向，具體表現在大學治理層級上，各種權力的競爭形成了不同的治理模式。

（一）單一權力治理模式

單一權力治理表現為在大學系統之內，在多元競爭的權力下產生了主要能夠影響大學運作的單一勢力，其他的力量則居于配合的角色。長期在加州大學工作、對高等教育系統及其運行機制有著深刻認識的伯頓·克拉克，則更多是從高等教育自身的制度形態、從大學制度變遷的內在邏輯和深層基礎來研究。他在討論高等教育系統時，區別了國家、市場和學術權力（寡頭），作為決定高等教育系統的三種力量。他把這三種力量合成一個圖形稱為協調三角形（coordination of triangle）。三角形內的每一個位置都代表三種勢力彼此不同程度的作用。伯頓·克拉克指出這些影響大學內部治理運作的主要權力是剖析大學內部實際運作時所需了解的。依照國家、市場、學術三者權力在大學治理中發揮作用的不同，可以概略地把大學治理結構分為三種類型，即國家權力主導型、學術權力主導型和市場權力主導型。在國家權力主導型的內部治理中往往會出現權力政治化和行政中心化的趨向。學術權力的實施不具有強制性，并且是植基于大學成員的自我意識。人們對知識與真理的尊重程度愈高，學術權力在大學治理結構獲得的權力也就愈大。各國大學面對政府緊縮經費及全球性的競爭壓力下，市場化成為各國大學教育發展的重要轉變。高等教育在市場權力主導之下，透過解除管制、消除壟斷與私有化等方式引導各大學走向市場競爭的模式。

（二）雙元權力互動治理

雙元權力的體制主要是以教授為主的學術團體與以官員為主的行政團體產生運作互動。典型的模式正如約翰·范德格拉夫所言：行政機構控制預算，教學人員監督課程，雙方聯合負責學生工作。這樣的優點是學校能按照學術發展辦學，激勵學術創新，另外能整體規劃與協調學術事務，提高管理效率。在大學面臨國際化和全球化所帶來的激烈競爭情況下，雙元權力治理模式所遇到的僵局狀況，往往是透過權力的重分配來解決，意即走向集權式的單一權力治理或是民主型的三元（或多元）權力治理。

（三）三元權力制衡治理

三元權力治理模式在英美的大學表現尤為突出。影響大學運作的第三種權力除了董事會與學術人員以外，美國大學教授協會（AAUP）與英國大學董事會主席委員會（CUC）在討論大學治理時，皆將行政系統視為治理穩定的角色之一。美國大學的內部治理依事務型態區分成由行政單位管理行政事務以及由學術人員管理知識生產體系和相關事務，董事會則是最高決策單位，主導學校重大事項，這三種權力共同進行高效內部治理。

（四）多元權力調和治理

多元權力治理是指除了上述提到的董事會、國家或行政與學術人員以外，參與治理的成員包含了學生權力、政黨權力與代表市場的權力。這些權力雖然并沒有如學術權力或行政權力或國家權力那樣，可以在大學治理運作中具體表示成一股主導的力量，但是學生、政黨、市場或其他權力仍是影響學校運作的重要力量。換言之，此種大學內部治理狀況是政府、學術人員、市場、學生、外部人士等各方關系者以不同型式的委托方式彼此競爭，形成支配大學的組成和運作。從治理穩定的角度來看，多元權力模式不僅僅是鼓勵成員多方參與校務的各種討論，也主張開放，讓多人士參與校務管理并提出意見，將大學比擬成一個公開討論的場所讓各方發表意見，意見統一之后，推行的校務政策將能夠較順利地進行。

盡管伴隨民主化或對大學的資源表示尊重而給予大學自由，但是國家政府的權力仍不免透過掌握立法和司法等關鍵性權力進行監督和不同程度地控制與管理。高等教育普及化和社會經濟衰退也一定程度地誘發了市場權力興起。所以，國家、市場與學術權力互相競爭大學治理權而構成了大學內部治理的不同形態，這種不同力量之間的博弈也在不斷地推動多元大學內部治理模式的進步與完善。

二、共同治理：大學內部管理的現實訴求

聯合國教科文組織在1998年召開世界高等教育會議（WCHE）并發表《21世紀高等教育愿景與行動宣言》，其中關于大學教育治理準則在第13條與第17條分別被提到。其中在第13條中指出：“這個目標需要的治理是社會觀念，包括對全球問題的理解與有效管理技能的結合。……領導高等教育……必須透過與高等教育利益各方展開對話，實質加強高等教育管理。”在第17條中：“有關各方—國家和學校的決策者、教學人員、研究人員和學生及高等院校的技術和行政人員、企業界和社會團體之間的合作伙伴關系與聯盟是進行改革的一股強大力量。以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎的合作伙伴關系，應該成為重建高等教育的主要基礎“。高等教育機構今日已不是一個單純的學術機構，而是容納多元人士、以學術利益為主而結合的社群團體，為了達成有效治理，在原則上給予多元自治，不應以單方過度干涉運作作為管理的途徑。

（一）大學內部共同治理的意蘊

共同治理模式理念的確立，一般認為是在1966年，由美國大學教授協會（AAUP）、美國教育協會（ACE）與美國大學董事會協會（AGB）三個單位聯合發表《大學院校治理聲明》中。其基本涵義為在董事會、學術人員與行政單位之間根據專業而形成的權力與決策分工，是植基于管理委員會、行政單位、師生之間相互依賴的協力合作，其間權力的大小取決于每一校內參與成員所能擔負的責任輕重。

在理解大學內部管理共同治理時，往往出現三種理解趨向。第一種傾向于參與觀。美國大學教授協會在《大學院校治理聲明》中將共同治理定義為“教師和行政部門基于雙方的權力和決策責任分工”。意指大學董事會、行政管理部門、教師、學生之各類成員對大學治理運作皆有參與權。第二種傾向則主要聚焦于自治。其強調共同治理中的自主治理精神，認為共同治理是組織政策、決策和程式的系統，是管理的新契機，是一種分享自治模式的歷程或實務。理想的共同治理模式是就大學本質出發，認可大學中所有成員的貢獻與要求都能符合一致的過程。第三種則傾向于權變觀，認為共同治理只是一種治理形態，它可以僅是一種實現目的政治手段，但也可以發展成為一種理論體系，實際內容根據大學所處環境之需要而決定。在對共同治理的各種理解趨向中其所包含的共同要素，即其所要呈現的是一套參與者都能接受的運作模式，與以往的治理模式相比，共同治理更注重協調，而不是控制，主張利益相關者共同參與公共事務的管理，是在實際運作和監督制衡的動態過程。

（二）大學內部共同治理是現代大學教育管理體制改革的呼喚

共同治理其實是對應單邊治理而言的。在我國高等教育體制改革的進程中，大學基本擺脫了政府大包大攬辦教育的模式，政府與教育行政部門的權力減小，大學自主辦學權增大，大學領導的專業素養提升，教師和學生的民主與責任意識增強，大學共同治理結構正在建立和完善中。但是在大學內部治理結構方面，存在著大學的決策機構、執行機構、監督機構的權力失衡，校與院、系權力分配的不合理，學術權力和行政權力的失衡等問題。這些問題的出現要求大學建立一個體現和貫徹“參與邏輯”的治理結構，必須讓每個產權主體都有參與大學決策權分配的機會。貫徹了“參與邏輯”的治理結構就是“共同治理”機制，它強調決策的共同參與和監督的相互制約，這對推動現代大學教育管理體制的改革具有重要意義。

（三）大學內部共同治理的使命與責任

大學內部共同治理的首要使命就是緩和利益沖突。大學治理應該朝此發展，即通過組織結構的調整，為沖突提供紓緩的管道；建立共同治理的決策機制，以有效化解權力過分集中而引發的沖突；發揮中層管理者的作用，創設內部基層組織互信互動的氛圍。另外，大學內部共同治理應充分維護學術的自治。學術人員要能享有獨立自主的地位，必須在治理決策擔負起部分角色，共同享有治理權，這樣才能不被非學術人員忽略聲音。與此同時，大學內部共同治理也應均衡各利益相關者需求。共同治理具有參與決策、分工，對不同的治理參與者提供了共同協議的平臺，如前所述，對大學而言，以共同治理方式、經過協議之后所產生的決定較能夠提升決策的質量并且能夠均衡各方的利益。

三、大學內部共同治理的定位與有效性界說

高校內部治理改革的關鍵就是要改變現存的權力關系，使政治權力、行政權力與學術權力等各種權力處于一種平衡且制約的關系。這不僅要求三者都以一種獨立的形式存在，還要求三者以一種彼此制約的形式加以聯系。20世紀70年代開始，美國學者采取了多種觀點研究高等教育問題，從高等教育治理角度切入的觀點認為，大學不同的利益群體都意圖參與決策過程，以取得最大利益為目的，其間所產生的談判、協商或聯合是常有的現象。然而在此過程中，盡管參與者可將意見提出，希望能夠獲得所需，但是除非各方參與者有意去建構合作關系，否則協商將會變成沖突；缺乏許多交換意見要素的協商，權力共用的組織文化便不會建立。同樣地，在各方競逐的大學內部管理中，想要落實或達成共同治理并不容易，需要對其進行合理定位，發揮其管理的有效性。

（一）共享權力是共同治理的核心

布魯貝克認為，如果大學治理是一種決策行動，那么共同治理下的大學便是“合作式決策行動”。共同治理下的大學治理邏輯提倡各治理主體在治理權力上的合作分享，合作分享不是絕對的平均分配，而是在于治理權力的合理分配。共同治理強調的是共享權力，因為只有共用、分享權力之后，各治理主體才會共享責任、共享目標。另外，在共享權力的同時也應該明確權力范圍，因為明確權力范圍是協調權力關系、促進權力和諧發展的前提。

（二）共享治理的參與應該擴展

良好的大學能保證所有學術人員和行政職員依其在機構運作和任務的影響，給予合適的價值和依其愿望給予合適的安排。隨著學術人員、職員、學生、主管和董事會在組織內不斷發展的依賴關系，大學學術任務的實現或決策框架的設計在共同治理中都充分顯現具有利害關系。因此，最初共同治理的設計與參與的程度，應該根據目前大學組織特有發展特色進行安排而有所不同，最終應該使每一個對學術事業有所貢獻的團體，都能在組織中找到其責任與功能。另外，欲明確治理權責體系向共同治理邁進，也應達到政府與民間、政府與企業共同進行管理，并且在此認知下對大學所有事務權責進行完善規劃與分配。

（三）信任是共同治理的前提

成功的大學內部共同治理需要承諾，給予承諾是信任對方的行動。在內部共同治理的同時，只有在可互相依賴信任的氣氛下，才能使各利益相關者發揮智囊團的作用，尚未完成的工作任務和目標才能解決。在信任的基礎上，各個治理主體才能夠增進彼此之間的合作，在共同治理的模式下完成內部管理的相關事務。信任可以形成大學共同治理的一種心理契約，這種契約形式將會促使和推進共同治理的步伐。

（四）增進溝通是健全共同治理的途徑

高校各治理主體的利益博弈是不可避免的，也是客觀存在的，但博弈并不意味著必然對立，相反會有形成相互需要的可能性。人才培養、社會服務是高校各權力主體所要實現的公共價值。協同治理過程是治理主體的利益整合過程，本質上要求各主體能夠平等對話、協商，并建立合作關系，共同治理公共事務，從而最大限度維護公共利益。對共同治理來說，溝通與合作努力是其基礎。組織內溝通系統與責任系統必須加以區分，否則會因為責任不清的問題造成溝通封閉，一項組織責任中最重要的部分應該在學術社群中受到集中與不斷的關心。高等教育組織任務的復雜性使得董事會、行政人員、教職員、學生和其他人之間不可避免地相互依賴。這種關系需要各成員以適當的溝通和充足的機會為計劃共同努力。任何有效的管理計劃都需要最廣泛的資訊和意見交換，因此必須努力建設溝通的管道。

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