國內非營利組織公信力評估體系的綜述研究

朱志偉

蘇州大學，江蘇 蘇州215123

一、引言

非營利組織與政府組織、市場組織共同構成整個社會系統，在彌補市場失靈方面發揮著重要作用，但是我國的非營利組織發展良莠不齊，大多存在著效率低下、誠信缺失、監督失靈等問題，這嚴重制約了我國非營利組織的健康發展。因此非營利組織必須接受政府和公眾的問責，問責是非營利組織對其使用公益資源流向及其使用效果的公眾交代。而制度化的評估就是一種有效的問責方式。但是，相比西方發達國家，我國非營利組織發展比較滯后，相應的評估活動也開始得較晚。人們對評估主體、評估的方法、指標的選擇了解并不多，對非營利組織評估體系的研究也不足。所以本文將在已有研究基礎上，從非營利組織的評估主體、評估指標的選擇、評估方法三方面進行綜述。希望以此為我國非營利組織評估體系的構建提供啟示與參考。

二、相關研究綜述

（一）非營利組織公信力評估主體

非營利組織公信力評估的主體指的是由誰來對評估對象開展評估工作。從國內的文獻來看，評估主體主要包括政府、非營利組織自身、第三方組織以及媒體。

1.政府

根據民政部1998頒布的《社會團體登記管理暫行條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及后來的《基金會年度檢查辦法》都不同程度地規定了社會團體、民辦非企業單位以及基金會應當于每年3 月31 日前向業務主管單位報送上一年的工作報告，經業務主管單位初審同意后，于5 月31 日前報送登記管理機關，接受年度檢查。這是從國家層面規定了政府作為非營利組織評估主體對于規范和引導非營利組織的發展具有重要意義。

此外，學者李虹指出，中國非營利組織公信力評估需要進一步強化政府監督職能，建立有效的信用評估標準，扶持民間問責和評估市場的形成。[1]張玉昕認為，政府要完善立法體系，通過立法對非營利組織的性質、法律地位、管理體制、運行機制等進行全面規范，把各種類型的非營利組織及其相關事業納入法制化軌道，達到全面監管。[2]同時，張立民、李晗指出，政府應該督促非營利組織充分利用網站、報紙媒介主動公布組織的基本信息、治理結構、財務信息、項目信息和審計報告，實現信息透明化、公開化、社會化。[3]此外，臧紅雨等主張，主管部門應該負責審查非營利組織的治理結構及機制建設，將是否建立規范的治理機制作為判斷公益性NPO 合格并能夠開展業務活動的基本條件和門檻。[4]而黃心華、盧銳引述了美國國稅局每年會抽查一些重點的免稅機構進行審計，對嚴重違反規定的免稅機構將取消他們的免稅資格和相關法律的事例，提出要加強政府的監督。[5]

2.第三方組織評估

近幾年來，學者們對于公信力評估主體的探討呈現出多元化的特點，其中通過第三方組織進行評估就是一種。在眾多學者中李國梁認為，要建立非常設性的捐助者監督委員會，這樣既可以防止監督主客體之間存在不正當交易，又能充分調動捐助者的監督積極性。[6]

同時，張玉昕認為，“要建立一個專業的非營利組織管理機構，并對非營利組織實施統一的監督和協調”，這個管理機構可以定期組織非營利組織代表會議，將各類捐贈規范起來并協助非營利組織制定計劃，作為捐贈者與非營利組織之間的聯絡機構。[7]齊海麗、張曉軍從績效評估的角度出發，認為要建立起客觀公平的績效評估機制，就要有獨立于政府和非營利組織的專業評估機構的評估機構，保證評估工作不受到所評估對象的主觀意志的影響。[8]同樣，平開玉認為，獨立評估機構通過中立的監督與透明的信息披露，對參加評估的非營利組織造成了一種約束與激勵，并指出這種評估機構獨立于政府機構的第三部門，沒有法律所賦予的管制權，它只是通過搜集非營利組織的資料，按一些大家一致認可的評估標準，對非營利組織的表現進行評估，并將評估資料及評估結果用最簡單最直接的方法告之公眾。[9]

3.媒體評估

非營利組織公信力評估離不開媒體的參與和督導，崔樹銀認為，媒體更有責任發揮其對慈善組織的監督作用，繼廣播、電視、報刊、雜志等傳統媒體之后，互聯網利用低成本、高效率的優勢，可以充分發動社會各界關注慈善事業，最大限度地調動輿論監督的民間力量。[10]同時，財會通訊雜志社熊年春認為，要強化大眾傳播媒介的監督，為政府規制機構和司法機構提供信息來源，并影響公眾的態度和行為，從而對非營利組織資金的募集渠道及募集資金量產生影響。[11]此前，平開玉也認為，媒體與公眾的監督與評估是規范非營利組織行為非常關鍵的一道防線，媒體的披露具有及時、全面、威懾力強的優勢，影響著公眾態度和行為，公眾也可以通過多種渠道和方式對非營利組織進行監督。另外，李虹也認為，要充分發揮媒體的監督作用，進一步促進非營利組織社會公信力的提高。

除以上三種評估主體之外，劉清認為，應該加強非營利組織的公開性與透明度是保障公信力的法寶，并指出，非營利組織必須走出封閉管理運營的模式，加強外交流程度及國際合作，使管理運作規范化。[12]劉宇吉吉認為，非營利組織自身的監督也是促進自身健康發展的有效途徑，包括行業監督和組織個體進行的自我監督。[13]而李聰聰認為，針對監督中存在的問題，為更好地保障捐贈者的知情權監督約束NPO 的行為，使捐贈的物資能更好地使用，可在NPO 中設立一個有一定人數的、由較大捐贈者組成的非常設性的監督委員會，每年成員可以根據具體情況進行調整。[14]

（二）非營利組織公信力評估指標的選擇

無論是對政府、企業還是非營利組織來說，評估工作中的一項關鍵性的工作就是確定評估指標，也只有明確了評估內容，才能使得評估結果準確、客觀、公正。確切地講，評估指標是回答“評什么”的問題。從目前的文獻來看，學者們對非營利組織公信力評估指標的研究有了一定的成效，但由于評估工作的復雜性，學術界并未對評估指標做客觀定論，研究成果也各有不同。

當前國際上最為流行的非營利組織評估理論是“三E ”和“三D”理論。在國內清華大學公共管理學院NGO 研究所鄧國勝的研究成果較為成熟。他構建了一個由四個子模塊組成的非營利組織評估框架：非營利性評估使命與戰略的評估、項目評估和組織能力評估。此后，鄧國勝提出更適用于中國非營利組織的評估理論，對非營利組織問責（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）的全方位評估，即“APC”理論，該理論特別強調非營利組織問責與能力的評估，將兩者升到了前所未有的高度。其中，問責性評估包括對NPO的治理結構、組織活動是否與組織宗旨一致、有關信息是否披露、財務是否透明等；績效評估是對組織的效率、顧客滿意度、社會影響及其持續性進行的評估；組織能力評估是指對組織基本資源，內部管理能力、外部的公共關系與動員資源的能力和組織自我評估與學習的能力的評估。[15]

除鄧國勝外，其他機構和學者也提出了各自的觀點。2003 年，NPO 信息咨詢中心發起制訂了“中國非營利組織（NPO）公信力標準”，共10 條標準24款，這為我國非營利組織公信力評估首次提供了一個較為完整的框架。羅文標和吳沖建立了非營利組織績效評估模型六維棱柱（Six-Dimensions Prism，SDP），這六個維度包括財務維、客戶維、內部運營維、學習與成長維、政府維和競爭維。[16]唐躍軍和左晶晶則構建了基本狀況、組織治理、公共責任、資金使用、信息披露、籌資活動等6 個一級指標、28個二級指標、21個三級指標的非營利組織績效評估指標體系，并用層次分析法提出了權重設計的思路。[17]與此同時，陳俊龍等人提出了非盈利組織CORPS 服務內涵與模式，即服務對象（Clients）、組織中的業務運作（Operations）、財力與物力資源（Resources）、參與者（Participants）、有價值的服務（Services），并對使命達成度與社會接受度、效率、投入程度、平衡度、滿意度、轉換度等進行績效評估。[18]

（三）非營利組織公信力評估的方法

評估方法指的是在評估指標確定后，采用定性、定量或綜合的方法確定指標體系進行評價，回答的是“怎樣評”的問題。國內學者或機構根據我國非營利組織的特點和發展情況，在現有研究的基礎上進行了改進，提出了較適合我國非營利組發展的評估方法。

具有代表性的是胡楊成在平衡計分法（BSC）的基礎上提出非營利組織績效綜合評價法。它采用模糊評價原理對指標進行量化處理和評估，同時又考慮到具有BSC良好的系統性和層次性，所以利用層次分析法確定各級指標的權重。進行評判時由低層次向高層次逐步推進，并按每一層面的各個因素進行一級模糊綜合評估，在得出各個層面的評估結果后，再由各個層面相對于目標層面進行二級綜合評判，最終得出總的評判結果。[19]

蔡寧和葛笑春采用了PROMETHEE 的方法對非營利組織進行績效評估，利用形成的對象集合，依次建立指標標準、評估矩陣和優先函數，通過基于風險中立的優先函數的確立，確定權重計算的優先指數，計算負流量和正流量對應數據，最終得出排序關系。他們認為，利用PROMRTHEE 方法可以避免一些評估方法無量綱化處理導致的信息丟失或扭曲。[20]

在學者們討論如何建立有效的非營利組織公信力評估體系時，各權威的非營利組織內部也在積極探討。2012年基金中心網推出了“中基透明指數FTI”，對促進我國非營利組織公信力的提升產生了積極作用。該指標體系透明指數指標共計60個，滿分129.4 分。指標分為四部分，其中基本信息58.2分，包括基礎信息、聯系信息、理事會信息等；財務信息28.8分，包括財務報告、主要財務信息等；項目信息38分，包括主要項目信息、信息化信息等；捐贈信息4.4 分，包括捐贈人信息、信息化信息等。[21]透明排行榜按照基金會最新透明分數每周更新一次，排名越靠前，代表基金會透明度越高。

與此同時，2012 年壹基金聯合USDO 自律吧開發并推出《USDO 財務信息披露模板》和“USDO 透明指數”，該指數通過披露收入總額、支出總額、人員費用等財務數據，以及工作報告、重要項目、重大事項等項目信息，并引入信息披露的及時性、可獲得性和真實性等維度，對機構透明進行簡單易行的衡量。此外，該透明指數根據不同的非營利組織的情況，可分為四級。并且《USDO 財務信息披露模板》的整體結構包括會計報表及其明細表、重大事項和審計報告三部分，其中會計報表及其明細表包括11 張報表，重大事項包括4 張報表，審計報告包括機構審計報告和項目審計報告兩類。使用機構可以根據機構的規模和發展階段，選擇相應的填報級次，對應填報相應報表。各級披露均包括“必填報表”和“可自行選擇披露的報表”。[22]

三、研究啟示

本文通過對國內非營利組織公信力評估研究進行綜述后發現，學者們在宏觀上對公信力研究有很好的把握，分析了公信力評估的必要性，并提出了相應的對策，構建了非營利組織公信力評估體系研究的理論基礎；但是在微觀層面上對評估主體、評估指標、評估方法的研究尚處于初步發展階段，并且也存在一定的問題。

在非營利組織公信力評估主體方面，很多學者都指出應該通過稅收、立法、行政監管等方式規范非營利組織的運行，加強政府評估。但是，在我國現有的管理體制下，非營利組織本身就面臨著來自業務主管部門和登記部門的“雙重管理”，如果再加強政府評估與管理，必然就要造成非營利組織過度行政化，違背非營利組織的原始屬性。筆者認為，在非營利組織公信力評估主體方面應該弱化政府管理，強化并培育其他主體對非營利組織參與評估，特別是第三方組織。弱化政府管理一方面可以給非營利組織更多的自由，引入競爭機制，提升非營利組織的活力，另一方面也為其他評估主體進入非營利組織提供了可能。總體上講，政府應該扮演服務補充者而不是服務壟斷者，這也是“小政府，大社會”的要求。對于評估指標的選擇，“3E”由于過分關注組織的經濟、效率與效果，而忽略了實施項目的組織自身的能力建設。“3D”理論和“APC”理論局限在于它難以定量，更多是定性方面評估，難以在不同組織之間進行比較。在評估方法的選擇方面，現有的研究大都集中在對非營利組織績效評估的研究階段，針對非營利組織公信力評估的專門研究很少，且現有的研究也存在一些問題，評估方法較為單一，側重于定性研究，可操作性不強，等等。因此，筆者建議，在評估指標選擇方面應該將定量與定性相結合，明確指標層次、指標數量以及體系邊界。同時，在確定評估指標后，應及時檢驗、修正非營利組織公信力評估指標，提高實踐過程中的可行性。

此外，國內對非營利組織公信力評估的研究，目前主要以經濟性為評估標準，忽視了非營利組織公益性的特性，因此，還需要深入、系統地對涉及非營利組織公信力評估中的倫理道德、價值理性、服務理念、服務成效等方面的評估和方法進行研究。

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[3] 張立民，李晗.國外非營利組織監督機制研究綜述[J].南京審計學院學院報，2012（05）.

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[5] 黃心華，盧銳.論我國非營利組織公信力的建設[J].沿海企業與科技，2005（10）.

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[7] 張玉昕.非營利組織公信力的提升策略研究[J].財經問題研究，2013（5）.

[8] 齊海麗，張曉軍.非營利組織績效評估的阻力和對策分析[J].宜賓學院學報，2006（4）.

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[19] 胡楊成.基于BCS的非營利組織績效綜合評析[J].華東理工大學學報（社會科學版），2005（4）.

[20] 蔡寧，葛笑春.非營利組織績效評估中PROMETHEE法的應用[J].技術經濟，2006（5）.

[21] 中基透明指數FTI：http：//www.foundationindex.org.cn/.

[22] 自律吧：http：//www.chinausdo.org/.