論我國環境公益訴訟原告主體的構建模式

徐 淑 琳

(北京師范大學 法學院，北京 100875)

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，環境污染事件頻發，環境問題已經成為社會矛盾焦點之一。為了緩解現代社會環境危機，扭轉嚴峻的環保形勢，我國頒布了多部實體法，同時為了跟上實體法保護權利的腳步，改變程序法的滯后狀態，2013年1月1日開始施行的新修訂的《民事訴訟法》將環境公益訴訟納入立法，為環境公益訴訟提供了法律依據①，成為我國構建環境公益訴訟制度的司法破冰。環境公益訴訟制度的構建是一個復雜的、系統的過程，其中第一步就是原告主體范圍的確定，這關系到環境公益訴訟的實施效果，是建立該制度的核心。

一、我國環境公益訴訟原告資格的立法及司法實踐

(一)環境公益訴訟原告資格立法的簡要梳理

首先，實體法中的零星規定。我國《環境保護法》第6 條規定:一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告;《大氣污染防治法》《草原法》《土地管理法》《野生動物保護法》等涉及特定環境領域保護的法律也有類似規定;《海洋環境保護法》《水污染防治法》將單位和個人的權利限定為檢舉。然而“檢舉”、“控告”并不能等同于起訴。根據《海洋環境保護法》第90 條第2款的規定②，海洋監督管理部門可以代表國家對責任者提起損害賠償訴訟。這是對我國行政機關的環境公益訴訟原告資格的認可，是對原告主體資格作出的擴張性規定。然而由于程序法規定的缺失，導致這一規定在實施過程中訴訟救濟渠道不暢、法律保護不力，存在著法律之間不夠協調等問題［1］。在近年《環境保護法修訂案(草案)》的四次審議過程中，有關主體資格的規定一直是爭論的焦點。在經歷了揭開面紗的二審稿、范圍微擴的三審稿到范圍繼續擴大的四審稿后，2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環境保護法(修訂草案)》，新法第58 條③將擁有原告資格的環保組織的條件劃定為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”，有資格提起環境公益訴訟的環保組織數量從二審稿的一家到三審稿的十余家，進而擴至幾百家。

其次，程序法的修改突破了傳統民事訴訟法理論和制度的限制。關于傳統當事人適格理論和訴的利益理論對環境公益訴訟的限制這一點，我國諸多學者經討論基本達成共識，認為由于環境利益的社會屬性，環境訴訟不能完全置于直接利害當事人之間，傳統的訴訟方式已無法有效救濟現代的環境利益［2］。民事侵權行為即使損害了社會公共利益或者侵害了不特定多數人的共同利益，但沒有合乎資格的原告提起訴訟，公共利益也因此難以得到保障［3］。《民事訴訟法》第55 條的規定把原告主體確立為非實體利害關系人的“法律規定的機關和有關組織”兩種類型，突破了第119 條規定的傳統民事訴訟原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織這一條件。這表明立法已經承認公益訴訟適格當事人的擴張，同時也回應了部分實體法對原告主體資格作出的擴張性規定，在一定程度上改變了環境公益訴訟中原告們在維權道路上舉步維艱的狀態。但立法在進展的同時依然存在困難，主要體現在“法律規定的機關和有關組織”的規定模糊，具體的指向需要相關法律和司法解釋進一步加以明確。目前，有明確指向性的法律規定僅有《海洋環境保護法》第90 條和《環境保護法》第58 條，是我國可以作為行政機關和環保組織提起環境公益訴訟的直接的法律依據。

(二)環境公益訴訟的司法實踐

首先，在制度建設成果方面，一些地方規范性文件在“無法可依”狀態下為環境公益訴訟開辟道路，其中關于原告資格的規定在一定程度上為環境公益訴訟的開展掃清了障礙。例如，2007年貴陽市中院發布的《指定管轄決定書》《關于貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭案件受理范圍的規定》中規定的各級檢察機關、兩湖一庫管理局、各級環保局、林業局等相關職能部門;2008年無錫市中院與檢察院聯合發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》中規定的檢察機關、環境行政職能部門、環保社團組織以及居民社區物業管理委員會;2008年昆明市環境保護局、市公安局、市檢察院、市中級人民法院聯合發布的《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》中指出的檢察機關、環保部門和有關社會團體;2009年云南省《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》中規定的檢察院及在我國境內依法設立登記的、以保護環境為目的的公益性社會團體;2010年昆明市中院與檢察院聯合制定的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見》中指出的人民檢察院、環保機構、環保社團組織;2010年貴陽市人大制定的《貴陽市促進生態文明建設條例》中規定的檢察機關、環境保護管理機構、環保公益組織。可見，所涉及的適格原告范圍大致為檢察機關、環保行政機關以及環保組織等幾種類型。

其次，在司法實踐進展方面，出現“實踐先行”的若干典型案例，為推動公益訴訟的發展提供了實踐樣本。2007年至2013年7月底，我國共有134 個法院成立了環保法庭或專門審判合議庭，一些地方法院也已經受理了若干起環境公益訴訟案件。例如，貴陽清鎮市法院環境保護法庭于2007年審理的被稱為“中國環境公益訴訟第一案”的“兩湖一庫管理局訴天峰化工案”、2009年無錫市中院受理的被稱為“中國環保NGO 公益訴訟‘破冰’第一案”的“江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案”，以及2011年云南曲靖中院受理的被稱為“草根NGO 獲得環境公益訴訟原告資格第一案”的“云南鉻渣案”等。綜觀各級法院近年來已受理的環境公益訴訟案件，原告主要涉及檢察機關、環保行政機關、環保組織三種類型，其中有的地方規定了檢察機關只有在其他主體未提起訴訟的前提下才可以提起公益訴訟。

在《民事訴訟法》增加公益訴訟的原則規定后，原本期待著其可以推進實踐發展，然而新法實施以后，關于原告資格的界定反而更加不明確，涉及相應內容的地方性法規也由于與上位法沖突而失效，地方法院反而在等待法律對民事訴訟法中規定的限定語“法律規定的機關和有關組織”作出明確規定，對以前本可能受理的案件現在卻不予受理，理由一般是“法律尚未規定”。環境公益訴訟方面的實踐少之又少，例如，2013年中華環保聯合會提起的八起環境公益訴訟，均未予立案。可見，盡管司法實踐中有法院在缺乏具體法律的明確規定下曾介入環境公益訴訟的案例，但是我國作為成文法國家，立法的缺失或者不明確使大多數法院并不愿意介入環境問題這類涉及利益面廣的敏感案件。

二、關于環境公益訴訟原告類型的選擇

隨著訴權理論的發展，理論界一般認為環境公益訴訟起訴主體的范圍應擴大。有學者認為只要能夠代表環境公益，便可以提起環境公益訴訟［4］;在制度上需要確立任何環境權利歸屬主體均可作為群體之代表提起環境領域的民事和行政訴訟［5］。在司法實踐中，公民個人、環保組織、檢察機關、環保行政機關都作為原告提起過環境公益訴訟，但在理論探討上一直存有爭議，如何對這些候選主體進行選擇需要加以考量。

(一)國家機關是否應作為環境公益訴訟的適格原告

首先，就檢察機關而言，從職能分工及屬性來看，其作為我國法律規定的監督機關，以國家及社會的公共利益為最終目的，由其作為原告對污染環境、破壞生態的行為提起環境公益訴訟是行使監督權的應有之意。但是，我國在環境保護方面，已經設置了其他國家機關來履行相應職責，根據《環境保護法》的規定，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門具體承擔環境保護的職責。而檢察機關針對環境犯罪行為可以向法院提起環境刑事訴訟，代表國家提出控訴，追究刑事責任，從這個角度看，檢察機關是環境公益的保護者。并且，從逆向角度思考，如果肯定了檢察機關的環境公益訴訟原告資格，那么如何設置案件范圍的分工?會不會使環保行政機關產生懈怠感?在檢察機關實際應對能力方面，其能否有效應對不斷增加的環境公益糾紛?如何對檢察機關進行人力物力配置方面的支持?可見，在具體的實施操作方面有一定難度。另外，檢察機關掌握公權力，監督法院，如果再賦予其在環境公益訴訟上民事起訴的原告資格，其權力范圍是否會過于寬泛?這些都是不可忽視的問題。本文對檢察機關是否應承擔原告角色持否定觀點。但是，需要考慮到如果環保行政機關不履行職責，那么檢察機關如何在環境公共利益的司法救濟中起到監督作用也是需要討論的問題。

其次，就環保行政機關而言，本文認為其不應當在普遍意義上成為起訴主體，應當限縮其提起環境公益訴訟的范圍。從民事訴訟的基本原理出發，根據民事訴訟基本原則，雙方當事人應當具有平等法律地位，針對侵權行為提起訴訟的一方應與侵權者一方地位平等，而作為行政主體的環保行政機關與作為行政相對人的侵權者首先形成了行政法律關系，如果環保行政部門成為原告提起環境公益訴訟，那么就形成了一種具有強勢地位的行政執法主體進行指控環境侵權者的訴訟形態，角色和關系的轉換將導致行政機關地位和職責的混亂，會產生行政機關的角色錯位，同時“負責審判的司法機關極易從‘維護大局’和‘保護公益’的立場出發……這種審判有可能淪為代表客觀、中立、公正的司法機關與行政機關合力打擊‘環境侵權者’的專項行動”［6］。因此，對環保行政機關提起環境公益訴訟的設定應具有充分必要性。考慮到在一些特殊的環保領域，其他適格原告主體的弱勢地位不足以有效地進行公益訴訟，以及由于“環保行政部門行政管理權的行使有其特殊的政治、經濟、社會以及體制背景，不同于一般行政管理權的行使”［7］，環保部門行政權力的行使有可能缺乏力度，可以在單行法中明確指明哪些具體的行政部門可以在相應的特定環保領域作為環境公益訴訟的原告，以增強特定領域的環境保護力度，也與《民事訴訟法》第55 條的規定“法律規定的機關”相呼應，例如《海洋環境保護法》第90 條第2 款就是針對海洋環境污染領域作出的規定。或許在眾多環境保護的實體法中唯獨涉及海洋保護領域的法律明確了行使海洋環境監督管理權的行政部門的起訴主體地位正是因為考慮到了海洋環保領域的特殊性。

(二)私法主體是否應作為環境公益訴訟的適格原告

首先，就環保組織而言，其具備非政府性、非營利性、專業性、技術性、合法性等特征，這與環境問題的特點相契合，這些特征賦予其的優勢條件也使其有能力和動機進行環境公益訴訟，并且環保組織參與環境訴訟也是國際慣例，理論界也基本達成了共識。從《民事訴訟法》第55 條“有關組織”的規定來看，由社會組織作為環境公益訴訟的原告基本上已經沒有爭議。從我國近幾年環保組織積極參與環境利益維護的司法救濟來看，其在利用司法手段保護環境上具有極大的主動性。目前，我國環保組織的數量逐漸增多，截至2012年底，民間環保組織已達7881 個，但受發展現狀的影響，大多數環保組織的素質與能力還有待提高，因此，在對“有關組織”的選擇上需要一個標準予以適當限定。《環境保護法》對具備環境公益訴訟原告資格的環保組織作出了明確規定，較大程度地擴展了環保組織的參與范圍。從環保組織所具有的公益優勢看，應當將其作為提起環境公益訴訟的最有潛力的、最佳的主體來培養，隨著我國環保組織逐漸發展壯大，其必將成為環境公益訴訟的主力軍。

其次，就公民個人而言，《民事訴訟法》第55 條將公民個人排除在起訴主體范圍之外，那么現階段暫不對公民個人是否應作為環境公益訴訟的適格原告進行討論。而公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數人的利益，其中環境利益關涉到每一個公民的生存，他們對環境污染和環境破壞的感受最深、最直接，對環境損害發現的最及時，是環境保護的重要力量，對于環境公共利益的損害，有社會責任感的公民理應擔當起維權的責任，有權利通過多種途徑尋求良好的生活環境。因此，雖然立法未賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利，但是也需要為其提供表達利益需求的機會和渠道，以尊重公民個人對國家利益和公共利益的關注，也有助于環境公益訴訟的有序性發展。

綜上所述，在我國環境公益訴訟原告主體的具體構建方式上，一個較為現實的選擇是采用多元化模式，折中各潛在主體所存在的明顯的優勢和劣勢，以集合各方力量共同推動環境公益訴訟制度的發展。

三、原告主體構建的基本方向:追尋一種限制性的多元化結構

民事訴訟原告資格理論是一個龐大的理論體系，原告資格的認定標準也是一個動態發展的、可調節的標準，既要考慮社會發展的需要，又要考慮個案的不同［8］。由于環境利益的多主體交叉性，以及在各類主體優劣勢并存的情況下，任何一類主體都無法獨立面對所有的環境公益訴訟，因此，我國環境公益訴訟的主體范圍安排應當是多元化的、互補的結構，并形成限制性的多元化模式以作為一種穩妥的、可行的路徑選擇。

(一)多元化結構中的限制性設定

綜合前述內容，每一類主體都有其合理性和局限性，相比檢察機關、環保行政部門、公民個人，環保組織的獨特優勢使其可以作為我國具備環境公益訴訟原告資格的最佳主體;同時，在某些特定環保領域賦予環保行政機關原告資格，形成一種以環保組織為主環保行政機關為輔的環境公益訴訟原告主體模式。結合目前國內環境糾紛的解決現狀，考慮行政方式與司法方式在環境保護領域開展的有序性、有效性，同時既能夠發揮行政機關的糾紛解決優勢，也可以體現糾紛司法終端解決的特點，以及考慮到司法資源的稀缺性和對濫訴現象的防范，在推進環境公益訴訟的同時也要注意其可控性發展，以維護其權威性與公信力，有必要注意避免原告范圍過于擴大的傾向，對起訴資格的適用采取一定的限制措施。

首先，就原告主體范圍的選擇而言，這種限制性一方面體現在賦予環保行政機關在特定環保領域的起訴資格，另一方面體現在環保組織范圍的選定。目前，《環境保護法》對環保組織范圍的劃定就是一個重要的體現。而為了體現法律的平等，調動社會力量的積極性，本文贊同一些學者的建議，“只要是按照國家民政部門規定注冊成立的且是以環境保護為宗旨的環保組織都可以成為環境公益訴訟的主體”［9］，進一步擴展范圍，對主體的篩選體現在“依法注冊成立”和“以環境保護為宗旨”上。本身依法登記注冊就需要滿足多項條件，無論是人員還是資金都有非常嚴格的要求，已經使得很多環保組織難以取得民政部門的登記。并且《民事訴訟法》中規定的“有關組織”實際上可以理解為限制的是那些條件不符合或者能力、財力和實力不足的環保組織或者其他非環保組織以及非以環保為業的訴訟機構等獨立提起環境公益訴訟。這樣的設定，既有訴訟法基礎，可行性也較強，同時也拓展了未來民間環保組織發揮更大作用的空間。同時立法還需要在例如訴訟費用、建立鼓勵性措施等方面完善具體的配套制度，在培育更多成熟的社會組織的同時，逐漸改善其相對弱勢的地位，并使其訴訟熱情得以持續，發揮其所具有的獨特優勢。

其次，在主體權力行使方式的限制方面。多數學者的建議是借鑒英美法系的處理模式，設置前置程序，本文也贊同這一方式。主要是從以下幾個方面進行考慮:第一，從經濟角度看，考慮到訴訟成本和司法成本，以合理配置稀缺的司法資源。第二，給環境侵權者一個緩沖時間，盡快地制止侵害行為和結果的蔓延。第三，督促有關部門履行環境監管職責，環境行政執法是環境法律實施的主導力量，環境公益訴訟應當發揮補充功能。第四，從環境問題的特殊性來講，就環境治理而言，行政管理與制裁手段比司法途徑更具有效率，在環境行政執法的領域解決問題相比較法院更具有優勢。第五，解決在特定環保領域中環保組織與環保行政機關可能會產生的“原告沖突”即訴權競合的問題。因此，需要結合本文提出的主體模式，針對不同的主體設置不同的前置程序。一方面，對于環保組織提起的環境公益訴訟。在環保組織對屬于環保行政部門職權范圍內的環境侵權行為提起訴訟的，應當在起訴前的法定期限內通知環境侵權者和環保行政部門，有關部門應當在法定期限內及時處理，采取相應的措施制止環境侵權行為，并將結果回復環保組織。若環保行政部門不作為或處理問題沒有實際效果，環保組織就可以向法院提起訴訟，或者申請檢察機關督促起訴或支持起訴。需要注意的是這種法定期間應該具有短期性，不能成為遲滯環境訴訟的因素，并且規定這種前置程序不適用于突發性環境案件的情況［5］。另一方面，對于在特定環保領域中，具有原告資格的環保行政部門提起的環境公益訴訟。在環保行政機關提起訴訟后，法院要對其是否已經用盡了相關的行政執法措施進行審查，若其還能夠通過行使行政權力來制裁違法行為和維護公共利益，則法院不宜受理該案件，即環保行政機關在其行政力量不能達到治理污染的效果時才可以提起訴訟，以避免責任推諉問題的產生。

(二)其他潛在主體補充作用的發揮

適格主體的多元化結構一方面體現在主體類型的多樣性，另一方面也體現在其他潛在主體補充作用的發揮。環境問題的產生必然會直接或間接損害到每一個社會成員的利益，理論上的其他潛在主體雖然未被賦予提起環境公益訴訟的原告資格，但并不影響其在環境保護方面有所作為，應當為其提供維護環境公益的途徑，通過具體制度的安排調動其保護環境的積極性，以協助、推動適格原告通過公益訴訟保護生態環境，有效整合保護公共利益的各方力量。

我國現行法律并沒有賦予檢察機關提起環境公益訴訟的資格，而作為國家法律監督機關，檢察機關的職能要求其維護國家利益和社會公共利益，并且其本身具有其他主體所無可比擬的優勢，因此需要明確檢察機關在公益訴訟中的角色定位，加強民事檢察監督，強化其責任意識。首先，檢察機關基于其法律監督職能，對行政機關有監督權，針對行政機關的行政執法施行法律監督權，必要時可以采取行動，本文支持檢察機關通過督促起訴、支持起訴的方式④推動公益訴訟程序的啟動，發揮保護公共利益的功能。其次，檢察機關對訴訟過程有監督權，可以通過訴訟監督權參與到公益訴訟中，維護社會公共利益。《民事訴訟法》第14 條規定了“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，檢察監督的范圍、方式都有所變化，使我國檢察機關在民事訴訟領域的法律監督權進一步加強。

環境質量直接影響公眾的生活質量，作為直接感知者，公民對環境問題具有相當的敏感度，是維護環境公益的重要力量，因此應當鼓勵公眾的環保積極性。通常訴訟主體提起環境公益訴訟，可以通過兩種方式:一種是直接向法院提起訴訟;另一種是申請特定國家機關提起環境公益訴訟［10］。而公民個人不能擔當原告直接提起環境公益訴訟，但這并不意味著公民個人沒有維護環境公益的途徑，應當為其提供一個利益訴求渠道和正當的維權途徑，比如可以將自己掌握的環境侵權信息、線索事實和證據提供給相關環保組織和國家機關，通過有資格作為原告的組織或機關提起環境公益訴訟。同時也可以對環保組織和國家機關進行監督，這樣不僅可以通過社會參與使環保組織和國家機關及時掌握環境侵權情況，也可以給環境侵權者增加壓力，促使其加快污染整改步伐，還可以激勵公民個人提高其參與環境保護的積極性，深化公眾對公益觀念、權利意識的認識與了解，提升理性的環保意識，擴大民間力量對環境司法的有序參與。

由此，在環境公益訴訟原告主體方面便形成了環環相扣的聯合模式。

四、結語

就環境公益訴訟原告主體的構建模式而言，可以賦予環保組織在普遍意義上的、環保部門在特定領域內的提起環境公益訴訟的資格，調動社會層面和政府層面的雙重力量維護環境公共利益。環境公益訴訟原告資格的完善是一個系統性的工程，與環境公益訴訟的其他具體內容，比如舉證問題、訴訟費用、激勵機制等是相互支撐的，有必要對此作進一步研究和詳細規定，從而有序推進環境公益訴訟制度的構建。我國環境公益訴訟的發展目前正處于起步和探索階段，《民事訴訟法》和《環境保護法》的修訂是一個嶄新的開端，期待著今后經過立法的調整和實踐經驗的積累，環境公益訴訟真正成為社會公眾維護環境公共利益的法定制度渠道。

注釋:

①參見《中華人民共和國民事訴訟法》第55 條:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

②參見《中華人民共和國海洋環境保護法》第90 條第2 款:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

③參見《中華人民共和國環境保護法》第58 條第1 款:“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”

④督促起訴是指，由于監管部門失職或濫用權力，致使違法行為嚴重損害國家或社會公共利益卻無人起訴時，檢察機關應督促有關機關提起民事訴訟。支持起訴是指，當社會公共利益遭到重大損害，具有訴權的主體有起訴意愿，但因證據收集困難或訴訟能力缺乏等原因未提起訴訟時，檢察機關可以支持有訴權的主體提起訴訟。引自顏運秋、余彥《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對我國〈民事訴訟法〉第55 條的理解》，載《法學雜志》2013年第7 期。

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