鄧小平生態文明思想與中國生態文明制度的構建

陳登源

（中共福州市委黨校 政治教研部，福建 福州350014）

鄧小平生態文明思想具有前瞻性、預見性、全局性等特點，折射出生態文明建設的制度之維，為當前生態文明制度建設奠定良好的基礎。但在生態文明建設過程中，由于微觀具體生態文明制度的缺失，影響生態文明建設的總體效果。“仁圣之本，在乎制度而已”。黨的十八大報告提出：“加強生態文明制度建設”；黨的十八屆三中全會提出：“建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境”。這標志著中國政府開始重視頂層設計，使生態文明建設從制度缺失走向制度重構的新階段。因此，人們應重新審視與把握鄧小平生態文明思想的制度之維，深刻理解其蘊含生態文明制度的內涵，這對加強中國生態文明制度構建具有重要的實際意義。

一、制度之維：鄧小平生態文明思想對中國生態文明制度建設的理論啟示

鄧小平生前沒有專門提出“生態文明制度”概念，但在他的著述、談話和實踐中含沙射影地蘊含著深刻的生態文明思想。這些生態文明思想折射出生態文明建設的制度之維，為中國生態文明制度的重構提供理論基礎和實踐指南。

（一）經濟發展與人、自然關系的社會形態制約論

鄧小平對人口控制的重視和環境保護的認識與見解，蘊含著經濟發展與人、自然關系的社會形態制約論。1979年3月30日，鄧小平指出：“要使中國實現四個現代化，至少有兩個重要特點是必須看到的：一個是底子薄。……第二條是人口多，耕地少。……很多資源還沒有勘探清楚，沒有開采和使用，所以還不是現實的生產資料。土地面積廣大，但是耕地很少。耕地少，人口多特別是農民多，這種情況不是很容易改變的。這就成為中國現代化建設必須考慮的特點”。[1]163-164鄧小平進而認為：“人多有好的一面，也有不利的一面。在生產還不夠發展的條件下，吃飯、教育和就業就都成為嚴重的問題”[1]164。因此，鄧小平認為經濟發展與人、自然的關系是受到社會形態制約，人們應從中國政治體制、經濟體制出發觀照和研判其關系，并從社會關系中去認識其關系，依靠社會進步的力量促進自然生態的健康發展。鄧小平的這一生態思想為中國生態文明制度建設提供的理論啟示在于，必須把經濟發展與人、自然的和諧關系作為微觀具體生態文明制度設計的基本價值。[2]93

（二）生態環境問題解決的科技創新機制論

加強生態文明方面的科技建設，能在一定程度上緩解環境、資源、人口對經濟發展的壓力。但長期以來，人們對環境、資源的不合理利用，帶來環境污染、資源耗竭等一系列生態環境問題。因此，鄧小平強調科技在環境保護方面的重要作用，指出：“馬克思說過，科學技術是生產力，事實證明這話講得很對。依我看，科學技術是第一生產力”[3]274。鄧小平對農業發展給予極大關注，他認為：“農業的發展一靠政策，二靠科學。科學技術的發展和作用是無窮無盡的。”[3]17他進一步指出：“提高農作物單產，發展多種經營，改革耕作栽培方法，解決農村能源，保護生態環境等等，都要靠科學”[4]882。這些論述表明生態文明建設需要科技作為支撐，而且隨著科技的進一步發展，人們可以運用新的科技解決生態環境問題。因此，鄧小平的這一生態思想為中國生態文明制度建設帶來的反思在于中國需要科技創新制度改革，構建有利于生態文明建設的生態科技。

（三）生態文明建設滯后的法律機制論

鄧小平強調要制定一些法律制度保證環保工作的順利進行，在他的指導下，中國的環境法規實現歷史性突破和發展。比如，1978年修訂的《中華人民共和國憲法》規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。同時，鄧小平進一步提出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如，森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等，經過一定的民主程序討論通過，并且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”[1]146-147截止1993年年底，中國政府已頒布《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》等十幾部環境和資源保護法律以及《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等20多項行政法規。這些法律法規標志著中國環境法律體系初步建立，對環境保護起著重要的作用。因此，鄧小平的這一生態思想啟示人們，法律制度的不完善是生態文明建設滯后的根本制約因素，需要把法律制度的完善作為建設生態文明的根本切入點。[2]93

二、制度缺失：當前生態文明制度建設的現實反思

經過30多年的改革開放實踐，中國生態文明制度建設日臻完善，取得了一定的成就，但在生態文明制度建設中面臨的的主要詰難與挑戰是微觀具體生態文明制度的缺失，嚴重阻礙了生態文明建設的進程。

（一）領導干部政績考核制度有待完善

科學的考核評價體系猶如“指揮棒”，在生態文明制度建設中起了很重要的作用，但現行領導干部政績考核主要是以GDP指標為核心內容的一種制度。這種政績考核制度在內容和評價機制上，不夠全面、不夠科學，這就使得一些地方政府領導干部對GDP的過分崇拜，以GDP論英雄和唯GDP是從大行其道，片面追求GDP高速增長的發展模式，把經濟增長的數量、規模和速度放在第一位，認為只要經濟增長能夠實現預期目標就行，而把資源消耗、環境保護放在次要位置，導致自然環境的嚴重破壞，制約了生態文明建設。因此，完善領導干部的政績考核制度，應淡化GDP考核，將生態文明建設水平指標納入各級領導干部的政績考核體系，建立并實施綠色政績考核體系，夯實生態文明建設的制度基礎。

（二）生態文明制度體系內容有待完善

中國政府重視生態文明制度體系內容，但只是對具體的環境保護行為作出一些法律規定和解釋，生態文明制度體系內容建設系統化不夠，有待進一步完善。一是立法體系不完善。立法指導思想錯位，立法內容滯后，立法之間不協調，與時代的發展不相符，無法適應生態資源綜合性、整體性保護的要求。[5]95-96二是產權制度的模糊。模糊的產權制度會增加交易成本，難以實現資源的優化配置，不能有效地保護社會的生態環境。三是生態環境的相關法律法規不完備。主要體現在：法律法規條塊分割明顯，呈現“碎片化”；法律法規條文原則性太強，缺乏操作性；法律法規內容在執行中可塑性太強，自由裁量空間太大。因此，政府需要制定一部統領性的法規《生態文明促進法》，來落實節約資源和保護環境的基本國策，保障綠色發展、循環發展、低碳發展。[6]8

（三）科技創新制度有待完善

科技創新能夠為生態文明建設提供技術支持，達到對環境的有效保護，提高能源與資源的利用價值，實現經濟效益最大化。目前中國科技創新制度體系總體框架基本形成，但有待進一步優化。一是知識產權制度創新激勵不到位。知識產權的自我保護意識不夠、歸屬量化不容易和合法權益難以得到有效保護。[7]76二是政策制度激勵措施不完善。科技創新政策體系不完善，對科技創新成果不能正確評估并進行獎勵，稅收激勵政策效果不理想，分配不公平、不公正阻礙科技創新。[7]76三是企業制度創新主體尚未形成。企業制度在組織內部不協調、管理制度不適應、產權激勵落實難等方面制約了科技創新。四是文化制度創新氛圍不濃厚。中國傳統文化中存在先進與落后、創新與守舊兩種文化之間的沖突，制約了科技創新。因此，完善科技創新制度對生態文明建設將起到積引導、激勵和保障作用，為生態文明建設創造了良好的制度環境。

（四）生態文明建設的市場化運行機制有待完善

在生態文明建設中運用良好的市場運行機制有利于解決政府管理失靈問題、協調經濟發展與環境保護的關系、彌補資金短缺問題。但市場運行機制仍處于薄弱環節，有待進一步完善。一是尚未建立反映資源環境價值的價格機制。中國重視資源環境的有償開采使用，制定了礦產資源補償費、排污費等制度，但資源環境價格沒有真正反映資源稀缺程度和資源環境價值，有些城市資源環境甚至被無償使用，較低的排污費征收標準難以約束企業排放，環保的責任完全轉嫁給了政府。[8]111二是環境經濟政策推廣還不完善。環境經濟政策在實施中主要以排污收費為主，無法解決環境問題；尚未建立專門針對環境污染和生態破壞的環境稅；排污權交易缺乏完善的市場機制，排污權交易難以推廣；生態補償制度缺失，難以反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本以及修復效益。[9]20

（五）社會公眾參與制度有待完善

生態文明是每一個社會公眾的愿望和追求，政府必須建立社會公眾參與制度喚醒社會公眾的生態意識。建立社會公眾參與制度對推動生態文明制度建設具有重要的作用，它能夠有效提高對環境違法行為的威懾力，提高生態文明制度的執行能力。[10]14當前，社會公眾的生態意識日益覺醒，已經形成了尊重自然、順應自然、保護自然的大眾意志，成為推動生態文明建設的強大社會力量。[11]114但社會公眾很少參與到生態文明建設國家戰略中，生態文明社會公眾參與制度有待完善。主要表現在：社會公眾參與意識不強、參與能力不足、參與動力不足、參與程度不高、參與領域較窄等。這就導致社會公眾對環境問題的知曉、溝通、參與、監督、反饋機制不順暢，只能被動接受而無法參與到環境經濟決策中來。[9]20

三、制度重構：中國生態文明制度建設的理性選擇

鄧小平生態文明思想啟示人們：在中國生態文明建設過程中，制度建設是生態文明建設的軟實力和根本保障，這就需要人們破除束縛生態文明建設的舊制度障礙，積極探索和完善新的制度，構建有利于生態文明建設的生態文明制度體系。

（一）完善科學的綠色政績考評制度

完善科學的綠色政績考評制度是生態文明制度建設的基本要求和重要課題。當前領導干部考核“指揮棒”過于追求政績，使得一些領導干部不惜以犧牲生態環境為代價來換取人民并不滿意的經濟發展，出現環保與發展博弈的現象。[12]153黨的十八大報告對領導干部的“綠色政績考評”提出了新要求，要求將生態文明建設納入領導干部政績考核之中，將綠色GDP納入領導干部考核體系之中。因此，政府應完善科學的綠色政績考核制度，樹立“環境也是生產力”、“綠水青山就是金山銀山”的執政理念，將綠色政績考評納入到領導干部考評體系中，將生態文明建設實績作為任用領導干部的重要依據，實行“綠色GDP”的考核標準，實現政績考核生態化。

（二）完善生態文明建設的法律制度

完善生態文明建設的法律制度是推進生態文明建設的重要保障。目前，中國有關環境保護的立法已達到30多部，但這些法律法規在實施過程中效果卻不不盡如人意。因此，為了推進生態文明建設的需要，政府必須完善符合生態文明建設要求的法律制度。一是轉變立法理念。樹立優先保護生態環境的立法理念，把生態環境保護置于經濟發展之上，使生態文明建設從過去一味注重數量和速度向質量和效果的轉變。二是樹立科學立法體系。科學合理地修改與制定與生態文明制度相融合的法律法規，對一些不適應生態文明建設要求的法律法規重新修訂，增強法律法規的可操作性，促進生態系統永續發展。[13]60三是健全法律法規。全面清理修訂與生態文明建設要求不相符合、適應的法律法規，為保護生態環境提供法律制度保障。

（三）完善生態文明建設的科技創新制度

完善的科技創新制度，有利于提升綠色產業發展水平，支撐能源資源可持續利用和生態環境安全保障。因此，完善生態科技創新制度，就要推動科技創新向生態化轉型，走生態科技的路子，滿足人們日益增長的生態需求。一是不斷創新技術發展理念。對當前經濟系統中不符合生態文明要求的生產技術工藝路線加以重新設計和改造，賦予技術生態化。二是實現科技法制的生態化。科技的生態價值應以法律的形式確定下來，明確科技生態價值的重要性；科技法制應當不斷對自身加以充實和完善，面對出現的新情況及時制定相應的法律法規。[14]115三是加強生態文明宣傳教育。通過宣傳生態文明建設的知識與理念，引導人們成為生態文明建設的自覺主體和自覺行動，使生態文明理念深入人們的內心，增強人們節約意識、環保意識、生態意識，營造愛護生態環境的良好風氣。

（四）完善生態文明建設的市場機制

完善生態文明建設的市場機制，應充分發揮市場競爭機制、價格機制等方面的作用，優化配置自然資源環境要素，把資源節約和環境保護任務交給市場來主導，由市場來調節資源供求關系，發揮市場的決定性作用。一是健全資源生態環境制度。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，加快建立國土空間開發保護制度，健全能源、水、土地節約集約使用制度，強化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，健全環境損害賠償制度，強化制度約束作用。[15]130二是建立以市場為基礎的價格機制。完善價格體系，對調整國家產業結構和提高經濟主體的正確決策具有重要的意義，經濟主體存在著對不同產業方案進行選擇的潛在動力，其中價格的導引和刺激最為有效。[8]112

（五）完善生態文明建設的公眾參與制度

完善公眾參與制度是提升公眾生態文明建設自覺性的基礎和前提。但從當前生態文明實踐來看，尚未構建社會公眾參與生態環境保護和治理的制度保障。因此，政府要完善公眾參與制度，積極引導社會公眾廣泛參與生態文明建設中來，為生態文明制度建設打下堅實的基礎。一是政府要簡政放權，轉變環保理念。政府要改變一手操辦環境保護和監管的盲目性，把一部分環境治理和管理職能轉移給社會，最大可能地吸納各種社會力量，讓社會公眾參與生態建設工作。[16]82二是政府加強生態文化教育，喚起社會公眾參與生態環境保護意識。政府利用各種新聞媒體對社會公眾進行廣泛、深入、持續的生態文化宣傳教育，讓社會公眾參與生態文明建設中來，喚起社會公眾參與生態環境保護的責任意識。三是政府積極引導社會公眾的綠色消費。引導社會公眾購買環保耐用產品，建立權威的綠色標識制度，使社會公眾明確認知環保產品和非環保產品，增強社會公眾綠色消費的自覺性和主動性。[17]31

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