論我國廉價政府構建的理論淵源、難題與著力點

蘇禮和

（1.福建師范大學 馬克思主義學院，福建 福州350108；2.閩江學院 法律系，福建 福州350108）

打造廉價政府一直以來是各國政府追求的重要目標之一，也是各國公民對政府的理想期盼。馬克思在其經典著作《法蘭西內戰》中全面總結了巴黎公社的戰斗歷程和歷史經驗，對巴黎公社如何構建廉價政府進行了深刻闡述，這為當今世界各國尤其是社會主義國家構建廉價政府、提高辦事效率、重樹政府理念等提供了極其重要的借鑒意義。

一、馬克思關于廉價政府的主要論述

（一）政府是民主的政府

巴黎公社實行徹底的民主制，即“人民管理制”，是由選民選舉產生并直接對選民負責的國家機關統一掌握國家權力。現代資本主義國家的政治體制實行的是三權分立，代表的資產階級的利益，是資產階級統治無產階級、控制國家的工具，它并不能代表無產階級的利益，它不是民主的政府。巴黎公社采用議行合一式的政權組織形式，即“公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關”。[1]（P98）由民主選舉產生的公社委員會既是立法機關，即各種法令都以公社的名義或公社委托制訂，由代表或某個委員會公布；又是執行機關，即公社通過其領導的各個機關系統地執行公社法令。

（二）政府是還權于民、自治的政府

巴黎公社從體制、政體等方面進行了徹底的改革，使“舊政權的純屬壓迫的機關予以鏟除，而舊政權的合理職能則從僭越和凌駕于社會之上的當局那里奪取過來，歸還給社會的負責任的勤務員”。[1]（P100）馬克思指出：“公社實現了所有資產階級革命都提出的廉價政府這一口號，因為它取消了兩個最大的開支項目，即常備軍和國家官吏。”[1]（P101）它實行地方自治，“只能顯示出走向屬于人民、由人民掌權的政府的趨勢”[1]（P107）“只要公社制度在巴黎以及次一級的各中心城市確立起來，那么，在外省，舊的集權政府就也得讓位給生產者的自治政府。”[1]（P99）這也是實現政府還權于社會的一個重要途徑。公社存在的本身自然而然會帶來地方自治，這種地方自治不再具有牽制中央政府的那種意味，而是為了更好地發揮社會自主與自治的功能，而社會的這種自我治理本身就意味著政府職能的縮小和政府成本的降低。

（三）政府是低薪制的政府

公社實行的是底薪制，即只讓公職人員領取相當于工人工資的報酬，取消他們的一切特權。“從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只領取相當于工人工資的薪金。國家高級官吏所享有的一切特權以及支付給他們的辦公費，都隨著這些官吏們的消失而消失了。”[1]（P98-99）“這樣，即使公社沒有另外代表機構的代表簽發限權委托書，也能可靠地防止人們去追求升官發財了。”[1]（P55）公職人員的低薪制，一方面能節約政府成本和降低稅負；另一方面也體現了政府的人民性，與舊政權下人們追求官職、金錢和權勢形成鮮明比較，這就更能有效地實現廉價政府學說。同時，巴黎公社在這方面采取的革命性措施，也保證了公職人員所獲得的物質利益同社會公眾的一致性，體現了公職人員的社會公仆地位。

（四）政府是精簡、節約的政府

馬克思認為，一個廉價的政府，首先必須是消除了國家機器及其官吏對民眾的剝削，節約開支，減少浪費，以盡量少的成本為人民提供服務的政府。馬克思在《法蘭西內戰》中指出，巴黎公社之所以實現了之前的資產階級革命未能實現真正意義上的廉價政府，原因之一就在于取消了兩個最大的開支項目，即常備軍和國家官吏。而以往資產階級革命表面上打著廉價政府的旗號，實質上卻建立龐大的軍隊，成為吸附人民血的“寄生贅瘤”。

二、當前我國打造廉價政府面臨的難題

馬克思對巴黎公社建立廉價政府進行了深刻和全面地闡述，這為各社會主義國家尤其是我國構建廉價政府提供了理論淵源，雖然一些具體的措施在今天看來已不可行，但它的一些原則和理念在今天仍然具有重要的啟發和借鑒意義，閃耀著巨大的光輝。當今，我國在打造廉價政府，提供高效率、人民滿意的政府過程中，雖然采取了多方面的措施，取得了明顯的進步，但仍然面臨著許多難題：

（一）行政機構多，人員龐雜臃腫

我國雖經過幾次大的機構改革，對機構和人員進行了精簡，機構臃腫、人浮于事的現象雖然有所改善，但是，有些地方仍然存在機構重疊、職能交叉的問題，仍然未跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。有學者研究得出，我國的官民比例是1：18，無論與我國古代歷朝相比，還是與世界上主要發達國家相比，這一比例已經非常高。[2]毛澤東說：“機關工作是需要一點人，但是越少越好。現在國家機構龐大，部門很多，許多人蹲在機關里沒有事做。這個問題要解決。”[3]（P357）機構龐雜、人員臃腫，給社會帶來了沉重的財政負擔，容易形成官僚主義、形式主義、官本位等不良作風，這種情況如果長期存在，就會形成一種特有的體制機制和特權，形成特殊的利益集團，嚴重影響到黨和政府在人民心中的形象。鄧小平曾指出：“現在，我們的經濟管理工作，機構臃腫，層次重疊，手續繁雜，效率極低。政治的空談往往淹沒一切。如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。”[4]（P150）

（二）行政運行成本居高不下，效率不高

當前，我國行政運行成本較高，行政成本不透明，行政運行效率不高。《預算法》規定了各級政府的預算草案、預算執行情況、預算調整方案及決算必須經過全國人大常委會和地方各級人大常委會審查和批準。然而在實際過程中，各級人大對政府在具體花費上缺乏相應的約束力，往往充當“跑龍套”的角色。國家統計局數據：“1995-2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。”[5]（P25）而政府到底花了多少錢，沒有一個明確的數據。有一項調查結果顯示，我國的行政成本不但遠高于歐美發達國家，而且高出世界平均水平25%。[5]（P25）行政成本居高不下，究其原因在于政府缺乏相應的監督力量約束，進而使政府機構膨脹，人員臃腫龐雜，造成機構人員日常開支、工資、辦公費用等的高漲，同時也造成各行政部門相互摩擦、相互推諉、效率低下等現象。有學者指出：“目前的狀況是我來編預算，我來花錢，我來監督，人大對此的監督作用效果不明顯。正是這個原因導致目前政府組織和公務員在管理和服務中缺乏效益觀念、公共財政的理念、緊迫感與責任感，出現‘敞著口子花財政錢'的現象。”[5]（P26）

（三）社會公仆變成社會特權者的潛在威脅

中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，公職人員存在的應有之義就是充當社會公仆角色，為人民服務。一言以蔽之，政府及其公職人員是公仆，人民是主人。但在現實中，這一角色未能真正扮演好，政府及其公職人員往往憑借其特殊的地位、手中的權力享受各種特權，做出有違自身角色的行為，為自身謀私利。他們往往享受各種特權，在社會中“一人得道，雞犬升天”的落后思想仍然存在。部分政府公職人員成為社會中的一個特殊、特權群體，他們凌駕于人民之上，他們并不是為人民服務，而是侵害人民利益、激化社會矛盾、造成貧富懸殊的群體。因此，今天我們在政治和行政體制改革中，要注重這種潛在趨勢的形成和不斷擴大，采取各種措施使公職人員真真正正成為人民公仆。

（四）體制內外監督作用的乏力

當前，我國行政監督體制還不健全，體制內外的監督力量還不強，對政府及其公職人員的約束作用尚未真正發揮出來。具體來說，體制內的監督主要是指各級紀委和監察機構對各級政府機構和公職人員的監督，由于我國黨政一把手的權力比較大，紀委受同級黨委領導，而非垂直管理，同級紀委書記難以實現對黨政一把手的真正監督，黨政一把手容易濫用權力，為自己謀私利，做出違法犯罪行為。而人大對同級行政機關的監督，也因人大的各種原因難以實現真正監督。從體制外來看，社會組織和公民難以對政府和公職人員的行為進行監督，對政府的運行過程、運行形式、財政預算等方面仍然缺乏清晰的了解，政府長期形成的惰性和封閉性使得外部力量對其監督不夠，而且由于信息不對稱原因，造成內行說不清，外行看不懂的情況。

三、當前建立廉價政府的著力點

（一）推動財產公示，規范公職人員行為，嚴懲腐敗現象

當前，政府及其公職人員的貪污腐敗行為為何屢禁不止？一個很重要原因在于沒有進行公職人員財產社會公示，一旦沒有公開就意味著公職人員的行為無法受到社會的監督，他們可以利用手中的權力和地位為自身謀私利，而且這種行為將越來越嚴重。當前，官員的財產公示阻力很大，利益集團的集體性抵觸比較嚴重，但從建設社會主義廉價政府角度出發，黨和政府應該要有更大的政治勇氣、更高的政治智慧、更強的政治責任感和更遠的歷史擔當在公務員隊伍中推行財產公開。同時，明確規范行政機關和公職人員的行為，做到公私分明，界限明確，規定哪些行為是允許的，哪些是禁止的，對各種腐敗行為嚴懲不貸，從體制機制上防止公職人員的違法犯罪、貪污腐敗行為，建立常態化機制，從源頭上禁止，保持公務員隊伍的清廉，使公職人員行為在陽光下運行，受公民和社會監督。

（二）精簡政府機構和人員編制

行政成本的居高不下很大程度上是財政供養的人太多，政府機構繁多，職能重疊交叉，影響了辦事效率和執行效果，助長了官僚主義和形式主義作風。精簡政府機構和人員編制，有助于提高辦事效率，減輕財政負擔，提升公職人員的素質，提高增加公共利益的能力。精簡機構和人員不僅僅是對人的精簡，更是對體制的精簡，涉及到方方面面的利益，“不是對人的革命，而是對體制的革命”[6]（P397），而“體制問題，實際上同‘消腫'是一個問題的兩方面。要‘消腫'，不改革體制不行。現在我們的體制有很多問題。大家對公文旅行、解決問題慢，意見很多，這些也都和體制問題有關。”[6]（P287）因此，當前應進一步合理厘清和調整政府職能，精簡機構，對一些職能交叉、相似的部門進行合并，統一行使職能，避免政出多門的現象。合理定崗定編，使政府機構和人員配置趨之合理，最大發揮行政部門的作用，打造一支廉潔奉公、能力強、各盡其能、配備合理、充滿活力和使命感的公務員隊伍。

（三）樹立有限政府理念，轉變政府職能

政府并不是萬能的，政府應該有自身比較明確的職能，大包大攬的、全能型的政府，容易引起政府失靈現象，產生災難性的后果。因此，現代意義上的政府是有限政府，“一是政府權力有限，政府權力應該被限制；二是政府職能有限，政府職能應該被限制。”[7]（P49）在構建廉價政府時，應該樹立有限政府理念，轉變政府職能，“在世界各地，政府正在成為人民注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。”[8]（P1）嚴格控制政府的稅收和支出，“政府之所以能夠干預市場，一方面是因為有權，另一方面因為有錢。”[9]（P41）把一些 事務交由社會和市場管理，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）加強公民監督，充分發揮社會組織自治作用

政府的權力來源于人民的授予，政府的行為和權力必須受到人民的監督和制約，“行政權力的受任者絕不是人們的主人，而是人們的官吏，只要人們愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。”[10]（P132）因此，必須加強公民對政府的監督，充分發揮政府的主人即人民的作用，健全監督體制機制，建立和暢通各種渠道，使公民有機會、有途徑參政議政，不斷培育和提高公民政治參與意識，使政府在公民監督下陽光運行。此外，要發揮社會組織在管理社會公共事務中的重要作用，馬克思在《法蘭西內戰》高度贊揚了人民在管理國家公共事務中的自治作用，實現了人民當家作主的愿望。因此，在構建廉價政府的今天，也必須高度重視人民自治得作用，“社會自治就是人民群眾的自我管理。在目前我國的社會政治生活中，它的主要形式表現為城鄉居民自治、社區自治、地方自治、行業自治和社會組織的自治。”[11]（P8-9）在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，調動社會組織力量，發揮社會組織自我管理、自我服務的作用，社會自治是還政于民的現實途徑、是國家權力回歸于民的重要體現。社會自治可以最大限度地激發公民的主體意識，培養新型的政治文化，最大調動公民的參政積極性和主體性。

四、當前構建廉價政府需重視三個問題

（一）處理好廉價政府與公共利益的關系

廉價政府的一個重要內容就是機構和人員較少，行政成本較低。但也要注意到，如果一味追求機構和人員的精簡，將行政成本控制在最低點，甚至到不合理地步，那么行政效率必然不高，行政人員的素質必然下降，又由于公共利益需要政府去維護和增進，那么這樣就會有損于公共利益的實現。這就需要正確處理好廉價政府與公共利益的平衡關系。在構建廉價政府時，由于政府公職人員身份既有公共性，也有社會性和私人性，即公職人員也是社會成員的一份子，他們也需要像其他公民那樣有著各種生活支出和需求，如果公職人員的待遇過于低廉，無法達到“養家糊口”的程度，那么就無法吸引到優秀人才加入到政府中去。同樣，其他方面行政成本的刻意降低也會影響到行政效率，影響到公共利益的實現。要正確處理行政效率和行政成本、進而是與公共利益的關系，在其中找尋一個最佳的平衡點。

（二）處理好政府與市場、社會的關系

從現代社會發展趨勢和走向來看，一個發達、健全的國家大多追求小政府、大社會的形態。當前，要進一步明晰政府的職能，即政府哪些要管，哪些不要管，哪些管了不需要管的地方，又有哪些沒管到需要管的地方，限制政府的權力，監督政府的行為，使政府及其公職人員在職能范圍內活動，杜絕政府濫用權力、貪污腐敗、與民爭利的行為；使政府體現公共性，提高政府的執政能力，真正為社會增進利益，為社會提供高質量的公務服務和產品。要進一步建立健全社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，使市場經濟公平、有序、法治化、充滿活力，使每個主體都能公平競爭。發達的公民社會是保持社會穩定、國家繁榮的重要因素，公民社會中的自愿性、自治性、獨立性、非政府性等特征使得它在促進社會進步、提高公民美德、抵御公共領域的侵犯等方面有著不可替代的作用。當前，我國公民社會仍然存在一些不足，這就要求政府要主動培育公民社會，賦予公民社會應有的獨立性和自治能力，保護公民參政議政、表達民意、維護自身權益的積極性，促進公民社會的健全和發達。

（三）政府是否有自覺的意識、自我糾錯的能力

當前我國正在進行深刻的偉大歷史變革，各種矛盾錯綜復雜，各種利益關系將進一步深刻變化，政府面臨的新問題、新挑戰也將隨之與日俱增，加之不可預測的因素，政府在制定、執行政策過程中，難免會有失偏頗，不能對癥下藥，出現行政效率不高、行政行為不當等現象，這時候就需要政府要有自覺的意識去糾正自身的行為。政府是否有自覺意識，即它是否會發現自身存在哪些問題、主動進行自我提升、能夠預知未來發展趨勢，進而進行理念、政策調整和創新，以使政府符合時代和社會發展趨勢，做到未雨綢繆，有預見性，這是關系到社會主義廉價政府建設的重要問題。如果政府有自覺意識、有自我糾正能力，那么政府的運行效率就相對較高、成本相對低廉，廉價政府的目標也就實現了。

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[2]專家呼吁立法嚴控“官員”膨脹[N].法制日報，2006-05-25.

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[5]我國行政成本高出世界平均水平25% 五大原因造成[J].決策探索（新聞周刊），2010（5）.

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[10]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1962：132.

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